独具特色的中国智慧——检察公益诉讼制度十年发展历程回眸

文摘 2024-12-20 15:12 山东

◆ 检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从初创开拓到发展完善，形成了习近平法治思想的标识性概念、原创性成果。一个个鲜活的案例，让人直接触摸法治建设“获得感”。

◆ 准确把握检察公益诉讼制度的“时”与“势”，2023年，最高检党组坚持问题导向，明确指出公益诉讼检察进入新的发展阶段，重在以“可诉性”提升办案“精准性”“规范性”。

◆ 在国际交流中，中国检察公益诉讼获得外方的关注和赞扬，在世界法治文明格局中提出了中国主张。

一项制度，历经十年，会有怎样的变化？

观中国，经济发展与生态治理在相互滋养中开辟了更多空间；从辽东湾到西沙群岛，斑海豹、海龟逃离樊笼回归家园；万里长城、寺庙古迹，我们深爱和珍惜的宝贵文化遗产受到更好保护；公共场所无障碍设施日渐完善；字小如蚁的药品说明书字号悄然变大……

看世界，联合国气候变化大会、《生物多样性公约》缔约方大会，以及近日召开的《联合国防治荒漠化公约》第十六次缔约方大会等国际盛会上展示着中国检察形象；巴西、越南等国家对中国法治实践产生浓厚兴趣；克莱恩斯欧洲环保协会、野生救援等国际组织活动中屡次被提及的中国检察故事……

这些变化得益于党和国家事业发展，也与一项制度的诞生有着密切的关联——

一张领袖擘画的蓝图

习近平法治思想的标识性概念

原创性成果落地生根

2014年10月，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况作说明时突出强调，“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。

随后，一场在中国法治进程中具有重要意义的改革渐起声势。检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从初创开拓到发展完善，形成了习近平法治思想的标识性概念、原创性成果。

2015年7月1日，为期两年的检察公益诉讼试点工作正式开始。2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过“关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定”，检察机关提起公益诉讼制度正式建立。同年7月1日，检察公益诉讼制度全面实施。这项制度沐浴着新时代的光辉而生，她的一步步发展离不开党的坚强领导，更是党交给检察机关的一项神圣职责。

检察机关为何被党和人民赋予重托，成为公益诉讼的主力军？许多老百姓对于违法损害公共利益或者行政机关拒不履行维护公共利益的行为，往往出于“多一事不如少一事”等种种顾虑，鲜少提起诉讼，公共利益持续受到侵害。

问题是时代的声音，解决问题则是改革的动力。检察公益诉讼制度的诞生，为解决社会治理难题提供了一套全新方案。

2017年9月11日，第二十二届国际检察官联合会年会在北京召开，会议主题正是“为公益服务的检察”。习近平总书记在贺信中指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。

随着检察机关提起公益诉讼制度的正式确立，公益诉讼迎来了全面发力的历史拐点。2015年12月16日，山东省庆云县检察院对该县环保局不依法履职向法院提起了全国首例行政公益诉讼。2016年6月20日，法院一审判决支持了检察机关全部诉讼请求。

一方面是实践中各地纷纷“首例”破冰，另一方面，最高人民检察院开始内设机构改革。

2018年7月6日，河北柏乡。时任柏乡县检察院副检察长的尚丽娟正在像往常一样看《新闻联播》，一则消息的播出让她激动万分——当天，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》。从此，检察机关有了承担公益诉讼检察职能的专门机构。

“自此以后，全国检察机关牢记党和人民嘱托，将公益诉讼从顶层设计落实到具体司法实践，与刑事、民事、行政检察并列为‘四大检察’统筹推进。”如今已经是河北省内丘县检察院检察长的尚丽娟依然记得当时的兴奋和随之而来的沉甸甸责任。

