摘要：新世纪以来，国家层面关于基层应急管理能力建设与提升的政策逐渐增多，涉及面也越来越广，由于基层应急管理政策时间跨度大，专门性政策与涉及性政策杂糅在一起，对政策理解的精准性要求很高。本文结合制度上的政策变迁与实际工作中的政策执行偏差，在基层应急管理政策文本具体内容的理解上，厘清了“基层”的准确含义；在政策规定与精神的贯彻上，分析了政策所处的具体社会环境的结合度问题，政策落地与社会环境接面的是风险厌恶型社会；在基层应急管理能力提升重点与路径上，科技支撑的可及性是至关重要的一环，强化科技支撑体系保障是目前提升应急管理能力的核心步骤和最有效、最便捷的提升手段。关键词：应急管理能力；基层；风险厌恶型社会；科技支撑中图分类号：F407 文献标志码：A
进入21世纪，特别是2003年爆发非典疫情以来，我国应急管理发展进入快车道，基层应急管理工作逐步提速。在制度建设方面，据不完全统计，从2007年7月印发的《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》（国办发〔2007〕52号）到2024年2月中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过的《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，包括防灾救灾、疫情防控、基层应急队伍建设等在内的在中央层面专门性的基层应急管理政策法规、规范性文件已有110多份，涉及领域非常广泛。特别是新时代以来，国家进一步加快了基层应急管理政策制定和完善的步伐，这对推进基层应急管理能力具有先导性、基础性作用。2015年5月29日，习近平总书记在《在十八届中央政治局第二十三次集体学习时的讲话》中要求“维护公共安全体系，要从最基础的地方做起。要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。”[1]《国家防灾减灾救灾委员会办公室关于做好2024年全国防灾减灾日有关工作的通知》规定，2024年5月12日第16个全国防灾减灾日的主题是“人人讲安全、个个会应急——着力提升基层防灾避险能力”。政策制定的目的是要切实有效地贯彻，这就需要执行政策的人员和参与的社会公众对有关政策有清晰、明确、精准的理解。因为对应急管理政策及其蕴含的精神、理念、原则的精准理解是不折不扣执行政策的基本前提与重要基础。笔者近年来在一些省、直辖市和自治区的县、乡镇、城乡社区的实地调研中发现，在政策理解方面，基层应急管理部门和人员面临很多困惑，其中突出的问题主要表现在两个方面：一是基层应急管理政策法规数据库建设问题。由于基层应急管理涉及部门、主体、层级较为复杂，基层应急管理人员不知道中央、省、市等上级部门就基层应急管理方面制定了哪些政策，从哪里能找到这些政策，以及这些政策的核心精神是什么。他们也没有专门人员跟踪、梳理和研究这些政策，亟须有人对这些政策进行搜集、分门别类进行整理进而使之数据库化，并且对之持续更新，方便随时查阅和学习。二是对这些基层应急管理政策及其变迁进行系统、全面地学习，确保清晰、准确领会这些政策的具体内容及其背后的理念和精神内核，真正做到依法行政。相对于基层应急管理人员的政策解读和领会需求，除了基层政府和职能部门外聘专家讲座解读和党校（行政学院）的短期培训外，对基层应急管理政策从正本清源的角度进行学术研究的著作与研究论文相对较少。从社会层面来看，结合每年三月份全国“两会”期间全国人大代表、政协委员的相关提案以及有关专家学者的呼吁和国家级媒体记者的采访报道来看，对国家政策的阐释基本上是宏观性、概括性的泛泛而谈，且内容大多雷同。有的提案从应急管理政策的角度来看，对如何理解基层应急管理政策提出了挑战，也因此引起了巨大争议。例如，2024年3月7日，有位全国人大代表提出的提案，强调“青少年需要吃苦和锻炼，建议学校在极端天气条件下，确保安全的前提下鼓励学生上课，以提高他们的逆商和抗击打能力。”[2]在这里，一个非常关键甚至致命的问题是：若是状态已经处于“极端天气条件下”了，那么很可能出现几吨重的汽车也会像纸片、树叶一样吹向空中，就说明这种情况已经危及生命，情景危险到已经根本不适合到校上课了，沿海的渔船、货船都要根据要求停靠在港口不能出港，此时再往学校去途中很可能造成师生性命不保，这种情形在本质上已不是“需要吃苦和锻炼”和“提高逆商和抗击打能力”的问题了。