潘家华：转型变革，协力增效“赶超型”发展和创新性贡献

作者：潘家华

作者单位：中国社会科学院

期刊：《中国经济问题》2024年第5期

潘家华

【作者简介】

       潘家华，中国社会科学院学部委员，可持续发展研究中心主任。国家气候变化专家委员会副主任、联合国可持续发展报告（GSDR2023）独立专家（15人，UN秘书长任命）组成员。曾任中国社科院生态文明研究所所长、外交政策咨询委员会委员、UNDP高级项目官员、IPCC高级经济学家。研究领域包括可持续城市化、能源与气候政策、生态文明新范式经济学等。

文章全文

      发展是硬道理，创新是原动力。党的二十届三中全会将“全面深化改革、推进中国式现代化”作为发展的核心议题，旨在面对新的形势和任务，完善各方面制度机制，将制度优势更好转化为国家治理效能。体制机制改革释放的是生产力，激活的是创新力。改革开放之初，我国经济社会发展相对滞后于发达的资本主义市场经济国家，原生的创新固然重要，但通过对西方市场经济的学习、模仿、改进、放大进而实现赶超，是发展的重心和着力点。但在我国的产业体系的完整性、产能规模和市场竞争力已然接近乃至于超过我们所追赶的目标的时候，也就是说赶超型发展的空间趋于饱和的情况下，经济社会的跃升更需要“0”到“1”的原创性突破和贡献。因而，随着经济社会发展的阶段和水平而不断演进，改革的重心和着力点，需要不断调整，对“改革”进行“改革”，才能破解大而不强的困境，并通过创新驱动发展战略，实现由大变强，建成现代化强国。

一、赶超型增长：释放生产力的改革导向

      新中国成立后，亟须改变贫穷落后的经济社会状况，通过社会主义改造，建立计划经济体制，经济社会建设“大跃进”，明确提出“赶英超美”的发展目标，开足马力搞“赶超型”发展。为了集中力量办大事，我国开始改革户籍制度，实行城乡二元体制，汇集优质资源，重点发展城市和工业，通过农副产品统购统销和工农产品“剪刀差”筹集资金，以高考和征兵的方式从农村征集智力和优质劳动力资源，以低价征收或圈定划拨的手段取得优质土地、水源和矿产资源的使用权，支持工业发展和城市建设。有为政府通过计划经济模式强力调配资源，集中力量“全国一盘棋”办大事，收效明显。独立自主自力更生，在某些方面例如科技上的卫星上天，国防上的原子弹氢弹成功试验，较为完备的工业尤其是重工业体系基本形成，农业农村也在兴修水利和通过有组织的毁林开荒、围湖造田来扩大耕地面积，呈现出大寨、红旗渠等典型个案。但是，在计划经济体制下，市场是不允许发挥其效能的，因而资源难以得到高效或最优配置，生产力在很大程度上没有得到有效释放。例如最具有能动性的劳动力资源，由于受户籍制度制约，农村劳动力只能局限于土地，即使是完成统购统销任务的农副产品，农民也不能经营，而且许多地方人多地少，耕地资源奇缺，农民也只能被捆绑在有限的低效的农业生产中。城市工业在计划经济体制下资源配置低效、错位，生产力水平远低于西方市场经济国家。例如，由于缺少就业岗位，数以千万计的城市知识青年上山下乡，让具有活力的较高生产力的城市工业部门的劳动力资源流向较低生产力的农村农业部门，显然是劳动力资源的错配和浪费。以至于经过30年计划经济体制的发展，尤其是受10年“文革”的重创，国民经济接近崩溃，中国在世界经济中的占位出现下滑，城市化水平年均提升幅度只有0.3个百分点，在三年“自然灾害”期间还出现下降。

