最高人民法院发布人民法院实质化解行政争议典型案例

【基本案情】

1998年，某市人民政府颁布《某市摩托车道路交通管理办法》，明确该市内五区不予办理摩托车牌照。根据某市人民政府于2006年颁布的《某市城市道路车辆管理办法》以及2018年颁布的《某市道路车辆管理办法》，该市对摩托车在三环内采取限行政策，但未就办理摩托车登记作出明确限制。某市公安局交警支队为控制城区内摩托车总量，限制三环内居民申请摩托车登记，导致该市三环内居民在购买摩托车后无法直接办理牌照，从而不断提起诉讼，请求判令行政机关依法履行颁发摩托车牌照职责。

【处理结果】

一审法院认为，某市公安局交警支队对三环内居民不开放摩托车注册登记业务，缺乏法律依据。同时，该院在办理案件时发现，近年来，当地因此类纠纷导致的行政诉讼案件数量增长迅猛，2021年为1700余件，2022年为3000余件，2023年第一季度已达1500余件。行政机关在当事人起诉后，对符合颁发牌照条件的，采取由当事人撤回起诉，再根据法院裁判文书办理摩托车登记的“诉讼前置”做法，导致大量同类型行政案件持续增长，不但给当事人造成诉累，而且浪费司法资源。针对上述系列案件的共性问题，某市两级法院多次与某市公安局交警支队、某市司法局召开专题研讨会，采取发送《行政争议先行处理告知书》、诉前与诉中协调等措施，积极推动从源头上减少不必要的行政争议。在此基础上，某省高级人民法院还就涉案问题向某省人民政府发送《司法建议书》，指出该系列案中反映出的有关行政机关化解行政争议意识不强、能力不足、害怕担责等问题，建议将行政机关自我纠错作为解决行政争议的第一道关口，将矛盾解决在诉前。收到司法建议后，某省人民政府高度重视并召开省政府常务会议暨党组会议专题研究讨论，部署改进举措，之后专门给某省高级人民法院复函反馈司法建议落实情况。在某省三级法院和相关政府部门合力推动下，某市公安局交警支队依法履行法定职责，开通12处摩托车注册登记便民服务点，对当事人提出的摩托车登记申请均依法予以审查。截至2023年6月1日，当地法院受理的该类案件已全部审结，其后无新增案件，有效避免了数以万计的行政纠纷进入司法程序，从源头上实质化解了此类行政争议。

【典型意义】

习近平总书记指出，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。人民法院必须树牢“抓前端、治未病”理念，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，做深做实行政争议源头预防，全力推动矛盾纠纷由碎片治理向集成治理，由被动治理向主动治理，由短期治理向长效治理转变，努力实现从源头上减少诉讼增量的目标。该系列案中，人民法院深入分析案件成因，找准问题症结所在，针对行政执法中存在的普遍性问题，与相关部门深入沟通，及时发出司法建议，促推矛盾纠纷源头预防、多元化解，将司法所追求的“公正”和“法治”理念植入社会治理过程中，取得了政府满意、群众高兴、行政诉讼案件量下降，进而厚植党的执政根基的良好效果。

【基本案情】

“新某港”项目为某地区大型商贸综合体之一，已经售出的近千间商铺委托第三方公司运营，业主包括10个省（市）众多群体。2018年下半年始，业主陆续向区、市、省信访局和中央有关部委等反映商铺虚拟分割、广告虚假宣传、未按约定兑付租金等问题。业主因第三方公司未按约支付租金，提起民事诉讼近百起。同时，因第三方公司无力支付生效民事判决确定的租金，多次引发群体性事件。2021年始，徐某磊等人分别以自然资源和规划、住房和城乡建设等部门为被告，就政府信息公开、行政许可、不动产登记等行政行为提起300余起行政诉讼。一审法院接到起诉状后，经与徐某磊沟通，选取其诉某市自然资源和规划局房屋所有权登记一案作为示范性诉讼进入程序。

【处理结果】

该案进入诉讼程序后，人民法院多次组织双方当事人调解，但因争议较大，双方未能达成一致意见。一、二审法院以徐某磊的起诉没有诉的利益为由，分别裁定驳回其起诉、上诉。此后，徐某磊申请再审。再审法院受理该案后，在与一、二审法院就案情进行充分沟通的基础上，与当地政法委及相关部门多次协调，共同商定调解方案，整体把握并积极回应当事人实质诉求，通过分析市场行情变化，打消业主过高预期，采取由当地政府按原购买价打折回购商铺，并附带解决因第三方公司无力支付租金而产生的民事争议的方式，最终促成“新某港”项目全部业主签订商铺回购等一揽子化解协议，当事人撤回所有在诉行政、民事案件的起诉。历时5年多的重大群体性纠纷得到圆满解决。