学生抗逆力的培育必须在风险可控的范围内才能切实有效，超出可控范围就是人为地制造灾难，这是对现实社会中很多活生生的悲剧性案例研究之后得出的一个常识性结论。况且，现在互联网时代的线上教学也足以同步做到线下教室学习的效果。因为，我国有关政策对极端天气的界定非常明确，还有就是这一提案部分内容违背了国家多年来一直推行和强化的“关口前移”“生命教育”和风险管理的政策要求，也偏离了国家强调和坚持的“以人为本”“人民至上、生命至上”的理念。这也是媒体对这位全国人大代表采访内容报道之后引起争议的重要原因。虽然这位全国人大代表的出发点是好的，消除当前教育方面存在的某些弊端与问题的愿望也是积极的，但是这位代表显然对国家有关应急管理政策不是太了解，同时对它们的理解也出现了偏差，这就需要系统地、全方位地理解基层应急管理政策，达到理解的精准性是一个非常重要的目标。笔者对比自建的应急管理政策法规数据库、相关研究和实际调研情况后分析发现，在当前对基层应急管理政策的精准理解方面有些困惑或者忽视的地方，阻碍了应急管理能力的提升。何谓“基层”？对很多人来说，这似乎是一个不是问题的常识性知识。但是实际上很多人对它在应急管理中的界定和涵义并不是很清晰，国家政策在不同时期对基层的范围和边界也有差异，这就造成理解上的困难。《国务院办公厅关于印发应急管理科普宣教工作总体实施方案的通知》（国办函〔2005〕90号）中，要求“深入开展应急管理科普宣教活动，大力增强公众的公共安全意识和自我防护素质，提高社区、农村、企业等基层单位应对突发公共事件的能力”，“开展形式多样、内容丰富、声势浩大的公共安全主题宣传活动，使社区、乡村基层群众了解公共安全知识，掌握避险和自救、互救等基本知识，增强公共安全意识”以及“利用教育电视台等远程教育平台，对社区、农村、企业等基层单位开展普及教育。”很明显，这份通知中的“基层”主要指城市社区、自然村或行政村、企业等。2007年7月31日印发的《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》第三部分“全面推进基层应急管理工作的主要措施”中要求：“（一）建立健全基层应急管理组织体系。县级人民政府按照属地管理原则，全面负责本行政区域内各类突发公共事件的预防和应对工作；要明确领导机构，确定人员开展应急管理工作。街道办事处、乡级人民政府负责本行政区域内各类突发公共事件的预防和应对工作，可根据实际情况，明确领导机构，确定相关责任人员。居委会、村委会等基层群众自治组织，要将应急管理作为自治管理的重要内容，落实应急管理工作责任人，做好群众的组织、动员工作。基层机关、社会团体和企事业单位是本单位应急管理工作的责任主体，要根据实际情况建立健全应急管理组织体系，在属地政府的领导下开展应急管理工作。”在保障基层应急管理工作顺利推进的责任制度中要求“要制定客观、科学的评价指标和评估体系，将基层应急管理工作开展情况作为县、乡级人民政府和基层单位领导班子综合考核评价的内容。”在这份政策文件中，“基层”的含义主要包括四个方面：一是政府层面，包括县级人民政府及其职能部门、乡（镇）人民政府和城市的街道办事处等；二是社区层面，包括城市社区（居委会）、自然村或行政村（村委会）等基层群众自治组织、物业管理公司等；三是基层单位，包括工会、共青团、妇联等在内的社会团体、基层企事业单位等；四是基层社会力量，包括红十字会、业主委员会、志愿者等。总之，既有政府层面，也有市场层面，还有社会层面，是政府、市场、社会的合力与合作。“属地管理”中的“地”是指县级人民政府，这也是突发事件应对中“分类分级”这一规定的“分级”方面对层级的明确化。从2007年版的《中华人民共和国突发事件应对法》中的内容来看，其中关于基层应急管理的范围也是定位在县域范围内，包括县、乡镇（街道）、城乡社区三个层次，并且以县级人民政府为核心与重点。