关于食品安全全程控制的思考和建议

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    食品安全全程控制需进一步加大发力

                  ——对食品安全全程控制的思考和建议 

                                    曾 霞   

今年媒体曝光的两起重大食品安全舆情事件，一起油罐车混装食用油事件，一起“毒”枸杞事件，让人们注意到，就食品安全控制来讲，不光是众所周知的食品生产经营环节，其实食用农产品生产收购环节、粮食经营环节、运输环节也对食品安全有着重大、关键的影响;不光是众所周知的市场监管部门，其实农业农村部门、交通运输部门、粮食和储备行政管理部门等承担的食用农产品监管、道路货物运输监管、粮食经营监管等职能，这些与食品安全有关的监管职能是否切实履行，也都对食品安全控制有着至关重要的影响。

鉴于此，根据《食品安全法》《农产品质量安全法》《粮食安全保障法》《粮食流通管理条例》《道路货物运输及站场管理规定》等法律法规规章，对市场监管部门以外的农业农村等其他部门所承担的食品安全有关监管工作职能，笔者在以下进行盘点、分析，提出尚不成熟的建议。

一、与食品安全工作有关的其他监管部门及有关职能

(一)农业农村主管部门

供消费者食用、饮用的食品其原料来源于哪里?众所周知，最初来源于食用农产品，来源于土壤里种植的稻蔬果，及水里或地上养殖的鱼禽畜。因此可以说，农业农村部门承担的食用农产品监管职能对食品安全有着源头性、基础性的作用。一，根据《农产品质量安全法》，对农户、农民专业合作社、食用农产品生产企业、食用农产品收购者的生产、销售、收购、储存、运输食用农产品的行为，农业农村部门承担监管职责。二，根据《乳品质量安全监督管理条例》，对奶畜养殖者、生鲜乳收购者生产、收购生鲜乳的行为，农业农村部门承担监管职责。三，根据《生猪屠宰管理条例》，对生猪定点屠宰厂(场)屠宰生猪、出厂(场)生猪产品的行为，以及未经定点从事生猪屠宰活动的行为，农业农村部门承担监管职责。

但是，食品安全舆情事件暴露出食用农产品的监管执法存在薄弱区域，例如，食用农产品生产环节、收购环节就是一个薄弱区域。种养殖农户数量庞大但体量十分微小、分布广而散，食用农产品收购者的收购活动时常远离城镇，挨近田间地头，导致收购活动常无定所。这两大群体法律意识不高、守法意识较弱，容易发生非法使用禁用农药兽药、滥用农药兽药以及其他添加剂的违法行为。还例如，私屠滥宰的非法屠宰行为，是未经检疫和肉品品质检验猪肉产品流向市场的根源，也是监管执法的薄弱区域。在批发市场、零售市场如有售卖未经检疫、检验生鲜猪肉产品，依据《食品安全法》规定应由市场监管部门查处，但是若追查源头又无一不来自农业农村部门负责查处的非法屠宰窝点。《生猪屠宰管理条例》第十二条、第十五条、第十六条规定，生猪定点屠宰厂(场)屠宰的生猪，应当经检疫合格并附有检疫证明和加盖验讫标志，生猪屠宰过程中还应同步进行肉品品质检验并加盖肉品品质检验合格验讫印章和附具肉品品质检验合格证。《生猪屠宰管理条例》第三十一条规定，未经定点从事生猪屠宰活动的，由农业农村部门责令关闭和作出行政处罚。

食用农产品质量安全违法犯罪行为亟需严厉打击，加强行刑衔接重拳出击。原农业部2011年发布了《农业部关于加强农业行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》。农业农村部可在此基础上进行修订，与公安部、最高人民法院、最高人民检察院加大衔接协作力度，加强食用农产品质量安全行政执法与刑事司法衔接以及工作规程的顶层设计。

(二)粮食和储备行政管理部门

供消费者食用的米、面、植物油等主食，在最初源于食用农产品之后，会一蹴而就进入食品生产经营环节吗?不会，还要经过粮食经营环节，才进入食品生产经营环节。

《粮食安全保障法》《粮食流通管理条例》规定，粮食和储备行政管理部门对粮食收购者、粮食储存企业的粮食收购、储存、运输、销售行为以及政策性粮食的购销活动承担监管职能。其中，《粮食安全保障法》第七十三条规定，粮食是指小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮。其中，杂粮又包括谷子、高粱、大麦、荞麦、燕麦、青稞、绿豆、马铃薯、甘薯等。而且，油料、食用植物油的安全保障工作也参照适用该法。《粮食流通管理条例》第十一条规定，粮食收购者收购粮食时应当按规定进行质量安全检验以确保粮食质量安全。第十三条、第十四条、第十七条规定，储存粮食时不得与可能对粮食产生污染的有毒有害物质混存，不得使用国家禁止使用的化学药剂或超量使用化学药剂;运输粮食时不得使用被污染的运输工具或者包装材料，不得与有毒有害物质混装运输;粮食销售出库前，应当进行质量安全检验，否则不得销售出库。

