游劝荣在第四届东南法治论坛主论坛上的主旨报告

习近平法治思想的核心要义之一，就是坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。当前，我国正处于全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的关键时期，经济社会高质量发展的同时，社会内部矛盾也呈现上升趋势。对此，习近平总书记指出：“党的百年奋斗历程告诉我们，党和人民事业能不能沿着正确方向前进，取决于我们能否准确认识和把握社会主要矛盾、确定中心任务。”如何正确认识和妥善处理以人民内部矛盾为主的社会矛盾，成为关系改革发展稳定、促进社会和谐的全局性课题和战略性工作。必须进一步学习贯彻习近平法治思想，从根本利益一致的角度认识矛盾纠纷，积极探求矛盾纠纷实质性化解有效的途径和方法，注重在法治轨道上平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，推动我国的制度优势更好地转化为适应新时代发展需要的社会治理效能。

当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。二者同步交织、相互激荡，构成我们全面建设社会主义现代化国家的历史坐标和时代背景。我们面临的国内外环境正发生深刻复杂变化，风险与挑战前所未有，各类社会矛盾交织叠加，呈现报警量多、案件量多、信访量多的“三多”现象，发现、防范、处置难度大，维护安全稳定的任务更加艰巨。

一是矛盾形态多样。随着我国市场经济的不断完善，经济体制的深刻变革，矛盾纠纷的主体呈现出多元化特点，公民与公民之间的一般矛盾纠纷，已经发展为公民与法人、公民与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾纠纷，群众利益诉求已从过去相对单一转变为涵盖多个领域。社会矛盾既包括了“家情邻债”、征地拆迁、损害赔偿、劳务劳资等传统利益纠纷，同时，还包括了民生权益、金融理财、环境保护、土地流转、行政不作为等方面的新型社会矛盾纠纷。

二是矛盾冲突尖锐。近年来，引发社会矛盾风险的“燃点低”、“爆点多”。在经济承压和焦虑情绪下，常规化矛盾纠纷的非常规表达，导致一些偶发性事件甚至是小摩擦，都可能成为社会矛盾风险突发的“导火索”，产生“骨牌效应”，危及社会稳定。另外，有的矛盾持续多年，不断酝酿发酵，临界状态运行，极易导致民转刑、刑转命等极端案事件发生。

三是矛盾错综复杂。新时期矛盾纠纷日趋呈现复合、衍生和多变等特点。特别是随着网络通信基础设施和移动智能终端普及，社会焦点问题、群体性事件极易引起网上广泛讨论，容易迅速传播放大，跨区域、跨系统传导，风险形式更加复杂多变，稍有不慎就可能产生连锁反应或重大社会影响。

分析矛盾纠纷产生的原因：从某种意义上说，现阶段社会矛盾的增长有其历史必然性。一般而言，以英美法德为代表的先发国家只需要完成一个转型，即由传统社会走向现代社会，且这个转型时间会持续一至两个世纪之长。但对于中国来说，则要在一个相对较短的时间内同时完成两个转型，不但要完成由传统社会向现代社会的转型，并且还完成由计划经济体制向市场经济体制转型。巨量的历史任务要在短短数十年的时间之中完成，势必社会矛盾也会更加集聚、多发。具体而言，

一是经济社会发展不平衡是导致社会矛盾积聚的根本原因。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人们在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，诉求的多样化，导致矛盾纠纷呈现多发性、多领域、多主体发展态势。

二是经济增长波动给社会面带来冲击，导致社会矛盾显像化。生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑，从这个角度看，所有社会问题的根源都可以归结为经济问题。近年来，受国际国内多种因素影响，消费、投资、出口“三驾马车”动力相对不足，经济下行压力加大，导致由经济利益引发的矛盾大量涌现。比如收入分配的问题，下岗失业的问题，劳资关系的问题。所以，经济问题是影响社会形势、社会稳定、社会秩序非常关键的问题。

三是职能部门缺位、错位助长了社会矛盾的发生。在日常的社会管理和服务过程当中，本来很多问题可以通过市场和法治手段解决，但有时因为一些地方的政府基于维稳思维，不当介入，导致问题不断蔓延、无休无止。有的因为一些执法司法机关依法履职不当，执法监督不严不公，且群众诉求表达渠道不通畅，社会矛盾调解机制不健全，造成社会矛盾激化、上行。