该法第四条规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”再结合该法后面有关条款的规定，其中的“属地管理为主”是指发生重大突发事件时，以省级人民政府管理为主；发生较大突发事件时，以地市级人民政府管理为主；发生一般突发事件时，以县级人民政府管理为主，乡（镇）人民政府和街道办在做好先期处置工作的同时，配合或者在上级人民政府的指导下工作。因为，该法第九条规定“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”，而且应急管理中的风险评估、危险源与危险区域调查、应急管理培训、联合培训与联合演练、应急资源整合与综合性应急救援队伍建设、成年志愿者应急救援队伍组建、突发事件信息系统建设、突发事件隐患和监测预警信息报告与通报、预警信息发布、应急表彰与奖励、财政措施与工作经费保障、购买人身意外伤害保险、应急救援伤亡人员抚恤等，只有县级及以上人民政府有此权力，乡（镇）人民政府和街道办事处在大多数时候是在县级及以上人民政府的指导下开展突发事件应对工作，没有上级政府那种相对独立、综合、完整的法律权力。大型国企、央企在地方不属于基层单位，也不是“属地”（行政区划的区域），在应急管理政策上一般属于“行业”范围。所以，从专门性的应急管理政策法规文本上看，基层应急管理中的“基层”同时兼具区域、组织、机制等方面的含义。《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号）中对“基层”的范围定义也是在县域范围，只不过该意见对各类基层应急队伍的建设着重在县、乡镇两个层级，外加基层企业与单位，强调其规范性、专业性和与地方要求的适宜对应性。对属于基层群众自治的“自我服务、自我管理”的城乡社区的应急队伍建设没有提出明确要求，社区层面的人员属于政策法规中所说的“社会力量”与“社会参与”，村民、村干部、村委会、城市社区居民、志愿者等参与基层应急队伍由乡级人民政府组织。2021年4月28日出台的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中关于“基层”明确是指乡镇（街道）和城乡社区所在的物理空间与治理组织。在地方层面，2023年8月7日广东省减灾委员会办公室、广东省应急管理厅关于印发《广东省基层（县域）应急物资储备分类指引》（试行）的通知（粤减灾办〔2023〕13号）中，规定“在县（市、区）党委、政府的统一领导下，县（市、区）、镇（乡、街）、村（社区）分级储备，各有侧重、相互补充、相互支撑。”“在品类划分的基础上，针对县、镇、村三级应急处置需求，制定《县（市、区）应急物资储备指引》《行政村（社区）应急物资储备指引》。”广东省这份政策文件关于应急管理中的“基层”同时包括县级、乡（镇）级、城乡社区三个层次。如前所述，“基层”一词的含义，在国家政策上，不但存在一般性政策在不同时期的含义差别，还出现一般性政策与专门性应急管理政策的不同。在一般政策上，有时候是指城乡社区与基层单位，有时是指乡镇、街道和城乡社区，有时包括县、乡镇（街道）、城乡社区。但是，在应急管理政策特别是在专门性的基层应急管理政策上，其内容是相对清晰和固定的，是指包括县、乡镇（街道）、城乡社区在内的县域范围，同时兼具区域、组织、机制等内涵要素，不包括驻县域内的垂直部门、上级直管的企事业单位等。所以，那种认为应急管理中的“基层”仅仅指乡镇和城乡社区或者只指城市社区、行政（自然）村都是不符合基层应急管理政策规定的。总之，我国的应急管理政策中“基层”主要包括县级及其以下范围，主要由县级党委和人民政府、乡（镇）级党委和人民政府、城乡社区和基层单位等不同层级组成。按照我国宪法的规定，县、乡两级属于行政系列，城乡社区的居委会、村委会属于基层群众自治组织。县级政府有众多职能部门，社区层面根本没有。国家有关政策对县级、乡镇级、城乡社区应急管理的基本要求是有很大差别的，侧重点也不一样，特别是在管理体制（组织架构）、运行机制、法制、应急预案编制以及人员队伍建设、应急物资储备、科技支撑、资金保障等方面的差异表现特别明显。因此，我国突发事件应对法中关于应急管理体制中“属地管理为主”中的“属地”在基层明确是指县级党委和人民政府，而不是乡镇人民政府和城乡社区。对政策文本具体内容的理解若定位不清、指代不明、认识模糊容易造成对国家政策扭曲式的理解。