【典型意义】

行政示范性诉讼制度和行政一并解决民事争议机制具有高效解决实质争议的功能，既节约了有限的司法资源，又实现了争议的一次性解决。涉案“新某港”项目纠纷由来已久，引发多起民事、行政诉讼，引起多起群体性事件。为实现“三个效果”的有机统一，法院选取典型案件进行示范性诉讼，坚持系统处理、全面解决，防止就案办案，整体把握并积极回应当事人实质诉求；充分发挥公法诉讼特有功能，坚持“监督就是支持、支持就是监督”理念，在取得当地党委政府充分理解、支持的前提下，在实质化解行政争议的同时，一并化解作为行政争议产生根源的民事纠纷，实现了以最小的司法和社会成本，解决好群体性纠纷，有力服务保障了社会发展与和谐稳定，对类似争议处理具有很好的示范作用。

【基本案情】

甲绣品厂系某省原轻工业厅批准设立的集体所有制企业。后某省原轻工业厅撤销，其职能由某省经济和信息化厅继续行使。2023年，甲绣品厂拟增加经营范围，遂根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第十五条“集体企业的合并、分立、停业、迁移或者主要登记事项的变更，必须符合国家的有关规定，由企业提出申请，报经原审批部门批准”的规定，向某省经济和信息化厅提出变更经营范围的申请。某省经济和信息化厅认为，甲绣品厂系改制企业，已于2002年与乙实业公司签订《企业兼并协议书》，由乙实业公司以现金购并的方式全资兼并甲绣品厂，改制方案经职工代表大会表决通过，并经某省原轻工业厅同意，现该厅无权对甲绣品厂经营范围变更作出审批，故未对前述申请作出处理。甲绣品厂遂于2023年提起诉讼，请求判令某省经济和信息化厅作出批准其增加租赁业务经营项目的行政行为。

【处理结果】

人民法院受理该案后认为，涉案批准行为是否应当作出，应当由主管部门而非法院根据企业的生产经营状况等因素进行判断。在此前提下，即便法院判令某省经济和信息化厅在一定期限内对甲绣品厂的申请作出处理，甲绣品厂对处理结果可能仍有异议，从而导致新的诉讼。为实质化解行政争议，避免程序空转，人民法院对本案法律关系进行了穿透式审查：一是全面梳理甲绣品厂的改制过程；二是充分了解甲绣品厂目前的经营状况及变更经营范围的目的；三是对某省经济和信息化厅与某省原轻工业厅之间职能继受关系进行全面审查。在此基础上，人民法院认为，因涉案《企业兼并协议书》并未实际履行，且在乙实业公司于2022年被法院裁定宣告破产过程中，破产管理人向甲绣品厂发出解除兼并协议的通知，并将协议解除后该公司对甲绣品厂的债权出售给案外第三方公司，故某省经济和信息化厅如不批准甲绣品厂变更经营范围的申请，不利于该集体所有制企业的生存发展。为实质高效化解纠纷，法院在开庭前，委托从事行政争议化解的专业调解组织——某调解中心对该案进行调解，指导其组织各方当事人沟通协商，帮助各方当事人分析案件走向，最终在法院和调解组织共同释法明理的基础上，某省经济和信息化厅向甲绣品厂开具了同意其增加经营范围的证明，甲绣品厂在开庭前自愿申请撤回起诉。

【典型意义】

该案系某省首例人民法院和专业调解组织合力成功化解的行政案件，具有较强的典型意义。一是充分实现了行政诉讼实质化解争议的诉讼目的。办案人员没有就案办案，一判了之，而是从纠纷形成的历史原因、纠纷对当事人及案外人的影响、纠纷背后的法律关系等多方面考察，在查明事实、分清是非的基础上，帮助各方当事人寻求纠纷解决的最佳路径，最终实现纠纷一次性化解。二是充分运用了多元化纠纷解决手段。该案在开庭前由专业调解组织在法官指导下与各方当事人沟通协商，搭建了良好的沟通平台，既节约了司法资源，又能从不同角度听取当事人意见，最终在人民法院和专业调解组织的合力推动下，调解取得良好效果。

【基本案情】

甲五金制品公司使用的乙经济联合社28.56亩集体土地被纳入某市“工改工”项目拆迁范围，双方因征收补偿问题多次协商未能达成一致，均向法院提起民事诉讼。甲五金制品公司同时分别就涉案地块的强拆行为、征地批复、征地补偿向省、市两级政府申请行政复议，又针对涉案地块的挂牌出让公告、征收补偿标准、信息公开、履行法定职责等分别提起多起行政诉讼。涉案地块征收补偿问题，短时间内先后引发行政复议及民事、行政诉讼案件达10宗之多，且企业与所在村社矛盾尖锐，影响了某市最大连片“工改工”项目土地整备工作的顺利推进。