马克思主义基本理论认为，社会矛盾无时不有，无处不在。所以，一个社会有矛盾原本是很正常的事情。但是，任何事情都有其限度，社会矛盾如果超出了一定的范围，不加以化解，就可能出现大的动荡。因此，实质性化解矛盾纠纷是我们应当思考研究的重要问题。什么是实质性化解？按照什么基本标准评判和考核呢？我认为，判定矛盾纠纷得到实质性化解应当有三项基本标准：

一是法律标准。即有利于促进国家法治的形成，有利于民众依法办事风尚的形成。

二是社会标准。即从民众的心理可接受度的标准来衡量，矛盾的化解要得到老百姓的内心认同。

三是时间标准。即对于社会矛盾的化解，不是一时一事，而是从长远来讲的。也就是说，对于一个矛盾的化解，不仅要看它本身是不是得到平息，还要看在社会矛盾化解中，有没有带来新的问题，有没有带来更大的不良效应。简而言之，能够实现“案结事了政通人和”，就叫实质性化解。用法律语言来说，就是双方的权利与义务都实现了。为什么要强调矛盾纠纷的实质性化解？

（一）由我们国家的根本性质所决定的

我国的国家性质决定了我们必须实质性化解矛盾纠纷。我国宪法第1条规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。不同于西方国家在两党制或多党制下互相对垒、交替执政，中国共产党长期执政，决定了我们不能让矛盾纠纷积累拖延、留到未来解决。无论纠纷进入一审、二审、再审或者是检察院抗诉，甚至信访程序，仍然要在党委的领导下加以解决。只有推进矛盾纠纷的实质性化解，才能为我们党长期执政扫清障碍，创造良好的政治社会环境。

（二）矛盾纠纷的性质是人民内部矛盾

新中国建立之初，毛泽东同志提出，社会主义社会仍然存在矛盾，并且存在敌我之间和人民内部两类性质根本不同的矛盾，前者需要用强制的、专政的方法去解决，后者只能用民主的、说服教育的方法去解决，绝不能用解决敌我矛盾的方法解决人民内部的矛盾。进入新时代，社会矛盾主要表现为在根本利益一致基础上的人民内部矛盾。这一性质决定了它有如下特点：第一是可以解决的，第二是可以用比较平和方式解决的，第三是可以彻底解决的。因此，这些矛盾只要方法适当，都是可以通过现有途径和现有条件解决。

（三）“和为贵”的传统文化影响

中华民族传统的“和为贵”思想深刻影响着民众的诉讼观念，造就了中华民族放眼长远、追求和谐的纠纷解决艺术。在中国传统观念中，诉讼就是“打官司”，俗话说，“一场官司三世仇”，两个人一旦打起官司来，无论最后赢输，带来的都是不和谐因素，有的甚至还会生根发芽逐渐演变成为代际仇恨，乃至引发宗族冲突、村际冲突。所以，“和为贵”的传统文化，在主张“无讼”理念的同时，也要求我们必须坚持把实质性化解矛盾、解决问题作为目标、导向，把案结事了、服判息诉的功课做到极致。

（四）我们党历来重视实质性化解矛盾纠纷

我们党在革命、建设、改革各个时期都提出了遵循社会发展规律和把握时代特性的矛盾纠纷预防调处化解政策，创造了许多矛盾纠纷化解经验。如，新民主主义革命时期的“马锡五审判方式”，社会主义建设时期的“枫桥经验”、改革开放至党的十八大时期的多元纠纷解决机制建设、党的十九大以后提出加强预防和化解社会矛盾机制建设。这些不同历史时期的矛盾纠纷化解方法，历来为我们党所重视，或成为国家政策，或制定为法律法规，蕴含着对“定分止争、惩恶扬善、安居乐业”的法律效果、社会效果和政治效果相统一的价值追求，为我们提供了重要的价值理念和丰富的司法实践经验。

