党的二十届三中全会《决定》对防范化解隐性债务风险作出科学部署。化解隐性债务存量、遏制隐性债务增量，是防范化解地方债务风险、缓解地方财政压力、提升财政操作空间、稳定经济增长的关键之举。
隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。隐性债务多以地方国有企事业单位等替政府举债，在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作、政府购买服务等过程中，约定回购投资本金、承诺保底收益等形式出现。
隐性债务具有以下特征：一是隐蔽性。由于举债方式不规范，因此这类债务往往未被列入政府的正式预算和债务报告，而是分散于不同的融资主体和合同项目中。隐性债务的统计口径不一、信息披露不足，各主体间的债务数据难以整合。这种隐蔽性使其容易被忽视或低估，增加了监管的难度，加剧了地方财政的风险隐患。
二是“期限错配”。从用途上看，隐性债务主要集中于城市基础设施和公共服务建设，大众熟悉的“城投债”就是最典型的例子。这些建设项目往往资金需求量大、建设周期长、投资回报慢，甚至许多项目不具备直接产生收益的能力。而通过融资平台等方式举债获得的资金周期较短、利息较高，使得债务资金的回收速度远远滞后于偿债期限，而项目收益也不足以偿还债务利息，这种“期限错配”的“赔本买卖”导致地方政府多采用借新还旧、滚动举债的方式维持资金链的运转，从而扩大了债务存量。长期以来，土地出让收入是地方政府偿还债务的重要渠道，固定的偿债压力与波动的土地价格深度绑定，一定程度上增加了地方政府的偿债风险，加大了地方财政的脆弱性。
三是风险性。这些债务虽未纳入政府预算体系，但其本质是地方政府对公共项目资金需求的延伸。因此，隐性债务虽然名义上与政府脱钩，但实际上往往依赖地方财政承诺偿还，市场普遍预期地方政府会在债务违约时介入。这种隐性担保降低市场对这类债券的风险预期，削弱金融资源配置效率，助长地方举债冲动，加速地方政府债务规模的膨胀，带来巨大的财政和信用风险。
我国地方政府隐性债务的形成是多年积累、多方博弈的共同结果。1994年分税制改革之后，地方政府税收分成比例下降，但支出责任有增无减，地方财政支出压力逐渐增大。同时期出台的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）规定地方政府不得发行债券，中国人民银行制定的《贷款通则》也没有给予地方政府借款人资格，在融资渠道受限的情况下，地方政府探索通过融资平台公司和非标准融资渠道进行“主动负债”。1997年亚洲金融危机爆发，我国开始实施“扩内需、保增长”的积极财政政策，推动了城镇化的发展。住房分配货币化和土地招拍挂制度相继实施后，房地产业得到蓬勃发展，土地出让收入激增，城市建设对经济增长的巨大推力和地方发展经济的目标任务不谋而合。为应对2008年国际金融危机，我国出台了“4万亿”计划，同时也放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。2012年融资平台公司发债条件进一步放宽，隐性债务规模增量逐年提升，对防范化解重大风险和建设现代财政制度带来巨大挑战。
党中央高度重视对隐性债务风险的治理，要求有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解累积的地方政府债务风险。有关部门相继出台了一系列化解隐性债务的政策举措。2014年全国人大修订《预算法》，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，将地方政府举债的“正门”打开，允许其依法依规发行低息、长期的政府债券置换高息、短期的存量隐性债务。同时，关闭通过融资平台公司举债的“后门”，剥离公共服务性质强的业务，推动融资平台市场化转型，切断地方政府的隐性担保渠道。2018年我国相继出台了一系列关于隐性债务认定、核算、监测、问责的政策文件，初步建立地方政府债务监测监管体系，规范举债行为，进一步控制隐性债务增量。2019—2022年，我国逐步开启了建制县化债试点、特殊再融资债券化债、“全域无隐性债务”试点。截至2023年末，北京、上海、广东实现存量隐性债务清零，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额较2018年摸底数减少了50%，防范化解隐性债务风险取得阶段性成果。
近期，财政部相关负责人在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，并特别强调“这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”，彰显了进一步化解地方政府隐性债务的决心。面向未来，应当坚持系统思维、底线思维，统筹发展和安全，远近结合、堵疏并举、精准施策、标本兼治，优化债务结构、强化源头治理，完善与高质量发展相适应的政府债务“闭环”管理机制。加强对违规违法举债问题的监督问责，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，有序化解存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务。妥善处置融资平台公司的资产和债务，持续规范融资管理，分类推进融资平台公司市场化转型。
来源:《学习时报》，文章刊于2024年11月13日第2版，作者:王德卿