【处理结果】

某市两级法院在审理甲五金制品公司相关行政案件初期，曾尝试做协调和解工作，但该公司拒绝接受调解方案。之后，某省人民政府行政复议办公室在审理行政复议案件过程中了解到关联案件情况和协调和解存在的障碍，函请某省高级人民法院启动省级联动协调机制，共同指导下级单位推动协调和解，力争促成民事、行政纠纷一揽子解决。在某省高级人民法院、某省人民政府行政复议办公室的指导下，某市两级法院与当地司法局等单位统一调解思路和调解方向，委托评估机构对涉案地块土地使用权、建筑物等进行评估，为各方达成和解做好基础工作；向属地镇政府提示行政案件诉讼风险，解释相关法律规定，建议在合法范围内提高部分补偿项目金额；同时，向甲五金制品公司出示类案司法裁判，打消其不合理预期。2024年，经法院与复议机关多次组织调解，甲五金制品公司最终同意由乙经济联合社向其支付8327460.08元补偿款及评估费用的和解方案，民事案件得以调解结案。以此为基础，甲五金制品公司自愿撤回全部复议申请和行政诉讼案件的起诉。至此，10宗因土地征收补偿纠纷引发的行政复议、诉讼和民事案件得到整体性、实质性化解。

【典型意义】

该案是某省人民法院与行政复议机关合力推动纠纷实质化解的典型案例，体现了司法为民、高效解纷的司法理念。在案件的处理过程中，人民法院与行政复议机关坚持系统、全面解决纠纷的理念，防止就案办案，实质把握当事人诉求，以行政诉讼案件和复议案件审理为主导，与当地基层政府、村委会等单位积极沟通联动，凝聚多方力量，通过整合调解资源，提高纠纷处理的效率和公正性，共同推动争议实质化解，实现了行政诉讼、民事诉讼、行政复议等多案纠纷的一揽子解决，切实维护了企业的合法权益，取得了案结事了的良好效果。

【基本案情】

某市市场监督管理局在对甲食品公司生产的山楂糕进行食品安全监督抽检时，发现该公司所生产的山楂糕中山梨酸及其钾盐（以山梨酸计）项目均超过0.5g/kg。涉案食品数量22件，销售15件，召回7件，每件24盒，每盒零售价8元。甲食品公司对检验检测报告和安全抽样检验结果未提出异议。某市市场监督管理局经立案调查后，作出行政处罚决定，认定甲食品公司生产的三个批次山楂糕为不合格产品，决定处罚：1.没收违法所得360元；2.罚款75000元。甲食品公司不服，申请行政复议，某市人民政府经审查后作出复议决定，对处罚决定予以维持。甲食品公司不服，提起行政诉讼。

【裁判结果】

一审法院认为，某市市场监督管理局对甲食品公司作出的行政处罚不符合过罚相当原则，据此判决将处罚决定中对甲食品公司的罚款由75000元变更为50000元，并撤销某市人民政府所作复议决定。二审法院认为，某市市场监督管理局认定甲食品公司生产的山楂糕为不合格产品并无不当，但甲食品公司对该行为不存在主观故意，涉案食品货值金额不足10000元，明显偏低，违法所得仅为360元，且现场检查过程中未发现该公司还有同类不达标产品，符合《中华人民共和国行政处罚法》（2018年1月1日施行）第二十七条第一款第四项规定的其他应当依法减轻行政处罚的情形。一审法院虽考虑相关因素降低了处罚金额，但未考虑该案具备减轻处罚的情形，对涉案行政处罚中没收违法所得的处理亦未回应，属于遗漏诉讼请求。二审法院遂判决撤销一审判决，变更罚款75000元为罚款20000元，同时驳回甲食品公司的其他诉讼请求。

【典型意义】

行政机关在执法过程中，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护行政相对人的合法权益。执法标准的统一并不意味着不考虑个案因素。本案中，一审法院虽考虑相关因素降低了处罚金额，但未考虑案件具备减轻处罚的情形；二审法院综合考量案情后，依法行使司法变更权作出变更判决，体现了过罚相当、精准裁判的原则。该案通过判前的沟通协调和判后的释法说理，获得了当事人各方对判决结果和人民法院工作的认可，涉案行政争议得到实质化解，实现了案结事了，最终取得“三个效果”的有机统一。

来源：最高人民法院