但是很多人并没有意识到这一点，潜意识里把“基层”当作同一层面或者内部没有差异的一个整体，这在认识上是错误的，同时在实践中也是有害的。笔者根据应急管理政策法规数据库中的政策文本内容统计，绝大多数应急管理政策法规的内容中明确提到风险管理，而且出现频率较多的词有“关口前移”“风险防范”“风险隐患排查”“风险监测”“风险评估”“风险普查”“风险管理”“风险防控”“风险管控”“风险分类”“风险处置”等，这说明“风险管理”一直是基层应急管理的一个核心内容和基本目标。而且，当前国家应急管理政策不断提升和强调“关口前移”“重心下移”的重要性，政策文本中的风险管理规定呈现出越来越细化、针对性和可操作性越来越强的特点和趋势。2019年9月3日，习近平总书记在《发扬斗争精神 增强斗争本领》的讲话中强调并指出“当前和今后一个时期，我国发展进入各种风险挑战不断积累甚至集中显露的时期”，[3]习近平总书记在很多讲话中频繁使用“风险挑战”“风险隐患”“风险因素”“重大风险”“矛盾风险”“安全风险”“社会风险”“隐性风险”“全局性风险”“结构性风险”“系统性风险”和“防范风险”“风险意识”“忧患意识”“危机意识”等。风险意味着不确定性和可能的危害，做好风险管理是从上（中央）到下（城乡社区）各级政策的要求，这对于正处于社会转型期、改革开放进入深水区和走向社会主义现代化过程中的我国至关重要。因为，从全球范围来说，当今时代整个世界处于风险社会之中，全球风险社会是一种客观存在。早在1986年德国学者贝克就认为当今世界处于风险社会，并且认为“风险社会是一个灾难社会。在其中，异常的情况有成为屡见不鲜的情况的危险。”[4]而且“风险社会同时也是科学社会、媒体社会和信息社会。”[5]在当今社会，风险无处不在、无时不在，而且存在形式变化多样，基层是各种风险相对更加集中和相互交织的地方。但是，人类社会有史以来对风险的态度常常是无知、无识、无视甚至否认的，厌恶、逃避也是很多人对风险的惯常态度。我国古代虽然有“居安思危”的警觉，也有“曲突徙薪”的教训。从纯军事与危机管理的角度来看，《三国演义》中的空城计是诸葛亮“化危为机”“转危为安”的成功范例，也是司马懿“畏惧风险”“厌恶风险”的直接体现。古代中国很多民间传说、文学作品里消极的宿命论思想也很盛行，而宿命论思想大行其道，其结果是风险消极观下的风险肆虐，极端的时候会酿成巨大的社会灾难。从世界范围来说，当今早已是后现代或后工业社会中的欧美发达国家民众意识中，风险厌恶也很常见。美国某著名公司因其高管强调了风险而被解雇，结果公司很快倒闭，根本原因在于无视这位被解雇的高管警示的风险。西方有的学者认为，他们所在的发达国家属于风险厌恶型社会。在我国，报喜不报忧在一定程度上也是一种“漠视、无视、敌视风险”的历史传统。据笔者不完全统计，21世纪以来，我国98%的重特大矿难是责任事故，由长期忽视或无视风险隐患所致，大多是本来可以避免的事故，国务院有关部门调查后的事故通报定性都强调了这一点。除了制度性的原因外，美国马里兰大学教授朱利安·L·西蒙（Julian L.Simon）通过几十年的研究发现，人类对风险和不确定性有本能的厌恶，甚至“理性的人通常厌恶风险”，[6]从人的本性来说，鸵鸟心态、公众的风险厌恶情绪或风险恐惧症是惯常的社会现象，风险回避情绪是合理且正常的社会心态。“一个风险厌恶型社会很可能宁愿冒一百人中有十人死亡的风险，也不愿冒一百万人中可能有十万甚至一万人死亡的风险。”[7]英国哲学家罗素也说“对确定性的追求是人类的本性，也是一种思维的恶习。”[8]而且，对隐性风险回避的成本是高昂的，因为它隐藏和推迟了风险而不是消除了风险，这种行为常常会引发“黑天鹅事件”和“灰犀牛事件”。世界正在以我们难以预测或理解的方式发生着变化，新冠肺炎疫情的全球肆虐也暴露出对风险置之不理的后果。风险是现代社会的底色，大多数人面临最常见的风险是被动风险。虽然风险本身是价值中立的，但风险管理涉及选择社会价值观，对我们周围的风险生态系统采取什么样的态度决定了我们的风险处理方式，我们对风险的态度取决于我们对风险的认知程度以及我们对风险的总体承受能力。幻想零风险、无风险是一种非常危险的自欺行为。