从上述法律法规可知，粮食的收购、储存、运输、销售出库过程中，粮食和储备行政管理部门对粮食监管是否履行到位，是否严格依法保障粮食质量安全，对摆上餐桌供消费者食用的食品有着至关重要的影响，发挥着仅次于食用农产品源头性、基础性作用的类源头作用。

(三)交通运输主管部门

有食品交易就有食品运输。供消费者食用、饮用的食品，从最初的食用农产品到粮食再到摆上餐桌供食用这一过程中，要历经多次交易，运输则是其间必不可少的交付手段。当交易的双方自身不直接运输食用农产品、粮食、食品，而是委托专门从事运输的道路货物运输经营者(例如物流公司)运输时，交通运输主管部门就应依法承担起对道路货物运输经营者的有关食品安全监管职责。

据《食品安全法》第三十三条规定，无论是食品生产经营者还是非食品生产经营者从事食品贮存、运输和装卸，贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备都应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染，并符合保证食品安全所需的温度、湿度等特殊要求，不得将食品与有毒、有害物品一同贮存、运输。

对应的罚则是，《食品安全法》第一百三十二条规定“违反本法规定，未按要求进行食品贮存、运输和装卸的，由县级以上人民政府食品药品监督管理等部门按照各自职责分工责令改正，给予警告;拒不改正的，责令停产停业，并处一万元以上五万元以下罚款;情节严重的，吊销许可证。”此处的“等部门”应当包括交通运输部门，因为《道路货物运输及站场管理规定》明确规定，交通运输主管部门负责管理道路货物运输并对道路货物运输经营者许可发证。道路货物运输经营者承接食品运输业务但不按《食品安全法》规定的要求运输食品时，交通运输部门应依据《食品安全法》第一百三十二条对其作出行政处罚，违法情节严重时应吊销其《道路运输经营许可证》。

《食品安全法》虽对受委托运输食品但不按规定保障食品安全的违法行为规定了行政制裁措施。但是，对受委托运输食用农产品、粮食不按规定保障食品安全的违法行为，法律法规却存在盲区。对农产品生产经营者将农产品与有毒有害物质一同储存、运输的，《农产品质量安全法》第七十二条规定由农业农村主管部门予以行政处罚。对粮食收购者、粮食储存企业未按规定使用仓储设施、运输工具的，《粮食流通管理条例》第四十六条规定由粮食和储备行政管理等部门按照职责责令改正，给予警告;被污染的粮食不得非法销售、加工。但是，对于接受食用农产品生产经营者、粮食收购者、粮食储存企业委托的道路货物运输经营者，如果违法将食用农产品、粮食与有毒有害物质一同运输，或者在运输中污染食用农产品、粮食，对运输经营者的这些违法运输行为，目前无论是《农产品质量安全法》还是《粮食安全保障法》《粮食流通管理条例》》抑或《道路货物运输及站场管理规定》，都没有制定相应的行政制裁措施，留有监管执法的法律盲区，应引起立法机关和国家有关部门的重视。

(四)公安部门

1.对一些违法性质严重的食品安全违法行为或食品安全有关违法行为，公安机关依法负有行政拘留的行政处罚职能。例如，《食品安全法》第一百二十三条规定，对生产经营非法添加的食品等违法行为，情节严重的，除由食品安全监管部门吊销许可证外，并可以由公安机关对有关责任人员处以拘留。《农产品质量安全法》第七十条规定，对食用农产品生产经营者使用禁用农业投入品或其他有毒有害物质等行为，情节严重的，除由农业农村部门吊销有证者的许可证外，并可以由公安机关对有关责任人员处以拘留。

但是，《食品安全法》《农产品质量安全法》的上述规定，在具体实施操作中给人带来困惑。并可以由公安机关处以拘留的这项行政处罚裁量权，是由食品安全监管部门、农业农村部门行使，还是由公安机关行使?首先，可以处拘留的情节严重情形是由食品安全监管部门、农业农村部门判定，还是由公安机关判定?其次，对违法情节严重的，食品安全监管部门、农业农村部门是必须将案件移送公安机关作出行政拘留，还是可以视案情不移送?再者，公安机关接到移送后，是必须作出行政拘留，还是有权视案情可以不作出行政拘留?立法机关以及有关国家部门尚未对此作出法律解释，这给基层市场监管、农业农村部门和公安机关衔接具体实施时，带来一定的障碍。