法律层面，2018年10月、2019年4月，公益诉讼检察职权相继被写进修订后的人民检察院组织法和检察官法，为检察公益诉讼的发展提供了基本的法律和规范依据。

既有整体谋划，也下“绣花功夫”。2021年7月，最高检发布《人民检察院公益诉讼办案规则》。随后，各细分领域的办案指引、规范等陆续制定，回应实践中遇到的问题。

时代呼唤、顶层设计、基层探索的效用叠加，使得检察公益诉讼十年来快速发展，办案规模突飞猛进、办案质效不断提升、公益保护效果日益凸显——

2017年7月至2024年9月，全国检察机关共立案公益诉讼案件108万余件，其中，行政公益诉讼97万余件，民事公益诉讼11万余件，提起行政公益诉讼约6000件。

据最高检公益诉讼检察厅厅长徐向春介绍，在检察公益诉讼初创期及全面推开前期，办案数量是监督力度、制度成效的重要体现之一，对于制度推广及队伍办案能力提升起到重要作用。

然而，从事物发展的一般规律来看，任何一个事物都不可能一直保持高速扩张的状态。在机构和人员编制没有明显增加的情况下，办案数量达到一定量级后的持续快速增长，与确保办案质量之间的矛盾逐渐凸显。

准确把握检察公益诉讼制度的“时”与“势”，2023年，最高检党组坚持问题导向，明确指出公益诉讼检察进入新的发展阶段，重在以“可诉性”提升办案“精准性”“规范性”。对于公益诉讼检察建议解决不了问题的，要敢于通过“诉”的确认维护国家利益、社会公共利益。

2024年11月，最高检公益诉讼检察厅印发《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》，强调以公益诉讼“可诉性”指引严把案件质量关。

基于党中央集中统一领导政治优势和中国特色社会主义制度优势，检察公益诉讼制度呈现鲜明的在党领导下协同履职特点。随着实践深入推进，检察公益诉讼制度得到广泛认同和支持。目前，27个省级行政区党委、政府出台支持检察公益诉讼的意见，30个省级人大常委会出台加强检察公益诉讼的决定。最高检与30余家行政执法机关共建协同履职机制，检察公益诉讼制度得到行政机关大力支持，已经成为检察机关与行政机关共护公益、共促治理的重要依托。

实践呼唤立法，立法促进实践。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》在“积极稳妥推进公益诉讼检察”部分提出，要“总结实践经验，完善相关立法”。党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”。近年来的全国两会上，不少代表委员建议推动检察公益诉讼专门立法。2023年，全国人大常委会将制定检察公益诉讼法列入立法规划，目前立法工作正在有序推进中。

一项全民共享的成果

检察公益诉讼

守护人民群众美好生活

绿水青山就是金山银山。党的十八大以来，我国生态文明建设决心之大、力度之大、成效之大前所未有。生态环境和资源保护是检察公益诉讼制度最初确立的四个法定领域之一。

“跨地区、跨部门的协同保护，是生态环境和资源保护领域绕不开的‘刚需’问题，也是一个避不开的难点。”最高检副检察长张雪樵说。检察机关选择了迎难而上。

2024年12月13日，珠江流域7个省级检察院连线最高检，汇报珠江流域水环境治理公益诉讼专案进展。从2024年4月最高检立案以来，珠江流域各级检察机关的办案工作紧锣密鼓地进行，取得阶段性成效。就在12月4日至12月8日，央视一套《今日说法》栏目推出特别节目《守护珠江》——最高检珠江公益诉讼专案，收视率在全国上星频道同时段排名第一，7784万人收看了节目。

大江大河大湖的保护治理，管根本、管长远的还要靠制度、靠法治。最高检先后将直接立案办理的督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案、南四湖流域生态环境受损公益诉讼案以“一批次一案例”的形式发布指导性案例，引导各级检察机关办理高质效案件。从最高检到基层检察院，一系列跨区域司法保护协作机制已建立，一大批案件的办理让大江大河大湖生态环境肉眼可见地变好。