当今社会正弥漫着一种把正视真实风险的态度、行为当作“乌鸦嘴”甚至是一种“情商低”表现的不正常现象。在一定程度上我们的社会也可以说是风险厌恶型社会。漠视风险及其外溢效应、“小事拖大、大事拖炸”、把丧事当作喜事办以及信息瞒报谎报与阻碍新闻媒体正常采访报道情况的行为是典型的掩耳盗铃的做法，背后是无视、厌恶、忽视和刻意淡化、否认风险，还有就是人性中的本能地抵触和否认风险的存在，但是我国的政策很少直白地提到人性，尤其是人类、人性中的弱点。总结历史经验教训，不难发现，“人类本性、政府体制和社会体制都在力求维护现状以及人们对未来的美好预期。正如我们已经看到的那样，‘否认’情绪是许多灾难之前和灾难之后一种最普遍的现象。‘否认’，在一个人的头脑中存在就已经很危险了，如果在一群人的头脑中出现，那就是致命的。”[9]另外，还存在“自相矛盾的是，成功地阻止危机的发生并无任何赞誉和好处。例如有一个叫作‘卡桑德拉罪行’的东西，即唤醒人们的危机意识，阻止危机的最终发生，结果就是引火烧身。如果有足够多的人得到你发出的信息，听从了你的劝告，改变了自己的行为，那么你所预言的事情就不会真的发生了。你将会‘被戴上枷锁，游街示众’，接受大众的批评，因为你的预言失败了。”[10]虽然人们越来越重视风险管理的专业性、科学性，但是风险厌恶有时作为一种心态、心理、情感与倾向，这些“缄默知识”虽然很难被衡量、被测量，在关键时刻领导决策时却成为至关重要的影响因素，不能忽视了风险管理中的人性基础及其在此基础上对基层应急管理政策的精准性理解。人类发明“风险”这个概念是为了帮助人类自身理解和应对生活中的不确定性。风险管理是基层应急管理中一个常规性、持续性、基础性的工作。从空间（地域）维度看，城乡社区是应急管理第一道防线；从时间（过程）维度看，风险管理是应急管理的最初起始防线，也是应急管理环节中科学化、规范化的起始点。虽然在基层应急管理政策上一再强调风险管理，但是我国农村在某些方面仍然处于不设防的状态，改变这种状况不是一朝一夕的事情。加强源头治理、前端处理必须处理好政策所处的具体社会环境的结合度问题，“个人风险、政策风险、职业风险、经济风险组织风险和全球风险交织在一起，塑造了我们的生活、工作和世界，并最终决定了我们作为个人，在企业和政府中如何应对这些风险。理解动态反馈循环可以帮助我们将风险程度降到最低，并有勇气去拥抱积极的风险，走出舒适区，抛弃适得其反的习惯，走上一条发挥个人潜力的道路。”[11]这个可行和必经的道路就是教育，就是我们通常所说的宣教培训，因为教育对风险认知、判断和偏好起着非常重要的作用。“我们与风险的关系是我们的先天人格、后天所受教育和个人成长经历复杂地相互作用的结果。”[12]尤其是对决策者来说，通过教育培养起强烈的目标感和使命感有助于推动良好的风险决策。具体步骤是：在风险民意调查的基础上，有意识地开展有关风险的公开对话、风险教育与风险体验，提升我们的判断力和创造力，确定目标、责任、优先事项等，从风险的角度来审视个体的想法和行为，培育风险意识，建立风险素养，塑造风险文化，形成一个愿意承认风险、接受风险的文化氛围和风险—态度反馈循环，学会与风险共存，进而确立科学的风险管理方式，坚持早识别、早预警、早发现、早处置的“四早”原则，通过建立风险安全网始终保持社会处于持续充满活力和智慧的状态。四、基层应急管理能力提升重点与路径：科技支撑可及性无论是从现实中发生的典型案例还是从以前的有关统计数据来看，大多数突发事件的发生地在基层，矛盾隐患的集中地在基层。因此，应急管理的第一线在基层，风险管控的最初地仍然在基层，这就要求基层在应急管理中的应对速度与反应时限、综合能力与应急保障等方面达到一定的水准以力求取得预期的应对效果。基层应急管理做好了，就是应急管理的基础打好了，整个社会的矛盾和压力就会显著减少，地市级及其以上层面政府的应急管理负担压力会大大减轻。中国古代也有“郡县治，天下安”的传统说法。目前存在的突出问题是基层应急管理是整个应急管理各个层级中承担任务最重、面临压力最大、资源配置最少、资金保障最小、队伍专业性最低、科技支撑最薄弱、制度建设最不充分的部分，“木桶效应”在这一层面体现得最为明显，也就是说，基层应急管理是整个应急管理中最亟须全面加强的重点区域、重点内容之一，在信息化和新兴媒体时代，基层应急管理能力提升重点与路径就是强化科技支撑体系保障，应急设施、装备和工具的科技化是最有效、最便捷的提升手段，大数据、云计算、物联网、智慧工程等现代信息技术应用的显著效果就是明证。