      1978年开启的改革开放进程，使得各种生产要素的市场化配置水平不断提升，要素生产力得到持续释放。农业农村的治理结构从“一大二公”的人民公社大锅饭到分田到户的家庭联产承包责任制，农民的自主权和积极性得到充分发挥，在没有增加资本投入和技术改进的情况下，粮食产量大幅提升，温饱问题得到基本解决。尽管户籍制度依然歧视和禁锢农村劳动力，但是农民被允许“离土不离乡”到随后的“离土又离乡”，数以亿计的农业剩余劳动力在城市工业部门从事无需市民身份的流动就业。仅此户籍制度这一项的松动，就使得农民从土地中得以“解放”出来，机会成本为零，但在城市工业部门所产生的生产力相较于他们在传统农业部门高出数倍乃至数十倍。农村农业的土地要素被征用，承载百倍以上城市和工业的规模扩张，将低效的农村土地从农民手中释放出来，土地资源的比较收益得到了回报。经济运行逐步从中央集权的计划经济转向通过市场配置资源的社会主义市场经济机制，中国的城市化、工业化进入快车道。经过40多年的市场经济转型发展，中国的城市化水平已经超过65%，平均每年提升超过1个百分点。中国的工业化水平也从起步阶段跃升到后期阶段，东部沿海地区及部分内陆省份已经步入后工业化阶段。进入21世纪后，中国的经济体量在世界的位次不断提升，2010年成为世界第二大经济体，在世界经济产出的份额超过1/6。改革开放以后的要素生产力得到极大提升，相对于计划经济条件下的欲进还退的赶超型发展，不完全市场经济条件下赶超战略的目标在很大程度上得到实现。

     不论是计划经济体制下的赶超型发展，还是社会主义市场经济体制下的赶超型发展，其特点均是目标导向、路径确定。计划经济体制下对标的是苏联及东欧国家，市场经济转轨进程中对标的是西方发达国家。发展路径十分明确，就是学习、模仿、改进、放大。新中国成立后实行计划经济，派遣留学生到苏联及东欧国家学习技术和管理，邀请对标国家尤其是苏联的专家来华指导。改革开放后，向市场经济转轨，则大量向欧、美、日等发达的市场经济国家派遣留学生，学习发达国家的先进技术和管理经验。学习型的赶超，只能从模仿起步。20世纪50年代中期前后遍布全国的钢铁、煤矿、机械设备、汽车制造、桥梁等重化工和重大基础设施项目，多为苏联技术的复制和应用。改革开放后的洗衣机、电视机等家电产品、汽车制造、计算机设备、石油加工转换、高速公路、污染防控技术和设备装备，以及城市基础设施等产业发展升级，也多是发达国家的技术转移，例如汽车，多是合资生产发达国家的市场品牌。由于中国相对廉价的劳动力和土地等要素成本，在逐利资本的加持下，中国制造的产品展现出极强的市场竞争力，工业制造业的规模化扩张，使中国迅速跃升为产业链中低端产品的“世界工厂”，“中国制造”占据一些发达国家的中低端消费品市场。规模扩张的另一方面是巨大的国内市场，城市化进程的加速，房地产、城市基础设施建设、铁路公路机场等基础设施扩张，以及日益增长的中产阶层对于住房、汽车等耐用消费品的需求，使得中国在钢铁、水泥、汽车等产品需求快速大幅增加。北京、上海等城市的轨道交通里程数，从改革开放前的微不足道到2020年后雄冠世界，汽车产能也位居全球第一。规模的扩张客观上要求对技术不断改进。例如中国制造的水电发电机组单机容量已经达到100万千瓦，领先于世界。中国的光伏组件产能和产量占据世界的80%左右，中国光伏组件头部企业的光伏转换效率在持续的技术改进中不断提升，也位居全球前沿水平。

      新中国成立以来的赶超型发展，总体上是成功的，但计划经济体制下要素生产力受到禁锢难以有效释放，而市场经济体制下要素生产力得到解放，活力更为强劲且持续。由于计划经济下的体制调整不利于生产力的提升，因而即使有所成效和进步，但总体上较为有限，而且难以持续。而社会主义市场经济下的体制改革较为有效地释放了要素生产力，因而赶超的速度更快，绩效更好。由此可见，并非所有的改革都具有同样的实效，有的改革实际上不利于生产力的改进和提升。改革政策的优劣及成功与否，在于是否有利于激活和提高要素生产力。