“万物各得其和以生，各得其养以成。”中国式现代化厚植绿色底色，生物多样性保护也进入新的历史时期。

2023年12月12日，辽宁省大连市旅顺新港附近海域。23头国家一级保护动物斑海豹陆续从放归船的滑梯上滑下，投入大海的怀抱。冬季，是“辽东湾精灵”斑海豹自西北太平洋洄游的时间，也曾经是捕猎者最猖狂的时候。这些有着大大的眼睛、憨态可掬的小精灵被非法盗猎并销售到全国各地。

“一些斑海豹非常瘦弱，状态不佳，甚至已经患上白内障，只能听声辨位。”回想起第一次见到暂养在水族馆里的涉案斑海豹，大连市检察院检察官叶红还是十分心疼。历经检察机关和多部门“诉救协同”及时救护、专业机构康复和野化训练之后，这些斑海豹终于辗转回家。

中华鲟、中华秋沙鸭、黑叶猴、猪血木……在检察公益诉讼办案推动下，这些极危、濒危野生动植物物种生存环境得到有效保护，成为中国生物多样性保护和生态文明建设的生动注脚。

检察公益诉讼是一项年轻的制度。本着严谨、负责的态度，检察机关最初办理公益诉讼案件时秉持的原则是“稳妥、积极”，注重把法定领域做实、做好。

看世界，联合国气候变化大会、《生物多样性公约》缔约方大会，以及近日召开的《联合国防治荒漠化公约》第十六次缔约方大会等国际盛会上展示着中国检察形象提出“拓展公益诉讼案件范围”后，最高检党组及时将办理新领域案件，也就是“等”外探索指导原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。“等”字作为兜底条款出现在法条中很常见，但公益诉讼案件范围的“等”字引起社会广泛关注，看似抽象模糊的“等”字，为未来留下了巨大的想象空间。

2023年11月1日上午，北京新起点公益基金会的几位残障人士各自从家里出发了。他们有的乘坐公共交通工具、有的自己开车，前往共同的目的地——最高检。此行，是受邀参加最高检公益诉讼检察厅举行的“公益无障碍”主题党日活动，地铁、公交等公共场所完善的无障碍设施，让他们有勇气、愿意、大胆走出家门。

从浙江省杭州市检察机关在无障碍环境建设领域开展公益诉讼的探索开始，最高检在全国部署开展了这项工作。就像北京新起点公益基金会理事长唐占鑫所说：“无障碍环境建设的意义也在于，让我们在受伤的时候不再害怕。”

2024年9月，黑龙江省哈尔滨中央大街。一名外地游客在商场购物时突发心脏病，工作人员及时使用AED除颤，为救治争取了宝贵时间。事后，这名游客给商场送来锦旗，而商场却把锦旗转赠给了当地检察院。背后的原因是检察院通过公益诉讼推动AED优化配置，帮助游客赢得了救命的“黄金4分钟”。

细微处，见广大。生命至上，人民利益至上，这是检察机关不断追求的民生厚度。

近年来，检察公益诉讼办案领域已从生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等4个法定领域，逐步拓展到包括4个法定领域及英烈保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、军人地位和权益保障、农产品质量安全、反垄断、反电信网络诈骗、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物保护等11个领域在内的15个领域，基本形成“4+11+N”的履职格局。

点滴小事里有百姓心声，柴米油盐间有万家忧乐。检察公益诉讼制度发展的成果，由所有人分享；发展的历程，也由每一个人参与和见证。一个个鲜活的案例，让人直接触摸法治建设“获得感”，身边发生的变化，让人清晰聆听法治进步的铿锵足音。

一个世界瞩目的独特方案

世界法治文明格局中的中国主张

当地时间10月28日，最高人民检察院检察长、国家首席大检察官应勇，以“中国式现代化进程中的中国检察”为题，在新加坡“总检察长讲堂”发表演讲。

2024年10月，中国最高检检察长应勇在新加坡发表演讲，药品说明书适老化改造成为他重点讲述的4个检察履职办案故事之一。

药品说明书字小如蚁，导致很多老年人看不清，不了解用药的注意事项，存在安全隐患。检察机关依法履行公益诉讼职能，经过立案调查核实，依法向药品监管部门、生产企业发出检察建议，推动将药品说明书改造为大字版、盲文版、语音版等无障碍版本，保障老年人、视障人士的用药安全。