但是，在我国应急资源的配置上是“倒金字塔结构”，即层级越低资源配置越少，基层资源更少，底层最少，这就造成基层应急管理人、财、物都很短缺。为了改变这一不利局面，国家就应急管理的专业性分别在某一方面制定了专门的政策。如为加强基层应急管理队伍建设，有关部门先后出台了《民政部关于加强灾害信息员队伍建设工作信息员的通知》（民函〔2007〕268号）、《农业部关于加强村级动物防疫员队伍建设的意见》（农医发〔2008〕16号）、《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号）、《民政部办公厅关于进一步加强灾害信息员队伍建设的通知》（民办函〔2011〕172号）、《民政部关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》（民发〔2015〕188号）、《应急管理部、民政部、财政部关于加强全国灾害信息员队伍建设的指导意见》（应急〔2020〕11号）、《民政部、应急管理部关于发挥基层群众性自治组织作用 加强城乡社区防汛救灾工作的指导意见》（民发〔2020〕91号）、《应急管理部、中央文明办、民政部、共青团中央关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》（应急〔2022〕110号）等一系列专门性文件，在制度上促进了基层应急队伍建设，如果城乡居民、志愿者和基层应急队伍配备了智能化应急装备，这些新技术、新设备、新装备经过培训熟练使用，其效果势必事半功倍，这也是目前提升应急管理能力的核心步骤。自2007年突发事件应对法颁布实施以来，大力发展应急产业成为我国的重要产业政策内容之一，包括监测预警、预防防护、处置救援、应急服务等在内的应急产业标准体系、财政税收政策支持、投融资政策、人才队伍建设等方面取得长足进步。再加上诸如《国务院办公厅关于印发应急管理科普宣教工作总体实施方案的通知》（国办函〔2005〕90号）、2022年10月11日国家广播电视总局等5部门发布的《关于加快推动农村应急广播主动发布终端建设的通知》（广电发〔2022〕60号）等政策的实施，大大提高了基层应急管理的反应速度和应对效率。当今时代是数字化、智能化、智慧化时代，信息化、数字化、智能化技术的运用也对基层应急管理能力建设提出了更高的要求。国家政策推动的智慧城市、韧性城市、数字乡村以及社区公共服务综合信息平台、农村电子商务渠道、智慧社区、数字社区、安全社区、完整社区、全国综合减灾示范社区等方面的建设，都为用科技手段提升基层应急管理能力创造了前所未有的发展机遇。随着我国应急产业的发展，无人机、火灾自动报警系统、农村应急广播、大数据等越来越多的科技手段与工具的应用，在很大程度上超越了山水阻隔的物理空间限制，大幅度提升了基层突发事件应对中的预防与应急准备、监测预警、应急处置与救援的能力，但是现在使用人员素质和科技工具部分闲置等阻碍了其应有的预期效果，因此，需要进一步细化现有科技手段的工作人员操作技能，充分发挥先进工具的卓越功能。今后，在基层应急管理能力提升的政策改进和完善上，进一步围绕应急管理中的“关口前移”“重心下移”“四早”（早发现、早报告、早处理、早解决）原则与要求进行细化，促进基层应急管理科技支撑的可及性、可靠性与可控性，使基层应急管理能力有一个质的飞跃。我国刚刚经历新冠疫情冲击，经济恢复与发展本身存在不少难题。新冠疫情结束后，一些省市的基层财力比较紧张，在这种情况下，中央层面应该出台新的基层应急管理政策以促进应急资源配置中的人、财、物等有序、渐进向基层倾斜。国家和省级、地市级等应急管理政策在应急资金、应急物资、应急装备设备和设施、专业应急人员等方面进一步向基层倾斜，在财、物方面通过政府年度预算、专项应急项目和制度建设固化下来，真正落实“重心下移”的应急管理目标。在政策发展空间上，鼓励和支持地方和基层结合自身情况创新有地方特色的有益经验和做法。