二、创新型发展：激活原创力的改革导向

      赶超型的发展，极有可能出现两种情况：一是不断趋近于目标但难以达到或超越目标；另一种情况是一旦目标实现，进一步发展的方位如何选择，如何更进一步，极有可能陷入茫然。前一种情况的一个例证是汽车或飞机发动机及其核心部件的技术。改革开放前模仿苏联的汽车制造技术，即使超越，也没有处于世界前沿；改革开放后，我们拿市场换技术，引进欧洲、美国、日本乃至韩国的各种汽车制造商，合资建厂生产汽车。经过40多年的发展，我们的燃油汽车市场品牌绝大部分是发达国家的，鲜见我们自主品牌。另一个例证是燃煤发电技术，可以做到常规污染物的超低排放，但无法做到绝对的零排放；燃煤效率可以不断提升，但存在绝对的极限，不可能不依靠燃煤发电，也就是说燃煤发电不可能做到二氧化碳的零排放；即使采用碳捕集与地质封存技术，也难以100%地捕集二氧化碳，地质封存也存在不确定性。燃油汽车发动机制造技术是一个长期的工艺改进过程，后来者可以通过学习而无限趋近所对标的技术，在一个充分竞争的市场环境下，极易出现“等距离赶超”的情况。燃煤发电技术可以不断发展，但由于路径锁定，只能是不断改进而难以实现颠覆性的创新，即不可能不用燃煤发电的煤电技术。实际上，从亚临界的每度电煤耗450克，到超超临界270克，效率提升的幅度不可谓不大，但超超临界之后，进一步提升的空间就非常有限了。赶超型发展的对标目标得以实现的成功个案也不少。例如日本、韩国的汽车，也是学习、模仿、改进、放大，在许多方面已经实现对欧系和美系汽车的超越，但这种超越不具有颠覆性，原则上还是模仿性的。日本汽车在20世纪80年代就已经实现对欧美品牌的赶超，但改进型的技术对于燃油效率的提升，也是微乎其微，不具有颠覆性。20世纪80年代多次石油危机使得日本意识到需要一些颠覆性的创新，因而斥巨资开发燃料电池和氢能汽车，但这一具有部分颠覆性的技术，由于成本和燃料来源等问题，并没有形成对燃油汽车的竞争优势。中国引进发达国家的技术而消化吸收再创新，可以将西方高昂价格的设备例如盾构机经过改进规模化量产形成“白菜价”而具有市场竞争力，但依旧是盾构机。应当看到，我们学习复制实现对标而能够参与竞争，尤其是涉及国计民生和国防安全的技术，例如轨道交通、“两弹一星”，模仿水平和改进能力本身，十分重要。

      就工艺技术和地缘政治环境条件等因素而出现的“等距离赶超”情况而言，如果我们的技术改进速度低于发达国家的技术改良速度，差距还会不断扩大；只有我们的技术改进速度高于发达国家，我们才有可能缩短差距实现赶超。如果技术发展的历程长，例如传统技术、一些数字技术、精密仪器、医疗器械和生物制药，赶超需要的时间就会比较长。但对于一些新兴的尤其是颠覆性技术，发达国家尚未大规模商业化，如果我们学习、复制、改进、放大，则完全有可能走在这些领域的世界前列。例如风力发电、太阳光伏发电、动力电池、电动汽车，这些技术的原创在发达国家，但并没有规模化、市场化，不具备市场竞争垄断地位。这些技术相对于传统技术，是颠覆性的。煤电必须依靠燃煤才能发电，污染、碳排放、资源枯竭不可避免。而风光电力，只需风机、光伏组件这样的可再生能源生产设备，不需要消耗原料，自然的可再生的风光就可以直接转化成我们需要的优质电力。而风光的间歇性不稳定电力，可以通过储能确保电力使用的灵活性。电动汽车利用储能电池，电源来自风光电力，那么汽车就可以做到绝对的零排放、零污染。而对于燃油汽车，无论如何提升燃油效率，也绝对没有可能实现汽车的绝对零碳。这些零碳产业的颠覆性技术在发达国家并没有形成具有引领地位的市场竞争地位，原因在于发达国家的化石能源开采、加工转换和终端利用技术源自工业革命以来数百年的积累和绝对竞争优势，而形成化石能源为基础的经济社会发展的“路径依赖”，强势的化石能源利益集团不愿意放弃化石能源的垄断利益。相反，发达国家则是通过贸易壁垒来保护市场。例如在2010年前后中国的光伏组件在全球具有竞争优势，美国和欧盟不但没有鼓励市场竞争，还搞反补贴、反倾销即“双反”，结果是中国启动国内光伏市场，使得中国的光伏组件以及随后的动力电池、电动汽车在全球的竞争地位愈发巩固和提升。另一方面，中国的风机制造、光伏组件、逆变器、动力电池、电动汽车在全球形成强大的产业链和产业体系，制造商并非资金雄厚、规模巨大、行政层级高的央企国企，而是多为民营企业。无论是光伏组件，还是动力电池，抑或逆变器，具有国际影响力行业的头部企业几乎都是民营企业。汽车行业实力雄厚的三大央企，依旧合资生产发达国家的燃油汽车品牌，没有参与电动汽车的创新引领。我国的燃油汽车不仅没有自主品牌，在国际上也难以形成竞争力。而我国自主品牌的电动汽车不仅在国内快速挤压燃油车的市场份额，而且在国际上的竞争地位也迫使发达国家采取贸易保护措施。