“这件中国的小事走向了国际，成为展现中国制度自信的重要案例。”曾提出“药品说明书适老化改造”建议的全国人大代表戴茵评价道。

放眼世界，虽然为数不多的国家和地区有一些检察民事公益诉讼的制度规定，但均未形成实践规模，更没有体系化的检察行政公益诉讼探索。在国际交流中，中国检察公益诉讼获得外方的关注和赞扬，在世界法治文明格局中提出了中国主张。

2022年4月，张雪樵致信巴西联邦检察院副总检察长道奇，系统介绍中国检察公益诉讼制度，引起巴西方面高度关注。2023年12月，巴西高等法院大法官、全球环境司法研究所主席本杰明来到最高检，与张雪樵等进行了近三个小时的座谈交流，双方就下一步合作达成共识。

巴西境内有亚马逊河等重要河流。最高检办理的“万峰湖专案”“南四湖专案”“长江船舶污染治理专案”“珠江流域水环境污染治理专案”等具有代表性的流域治理检察公益诉讼案例，引起了巴西方面的浓厚兴趣。

同样感兴趣的还有越南最高人民检察院。2024年8月，阮辉进当选越南最高人民检察院检察长，第一时间表达了要来中国访问并考察检察公益诉讼专门立法的意愿。

2024年10月11日，张雪樵应邀出席中国环境与发展国际合作委员会2024年年会之“科技支撑与法治保障，协力推进降碳减污扩绿增长”分论坛，分享了中国在流域治理方面的成功经验及其所体现的检察公益诉讼制度优势。

联合国副秘书长、联合国开发计划署署长阿奇姆·施泰纳评价：“我十分关注中国在建设环境资源审判专门化机构方面的进展，以及检察机关如何通过公益诉讼敦促政府履职，从而在环保方面所发挥的独特作用。中国在环境司法制度和案例建设方面的实践，值得各国高度重视，因为许多国家正在探索类似的道路。”

2024年11月18日，在阿塞拜疆巴库举办的《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）“中国角”，两位参会代表展示她们感兴趣的中国检察公益诉讼案例宣传册。朱洪洋摄

除了官方之间的交流，中国检察公益诉讼故事在不同场合被分享。Julie是研究气候变化应对的资深媒体工作者，也是最高检的“益心为公”志愿者。2024年，她参加了在阿塞拜疆巴库举办的第29届联合国气候变化大会（COP29）。她把最高检发布的“南四湖专案”指导性案例、“益心为公”志愿者小黑拯救珊瑚行动等双语视频，还有广东保护红树林、江苏服务保障碳达峰碳中和典型案例的双语宣传册带到了大会的“中国角”，并和参会外方代表作了深度交流。

近年来，最高检公益诉讼检察厅还派员参加中蒙边境地区检察机关视频会晤，指导内蒙古自治区检察机关与蒙古国开展界湖、界河生态及水资源跨境合作保护及荒漠化治理等方面的司法协作；指导黑龙江省佳木斯市检察机关加强与俄罗斯边境口岸的食品安全、农产品质量安全以及医疗美容、旅游安全等相关的检察公益诉讼等，为开展涉外检察公益诉讼积累经验。

道阻且长，行则将至。回望过去十年，在习近平总书记的亲自部署下，在立法机关和有关部门、广大人民群众的支持下，检察机关真抓实干，把检察公益诉讼制度引向深入，促进形成了公益司法保护的“中国方案”，成为近年来我国法治建设历程中一个耀眼的亮点。

这个十年，是一段奋斗的岁月，是为民初心的丈量，是对美好生活的守望。在习近平法治思想的引领下，在党中央的坚强领导下，检察公益诉讼制度的下一个十年，必将更加精彩！

来源：检察日报正义网

烟台市芝罘区人民检察院

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