依据什么样的原则开展矛盾纠纷化解，如何通过积极有效的社会矛盾纠纷化解工作，把社会纠纷控制在合理范围内，是我们应当深入思考和认真研究的基本问题。

（一）坚持以习近平法治思想为指导

习近平法治思想是马克思主义理论中国化时代化的最新成果，是全面依法治国、在法治轨道上推进中国式现代化的根本遵循和行动指南。对于矛盾纠纷实质性化解，习近平总书记作出了很多重要论述，如“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负”、“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。我们要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持把习近平法治思想作为矛盾纠纷实质性化解工作的根本遵循，将各种矛盾纠纷化解方式纳入法治轨道，在法律框架下分清是非、在权利义务统一中判断对错，从根本上实现定分止争。

（二）坚持从政治上看问题

习近平总书记强调，“各级干部特别是领导干部要善于从政治上看问题，站稳立场、把准方向”。如果不善于从政治上分析问题、解决问题，就会陷入头痛医头、脚痛医脚的被动局面。从实践看，很多矛盾纠纷之所以后续处理起来复杂棘手，其实就是当时把它看得太简单了。只看到了个案表象，没看到社会治理中的共性问题以及问题背后的深层次原因，有时候处理起来就会粗糙、简单、滞后。所以，在处理矛盾纠纷的过程中，要善于从政治上分析和看待当前社会领域的矛盾问题，从纷繁复杂的矛盾中抓住要害、把握规律，加强预知预判预警，最大限度避免常态矛盾质变为非常态矛盾，防止社会领域的矛盾问题演变为重大风险，特别是要防范各类风险传导、叠加、升级。

（三）坚持和发展新时代“枫桥经验”

习近平总书记深刻指出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”、“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。“枫桥经验”作为化解基层矛盾、维护社会稳定的典型样本，是基层社会治理及创新的一面旗帜。其核心要义，就是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。坚持和发展新时代“枫桥经验”是我们党治国理政的重要经验，体现了注重调解、司法为民、重在“治未病”等中国特色，是实践证明行之有效的人民内部矛盾预防和化解方案。推进矛盾纠纷实质性化解，必须充分认识坚持和发展新时代“枫桥经验”的重大意义、实践要求，把基层一线作为化解矛盾纠纷主阵地，在党委领导统筹下，整合基层解纷力量、夯实基层基础、完善解纷平台，探索“调解优先、分层递进、司法兜底”的多元化解工作体系，凝聚解决矛盾纠纷的整体合力，促进矛盾纠纷多渠道、协同性、实质性化解。

（四）坚持法治思维和法治方法，严守法治底线

习近平总书记强调，要“不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”。法治是治国理政的基本方式，是利益协调、权益保障的根本依据，也是化解矛盾、维护稳定的最有效手段。从历史角度看，无论是西方国家还是古代中国，法治都是解决矛盾纠纷的方式之一。人类社会自有纠纷产生以来，大体上有三种解决矛盾纠纷的方式，相比于复仇解决法和神判解决法，法治作为纠纷解决的方法，是人类社会几千年总结的经验和制度成果，也是矛盾纠纷解决迄今为止最科学的方法。推动矛盾纠纷实质性化解，就是使原本紊乱的社会秩序重归和谐的过程，因此必须坚持法治化这一不变轨道，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。相反，如果采取堵、压等方式来压制老百姓的诉求，只会导致社会矛盾更加激化。

平时讲依法办事并不难，难就难在面对急难险重任务和大规模集中统一行动的时候，讲法治观念、讲法治思维、讲法治底线不容易。所以在推动矛盾纠纷实质性化解，特别是稳妥处理重大矛盾、重大风险的时候，形势越是吃劲、情况越是紧急，越是万众喧嚣、杂音不断，越要顶住压力、守住底线，坚持依法办事。

习近平总书记指出：“一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”我们说，人民法院不仅要做矛盾纠纷的“裁决者”，还要做矛盾纠纷的“终结者”，指的就是要实质性化解矛盾纠纷。必须立足审判职能，坚持诉内实质解纷和诉外源头疏导并重，充分发挥司法审判职能，统筹立审执各环节，高质高效实质化解矛盾纠纷，努力实现办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