      如果说赶超型的改进性创新所获取的是模仿发达国家技术的规模效益和改进的增量收益的话，那么，创新型发展的原动力则在于原创力的激活与释放。我国在一些关键技术领域频频被“卡脖子”，而在已经形成较强市场竞争力的部门例如风光储能电池和电动汽车，发达国家为实现其气候目标需求，为什么我们没有去“卡”他们的脖子，反而是他们对我们采取贸易壁垒？究其原因，还是缺乏原创力的创新动能。深化改革的着力点和政策取向，在于激活原创力，创新驱动。周光召（2007）认为中国最需要的是“颠覆性创新”，而不是做一些“枝节性的论文”，或一些“渐进性”的改造。我国“两弹一星”，尽管是赶超型的研制，但发达国家封锁、“卡脖子”能激活我们的原创力。如何激活和释放原创力？“两弹一星”研制的经验是针对问题本身的讨论甚至争论，“根本没有等级和身份方面的顾虑和限制”。零碳能源产业体系优势地位和市场竞争力的形成，逻辑上讲，具有垄断地位的化石能源产业部门不仅不会支持零碳创新，还会加以打压。原因在于：一方面是既得利益的维护，另一方面在于原创性、颠覆型技术研发的巨大不确定性和风险。反而是较为弱小的私营企业，表现出强劲的原创力。因而，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次明确重申，要坚定“两个毫不动摇”，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。

三、转型变革：升级创新驱动的源动能

      党的二十届三中全会《决定》强调，经济体制改革是进一步全面深化改革的重点。深入推动实施创新驱动发展战略，在2035年建成科技强国（习近平，2024），客观上要求我国从赶超型聚焦规模扩张的量的增长转向创新型注重效率提升的质的发展，不是简单地依靠要素生产力的释放，更需要从后发的模仿、改进到提升自主原创的能力和水平。经济体制机制的改革进程，不仅方向性是明确的，即持续、全面深化，不断地改进；在赶超进程中有创新，在释放要素生产力的同时也重视激活颠覆性技术的原创能力，但各个时期的重点和着力点有着鲜明的阶段性特征，进一步全面深化改革，需要破解创新驱动的各种体制性障碍，实现治理模式、发展范式和政府定位的转型变革，在全球转型发展的进程中，顺势而为，乘势而上，推进现代化强国建设。

      治理模式上的转型变革，需要减少自上而下的层级和身份治理，更多应该是从根本上转向参与型的扁平化治理模式。计划经济体制是典型的自上而下的治理构架，尽管在计划制定过程中调研或听取过相关经济主体的意见，但经过层层传递不可避免地会造成信息缺失和扭曲，决策和执行的层级是壁垒森严的。资本主义市场经济的公司治理，同样也有层级构架。自上而下经济行为的决策主体的认知惯性和既得利益，不仅会束缚自己的手脚，且不会积极投入颠覆性创新。这也说明为什么互联网、数字技术、风光储电动汽车以及热泵这些创新，多数情况下并非源自资本和人才实力雄厚的传统巨头。不仅中国的化石能源央企国企没有站在风光储等零碳可再生能源产业体系的创新风口，就是这些技术的原创地，发达国家的能源汽车行业之所以没有研发改进放大，原因也在于自上而下的层级构架多致力于维护其既有的市场优势地位。而自下而上的扁平化治理构架不受层级和身份约束，是创新的沃土和源泉。举国体制集中力量办大事是中国特色社会主义的经济体制的优势，对于既定目标攻关的成效是显著的。但一些“卡脖子”乃至于推进人类社会进步的颠覆性原创技术，具有一定的随机性和不确定性，因而集中力量所投入的聚焦方向和可能的产出，存在巨大风险。我们要从治理构架上科学理解新型举国体制的优势和实施，避免官僚的层级化、身份主导和繁杂而高昂的交易成本。即使是有组织的系统性创新公关，也要学习“两弹一星”研制传统，允许讨论乃至争论，尊重并激活每一个参与个体的原创能力。集中力量，也不是“把鸡蛋放在一个篮子里”，而是扁平化地发挥市场主体的技术创新。集中的财力支持，应该是方向性、公平公开的，通过绩效和测评市场实施激励。我国电动汽车的发展，没有企业身份歧视，没有直接补给央企国企，也没有成立专门的自上而下的管理机构，尽管存在“骗补”的违法行为，但通过市场激励新能源汽车的市场拓展，就是中央财力集中力量办的一件具有战略意义的支持颠覆性原创技术发展的成功案例。