2.公安机关承担着刑事打击食品安全等犯罪的职能，公安部与国家食品安全监管部门在食品安全行刑衔接上一直较为密切。2015年原国家食药监总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食安办联合制定了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(食药监稽【2015】271号)，对食品安全犯罪打击发挥出重大作用，但随着新形势新发展需要，该办法的一些规定也亟需修改。例如，《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第七条将检验报告或鉴定意见列为食药监管部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件时应当附有的材料之一，这与最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释【2001]10号)第一条规定不一致。根据司法解释《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定，对刑法第一百四十条规定的“在产品中掺杂、掺假”“以假充真”“以次充好”“不合格产品”，只有在难以确定的情况下，才应当委托法律、行政法规规定的产品质量检验机构进行鉴定。那么，行刑衔接以生产销售伪劣商品罪向公安机关移送食品案件时，如有其他证据能够确定涉嫌犯罪的，检验报告或鉴定意见就不应是移送材料中的必需材料。

二、有关建议和对策

《食品安全法》第三条规定“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”关于“全程控制”，在人民群众对食品安全的关注和需求日益提高、食品安全有关工作日益精细化的新形势新要求下，笔者建议进一步加强食品安全工作有关部门的协同配合，强化衔接协作，以进一步织密织牢食品安全全程控制之网。

（一）建议修改有关法律法规，对道路货物运输经营者运输食用农产品、粮食、食品的行为加强监管执法。

1.关于道路货物运输经营者运输食用农产品、粮食过程中危害食品安全的违法行为，法律上存在监管执法盲区的问题，笔者建议对《农产品质量安全法》和粮食法律法规进行修改，或者对交通运输部门规章《道路货物运输及站场管理规定》进行修改，增加关于道路货物运输经营者将食用农产品、粮食、食品与有毒、有害物品一同贮存、运输等危害食品安全的运输行为给予行政制裁的规定。

2.对道路货物运输经营者未按《食品安全法》规定的要求运输食品的违法行为，虽然《食品安全法》第一百三十二条规定了行政处罚措施，但是，该法条制定的言简意赅，仅表述“由县级以上人民政府食品安全监督管理等部门按照各自职责分工…”，并未将交通运输主管部门写出，仅以“等部门”替代，使人不易察觉甚至容易忽略交通运输部门在运输管理上的食品安全工作职责。因此，建议将《食品安全法》第一百三十二条规定修改为两款，对食品生产经营者和非食品生产经营者的贮存、运输和装卸违法行为分别写明负责的执法部门和相应的行政法律责任。建议在第一款规定，对食品生产经营者未按该法要求进行食品贮存、运输和装卸的，由食品安全监管部门作出有关行政处罚。建议在第二款规定，对非食品生产经营者未按该法要求进行食品贮存、运输和装卸的，由交通运输等主管部门按照职责分工作出有关行政处罚。

（二）建议加大对食用农产品质量安全的监管执法力度

食品的原料绝大多数来源于食用农产品，食用农产品是食品安全的重点，而食用农产品又由农业农村部门负责准出，为此建议农业农村部门大力加强食用农产品质量安全的监管。

1.建议农业农村部门进一步加大对农户、食用农产品收购者的监督抽查和食用农产品违法行为的行政处罚力度，进一步加大非法屠宰违法行为的打击。打宣结合，进一步加大对食用农产品质量安全违法的行政处罚典型案例发布和宣传，对广大农户、食用农产品收购者加大食品安全有关法律法规宣传。

2.针对农户、食用农产品收购者的分散性、流动性、偏远性特点，给监管执法带来一定难度的现实情况，建议农业农村部门大力出台食用农产品质量安全违法行为有奖举报，鼓励公众积极举报食用农产品质量安全违法行为，推动社会共治来实现源头有效治理。

（三）建议制修订食品安全有关的行政执法与刑事司法衔接工作办法

1.建议在2015年原食药监总局等六部门制定《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(食药监稽【2015】271号)的基础上，总结工作经验，契合工作需要，联合制定新的食品行政执法与刑事司法衔接工作办法。一是建议依据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释【2001]10号)第一条的规定，依法放宽食品案件涉刑移送的材料要求，不将检验检测报告或鉴定意见作为必须移送的材料，而是对需要检验检测或鉴定的才须移送该材料。二是建议参考2023年国家药监局等五部门联合出台的《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十条、第二十二条等规定内容，对公安机关接受移送的涉嫌食品犯罪案件时的签收手续以及公安机关提出补充调查意见、公安机关自行调查等情形作具体化规定，还对《食品安全法》第一百二十三条规定的公安机关依法负有行政拘留的行政处罚职能，市场监管部门与公安部门如何具体衔接实施，也作出具体明确的规定，以解决基层法律困惑。

2.鉴于食用农产品在食品安全中的重要性，建议农业农村部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合出台农业行政执法或者食用农产品行政执法与刑事司法衔接工作办法。顶层设计，优化食用农产品行刑衔接工作流程，加强对食用农产品质量安全行刑衔接工作的规范和指导，发挥多部门联合查处大案的优势，以严厉打击食用农产品领域的违法犯罪行为。

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