（一）立足调解方式结案

矛盾纠纷的性质、形式、对抗程度不同，解决纠纷的方式也必然是多元的。从国家治理经验看，司法诉讼不是解决矛盾纠纷的唯一手段，有时也并非最佳手段。新时代很多纠纷涉及利益平衡问题，通过协商解决纠纷，可以更好地维系经济社会秩序、更多地增强社会宽容。调解作为我国最具特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，具有非对抗性、经济性、及时性等优势，在维护我国社会基层长期稳定中发挥着独特的作用。立足调解方式结案，解决纠纷的效率会大大增加，因为调解结案就没有上诉和执行等问题，也就不会带来“一案结而多案生”的衍生案件问题。因此，我们要求各级法院把调解工作贯彻到司法领域全过程，在法律框架内，对各类民事、刑事附带民事、行政赔偿、执行案件依法进行调解、和解工作，把调解为主、调解优先真正落到实处。如，立案前，人民法院通过指导调解、司法确认等方式助力诉前纠纷的纾解。立案后，可分为三种情形处理：案件审理前，引入多元解纷模式，积极参与成讼案件化解工作，不断增强诉讼服务中心诉前解纷功能；案件审理中，贯彻调解优先原则、自愿原则，引导当事人展开调解，根据案件具体情况能调则调、当判则判；案件判决后，也可以促进双方当事人调解，或者在执行过程中达成执行和解。这样就能有效避免次生纠纷的发生，一个案件就不会变成多个案件。

（二）注重一审案件质量

人民法院是审判机关，司法办案始终是第一要务。当前，我们85%以上案件在基层法院审理，提高一审服判息诉率对推动实质性化解矛盾纠纷至关重要。正是由于部分一审案件没有做到服判息诉、案结事了，衍生出了大量的二审、执行、申诉、再审案件，极大地消耗了法官的时间精力，增加了当事人的诉讼成本。同时，在信访问题的处理上，当事人上访虽然一般是到上级机关反映问题，但产生问题的根源绝大多数还是在中基层法院，必须从一审案件质量效果抓起，切实做好源头治理。因此，我们要求基层法院和法官要切实担负起本级和本诉讼环节的审判责任，在裁判时就应统筹后续的执行工作，避免不当裁判无法执行而再生纷争；在裁判本案时就要兼顾潜在的关联案件，进而选择最适合的处理方案，致力于把矛盾化解在一审、化解在基层，努力提升一审案件服判息诉率，让纠纷通过尽可能少的诉讼环节得到及时有效解决。

（三）推动行政机关“一把手”出庭应诉

行政机关负责人出庭是行政诉讼法的明文规定，只有被诉行政机关“一把手”不能出庭的时候，才可以委托相应的工作人员。司法实践证明，被诉行政机关“一把手”出庭应诉，一方面有助于全面了解案件的真实情况以及本部门执法中存在的突出问题，在此基础上举一反三、完善工作机制和制度规范建设，从根本上促进行政机关工作人员依法行政意识和能力水平的提升。另一方面，“一把手”出庭应诉还有利于快速解决行政案件，尤其在处理案情较为简单明确的案件时，“一把手”能够当场决定，对于促进当事人和解、促进行政争议彻底解决具有积极意义。在这方面，湖北省法院联合省司法厅出台12条措施，明确涉及履行招商引资行政协议、兑现行政允诺以及可能引发群体性事件的案件，原则上应由行政机关“一把手”出庭应诉，行政机关负责人“出庭+出声”已成为我省行政审判常态。去年全省行政机关负责人出庭应诉率达95.2%。鄂州市行政“一把手”出庭应诉率达到77.39%，通城、安陆等地行政“一把手”出庭应诉率实现100%。

（四）严格规范执行案件“终本”