2013年12月23日，习近平总书记在《在中央农村工作会议上的讲话》中提出“要学习和推广‘枫桥经验’，做到‘小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交’。”[13]基层因地制宜，结合上级政策、基层实情和未来趋势进行科学研判预测，尽可能开展一些应急管理的自主创新。一些政策都提到基层应急管理自主创新，一些地方如上海市的社区风险管理、北京市的居民家庭应急物资储备建议清单、广东省的基层（县域）应急物资储备分类指引等都是科学总结了当地长期探索成果并且使之制度化的地方创新性政策，也是结合本地应急管理的实践探索总结出的行之有效的基层应急管理新思路、新举措、新方式和新经验，其针对性、实用性和可操作性都很强，对其他地方和基层的应急管理实践非常具有借鉴意义，自下而上的制度创新和上升为国家层面的政策推广，对国家有关政策的完善也有促进作用，国家高层与基层之间的上下互相学习和取长补短也是基层应急管理能力充满活力和生命力的最生动体现。但是就全国范围来说，这方面的探索成果总体上与预期目标还有很大的差距。在今后，以县域为重点，在进行地方志信息搜集和整理、历史上发生的突发事件及其应对情况、未来该地基层风险评估和居民村民应对能力等综合研究的基础上，做好未来5年至10年的基层应急管理情况变化预测及其对策研究，稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，普及公民应急文化知识和自救互救的方法与技能，促进基层应急管理硬件和软件有机结合，在制度完善中使基层应急管理能力逐步走上更高台阶，切实改变一些地方城市高风险、农村不设防的状况。在当前我国基层应急管理能力提升中，在政策上进一步做好县域范围内县级政府及其职能部门、乡镇、城乡社区之间的合理分工与协调一致，重点做好社会组织参与基层应急管理中的规范化管理及其作用的充分发挥；以各级政府制定的基层应急管理政策的系统学习为切入点，有计划地逐步推进培育居民、村民、志愿者特别是信息员等的应急意识、应急知识、应急方法与技能，借鉴广为民众所熟悉的网络线上自媒体、朋友圈、微信互动群、兴趣学习小组、专门性的公共安全公众视频号等形式为新的学习载体，基于大数据分析之后的有意识、有选择地推送公民自发学习，同时在有条件的地方结合线下公共安全宣教体验馆、公共安全教育与实训基地、防灾救灾科普教育基地等的参观学习教育，进一步促进学校义务教育、家庭教育与社区教育、社会教育等相互融合，使更多的基层公民通过多种渠道、多种形式实现学习的便捷化、随时化，把基层应急管理政策贯彻融于各种渠道的学习之中，全面、整体提升公民对基层应急管理政策理解的精准性。另外，应急管理还存在应急管理专家组成员地域化、巨灾情况下的基层应急管理能力失灵或半失灵、应急管理专业词汇术语及其界定统一化、精确化与标准化、各方面基层应急队伍的应急联动与合力、基层应急管理政策与相关政策的衔接、总体国家安全观战略与基层应急管理策略关系等问题，对准确理解基层应急管理政策也提出了挑战，也是今后需要重点探讨和需要进一步解决的核心问题。参考文献：
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[8]纳西姆·尼古拉斯·塔勒布，万丹、刘宁译.黑天鹅：如何应对不可预知的未来[M].北京：中信出版社，2019：217.
[9]米歇尔·渥克，王丽云译.灰犀牛：如何应对大概率危机[M].北京：中信出版社，2017：31.
[10]米歇尔·渥克，王丽云译.灰犀牛：如何应对大概率危机[M].北京：中信出版社，2017：122.
[11]米歇尔·渥克，冯毅、张立莹译.灰犀牛：个人、组织如何与风险共舞[M].北京：中信出版社，2021：1.
[12]米歇尔·渥克，冯毅、张立莹译.灰犀牛：个人、组织如何与风险共舞[M].北京：中信出版社，2021：47.
[13]习近平关于总体国家安全观论述摘编[M]. 北京：中央文献出版社，2018：133.
●作者：张永理，中国政法大学政治与公共管理学院副教授，中国政法大学应急管理法律与政策研究基地执行主任；刘行思，中国政法大学社会保障专业硕士生。●来源：《中国应急管理》杂志2024年第9期 原标题《基层应急管理能力提升中的政策理解精准性问题研究》编辑：冯双剑
