海南农场改“居”与基层准行政区划

文摘   2024-10-29 22:56   海南  

西庆要闻


编者按

基层行政区划是指将乡镇等基层政权(正式的行政区划)、街道等政府派出机构和村居等自治组织(准行政区划)所管辖的地域。乡镇属于正式的基层行政区划,而村和社区则是准行政区划。但很少有研究关注到部分基层治理单元的准行政区划属性,也忽视了基层准行政区划与正式行政区划之间的冲突

海南农场改制中设立的“居”是一类典型的准行政区划,主要由属地乡镇党委政府管理,行政级别从早期农场的处级降为乡科级以下。“居”不同于较为成熟的居委会,也不在正式的行政层级,是典型的准行政区划。本文以此为例,从层级、幅员、边界3个维度分析基层准政区设置的逻辑及其面临的挑战

本期推荐的文献是2024年2月发表在《地理科学进展》上的《基层治理与准行政区划调整的理论与实践——以海南省农场改“居”为例》,敬请阅读: 

行政区划是国家机关为实行分级管理而进行的区域划分,是国家治理体系的空间投影。而准行政区划则是由各级政府所设置的,具有行政管理功能而又未被列入正式行政区划体系的区域划分,以准行政区划形式存在的区域即准政区。
基层行政区划是最基层的行政区划,是国家治理体系的空间单元,也是国家自上而下管理和地方社会自治相互结合的制度空间。基层行政区划设置对于理顺中央—地方关系、提升基层服务水平和推动乡村全面振兴等具有重要意义。但现有研究很少注意到基层治理单元的准行政区划属性,忽略基层治理单元与正式行政区划之间的冲突。

自1950年海南解放以来,海南省是新中国屯垦的主要地区,主要采取国营农场的管理与运营模式,其发展经历了如图所示5个阶段:

“居”是海南省针对农垦农场属地化管理而设立的基层自治组织和管理区域,定位为社会治理单元。“居”的功能包括社会管理、居民自治以及公共服务三部分,组织架构由党组织、自治组织以及居民服务机构三部分组成。
本文总结出以下三点,得出“居”是一种典型的准行政区划:
1.“居”不属于正式的行政区划系列,在行政等级中管辖关系不够明确;
2.“居”的管理和服务功能不够统一和完整,是介于政府与市场主体之间的组织;
3.“居”的管理机构缺乏标准化的形式。

“层级”方面:
作为一种准行政区划,“居”不在正式的行政层级或“条条”管理系统中,因此,行政级别和管辖关系不够明晰,且与正式的行政区划层级体系错位。
“幅员”方面:
由于准行政区划往往根据特定区域的特殊需求或功能设立,因此,不同准政区及其与正式政区的幅员之间存在较大差异,这影响公共服务可获得性与均等性。
“边界”方面:
“居”与正式的政区存在边界上的错位,而又在产权和财政等方面与其服务的农场公司进行了分割,容易导致行政管理功能和公共服务供给的属地边界争端。

本文认为,“居”是农垦集团化、农场公司化和农场社会职能属地化中的有益尝试,其行政级别介于社区和镇之间,是一类典型的基层准行政区划,对于降低农场公司的社会负担和提升农场居民的公共服务水平有一定积极作用。
“居”的准行政区划性质导致其与正式的行政区划(尤其是镇)之间存在层级、幅员和边界上错综复杂的关系,容易导致管理人员晋升通道不畅和社会管理与公共服务的主体缺位等问题,“居”与所属镇和所服务农场公司之间也容易围绕行政管理功能和公共服务供给的属地边界产生争端。

本文的第一作者王丰龙,是华南师范大学地理科学学院研究员,通讯作者张吉星,是华南师范大学地理科学学院博士研究生。





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责编:小何

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