案件执行终了，是矛盾纠纷实质性化解的重要标志。长期以来，执行难不仅成为困扰人民法院的突出问题，也成为人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。在司法实践中，执行案件的顺利执行完毕需要一个极为重要的前提，就是被执行人有明确、足额的可供执行财产。当被执行人没有足额财产可供执行时，执行单位会裁定终结本次执行（即“终本”），待发现财产线索后再恢复执行。但执行申请人可能认为案件“终本”是法院敷衍了事，自身胜诉权益无法兑现，容易引起更深层次的矛盾，诱发涉法涉诉上访案件。因此，需要进一步完善执行权制约机制，加强执行监督，严格把握规范终结本次执行的程序标准和实质标准。严禁对有财产可供执行的案件以终结本次执行方式结案，执行法院想要终本，必须做到“穷尽一切执行措施”，包括财产调查、强制管理、强制执行、执行制裁等措施。我们不仅要关注结案率，更加要注重案件的办理效果，多和解结案，提高实际执结率、执行和解率，少终结、终本，少敷衍了事，减少社会矛盾和涉执信访。

（五）重视对刑事案件被害人权益的保护

在刑事领域，我国对被告人的权益保护也取得了长足的进步，在立法方面也确立了一些比较具体的措施，比如缓刑、假释、自首立功等等，既给了被告人改过自新的机会，同时也降低了社会的犯罪率。但另一方面，我们对被害人权益的保障却没有得到平衡的发展，在司法实践中，长期存在刑事附带民事判决的履行率、执行率较低等问题，导致刑事被害人权益不能得到充分保障，成为引发矛盾纠纷的重要原因。我们要在办案中加大司法救助力度，确保有限的救助资金用于最需要救助的对象，特别是遭受严重暴力犯罪侵害、导致严重伤残或死亡的被害人或其近亲属，帮助其解决基本生活问题。不断创新工作机制，探索建立多方参与的救助格局和多元化的救助模式，对于暂时未纳入救助范围的刑事被害人或者实施救助后仍然面临生活困难的，帮助其申请社会救助，会同相关部门形成工作合力，更加有效地维护刑事被害人的权益。

（六）做好释法说理工作

习近平总书记强调：“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。”要坚持以法为据、以理服人、以情感人，既要义正词严讲清“法理”，又要循循善诱讲明“事理”，感同身受讲透“情理”，让当事人胜败皆明、心服口服。当前，司法机关在释法说理方面还存在一些问题，有的不屑于把裁判理由告知老百姓，有的不善于运用群众听得懂的语言来阐明法律规定和裁判理由。这些情况导致的信息不对称，会造成人民群众对司法办案的误解。因此，在司法办案中必须重视释法说理的重要作用，不仅要讲清楚法律本身的道理，还要体现“法理情”相协调，用规范的语言、准确的表达、清晰的逻辑，增强判决的说理效果，防止激化矛盾或者引发新的矛盾。

（七）敢于和善于终结矛盾纠纷

往往一个社会矛盾纠纷处理的结果其实并不那么重要，重要的是把矛盾纠纷解决了，让大家回归正常的社会生活、社会秩序，而不是处于动荡不安和混乱不确定当中。从个案上讲，世界上没有没完没了的官司，也没有没完没了的涉法涉诉信访。对有关部门已经审查清楚、结论明确的涉法涉诉案件反复申诉、反复上访、重复上访，不仅劳民伤财，而且浪费司法资源，社会关系和社会秩序也难免处于不稳定状态。因此，对于已经穷尽法律程序的涉法涉诉信访事项，要敢于终结矛盾纠纷，支持依法作出的判决、裁定。办案机关、当事人都要自觉接受和维护已依法作出的终局裁判。对于反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查等方式，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。从某种意义上说，“依法终结”就是运用法治思维和法治方式努力实现案结事了，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。

（八）加强司法建议工作

司法建议是法律赋予人民法院的重要职责，是人民法院延伸审判职能作用、拓展审判效果、参与社会治理的重要切入点，是促进实现中国式社会治理现代化的重要抓手。可以说，司法建议是一项源于案件，又超越案件的治理之策，具有“审理一案，治理一片”的效果，有助于预防和减少诉讼纠纷的发生，实现社会和谐稳定。这也要求我们，一方面要充分发挥司法建议在维护公共利益、参与社会治理的作用，对案件审判执行过程中发现的问题及时发声，及时整改，促进社会治理法治化；另一方面要加强对类案梳理，“抓前端、治未病”，通过给相关职能部门发出司法建议，将矛盾纠纷消解在萌芽，促进源头治理，助推社会治理现代化。

责编：赵淑琳

审核：方琮 高奇