      发展范式的转型变革，有着被动的压力，更需要主动作为。工业化、城市化的规模扩张，是有物理极限的。钢铁、水泥、石化等支撑工业化城市化的重化工产业，在铁路、公路、机场等区域基础设施和城市化水平趋于饱和时，进入后工业化阶段，继续增长的空间趋于萎缩乃至为负。我国经济在2010年后进入“新常态”，是自然的发展转型使然。我们需要顺应这一发展进程，从高速度增长转向高质量发展，从增加产能规模扩张转向提升品质注重效益，从单一的要素生产力的释放转向提升创新驱动的全要素生产力，从投资出口拉动转向消费创新驱动，从世界工厂转向世界市场，从做大转向做强。也就是说，经济社会的发展需要实现从赶超型增长的导向到创新驱动发展的范式转型。

      政府定位的转型变革至关重要。在计划经济体制下，政府集权垄断配置各种资源；在社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。许多地方的招商引资，被称为“政府搭台，市场唱戏”。有的研究者认为，中国特色社会主义市场经济就是“有为政府”与“有效市场”相结合的经济（陈云贤，2019）。理论上讲，政府的有为与市场的有效存在矛盾，必须明晰各自的边界。规范市场，提供服务，政府的有为是市场运行的保障和服务功能。如果政府直接干预微观市场主体行为，例如一些农村“一刀切”搞动辄单一产品的万亩基地，城市特殊的政策洼地招商引资，这些作为，很可能不利于市场的有效运行。对于不同所有制经济在获取生产要素、参与市场竞争和法治保护等方面的区别对待，在很大程度上也是一些政府官员的作为。实际上，央企国企由于在我国现行经济体制下的行政层级因素，在市场竞争中显然处于较为强势的地位。许多地方政府的执法，对民营企业尤其是小微企业，是严格的，也是到位的，甚至超出常理，但对于央企国企，地方政府的执法，多是谨慎的，不敢贸然的，因为央企国企的层级甚至高于地方政府的执法部门，而且央企国企的行为多较为规范，有自己的法务团队，而小微企业显然不具备。政府的有为，必须在法律授权范围内，必须是公开、公正、透明的，对于非公经济的市场主体，尤其是小微企业，只要法律没有禁止，政府的执法部门，包容性就极为重要。而对于危害国计民生财产食品安全的行业，政府的招商引资和保护作为必须服从法律刚性。考虑到非公经济主体也是而且实践证明在许多情况下更是颠覆性创新的原创活力的土壤所在，法治规范下的政府包容性决定着市场创新的活力水平和有效性。政府主导的新型举国体制，应该而且必须纳入非公经济的市场主体，将“两个毫不动摇”落到实处。

      转型变革，是根本性、系统全面、广泛而深刻的。一方面，我国赶超型的增长阶段趋于完成，赶超的高质量发展需要创新引领，创新驱动，全面激励各类市场经济主体的原创研发，解决“卡脖子”问题。另一方面，颠覆性的突破也需要现有产业基础的改进性创新。以可再生能源产业体系对化石燃料的整体性颠覆性替代为例，风机制造、电动汽车部件均需要钢材、铜铝等金属材料，光伏组件的生产设备、电动汽车控制系统均需要人工智能系统。因而，转型变革，需要协力增效赶超型发展和创新型贡献。

      应对气候变化的全球共识正在重塑人类未来可持续发展的世界新格局。2023年12月联合国迪拜气候会议达成的“转轨别离化石燃料”的历史性决定，表明这一转型是全球性的。对于传统高耗能产业，需要改进性创新和颠覆性创新双管齐下。例如钢铁行业改进型的节能和颠覆性的绿氢替代焦炭作为还原剂成为必然趋势。同时，零碳产业体系对于化石燃料产业体系的整体性颠覆进程呈现不可逆转的加速态势，包括零碳无限风光电力对高碳不可再生的化石燃料的市场挤出，电动汽车对于燃油汽车的快速替代，热泵技术对于燃煤集中供热和燃气供热的巨大竞争优势，意味着我国基于化石燃料的能源集团、石油公司、汽车制造、城市供热等具有垄断属性的央企国企不仅要自我转型，而且需要直面与非公市场经济主体同台竞争。我国非公经济主体在零碳产业体系的系统性、规模、产能和竞争力方面，包括光伏组件、逆变器、动力电池、电动汽车、热泵等，在世界已然形成强劲优势，为我国贡献和引领全球生态文明转型，提供了极好的条件和巨大机遇。