1.定义
根据2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号文），地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券。其中，土地储备是指“地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”。土储专项债是指“地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。”通过土储专项债所筹集的资金主要用于支付征地拆迁补偿、土地前期开发费用以及相关的财务支出等。此类债券的发行旨在确保土地能及时供应市场，满足城市建设和经济发展的需求。（1）初步发展阶段（2017年5月—2019年8月）2017年5月，财政部和国土资源部联合印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，同年7月，北京发行了全国首批土储专项债，这标志着土储专项债这一融资工具正式诞生。2017年至2019年期间，土储专项债年度发行规模快速增长，分别为2425亿元、5905亿元和6765亿元，成为专项债的一大占比领域。为了调控房地产市场和防止资金无效流转。2019年9月，国常会明确指出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，以引导资金流向实体经济和民生领域。随着地方政府财政压力增大以及房地产市场的变化，在2024年10月12日的国务院新闻发布会上提到，将叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳。同时表示，允许专项债券用于土地储备。支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。土储专项债从初步发展到停发再到重启三个阶段，每一阶段的政策变化和调整都是为了适应当时经济环境和财政需求，并为未来的发展和调整奠定基础。现下重启专项债，既是对过往经验的总结和应用，也是对未来发展的积极应对。
1.对地方政府的影响
地方政府在财政收入方面面临着较大的压力。近年来，地方政府财政矛盾凸显，多地处于紧平衡状态。财政部数据显示，1—8月，全国一般公共预算收入147776亿元，同比下降2.6%。分税收和非税收入看，1—8月，全国税收收入121059亿元，同比下降5.3%；非税收入26717亿元，同比增长11.7%。中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞认为近年来，受经济调整、土地财政弱化、大规模减税降费等影响，地方财政持续承压，而地方政府的支出压力不减，地方财政收支矛盾加大，化债压力下地方财政流动性压力进一步放大。与此同时，地方政府在基础设施建设、公共服务供给以及社会保障方面的支出需求却在不断增加。土地储备是地方政府进行城市规划建设的重要一步。城市化进程的飞快推进也要求地方政府加快收储土地的进度以满足城市未来发展的需求。然而，在土地收储工作的前期需要大量资金的投入，且土地出让收入具有滞后性，从土地收储到出让的时间跨度较大，这对地方财政是不小的挑战。土储专项债的重启恰能弥补这一资金缺口，支持土地收储工作。土地收储和出让的时间跨度大，产生了跨期融资需求，而土储专项债的重启能够改善政府性基金预算的跨期平衡。在土储专项债的支持下能够更有力地推进城市建设项目，进一步拔高地方经济。在企业层面，通过土储专项债筹集资金可以收储闲置土地，土储专项债将优先考虑企业无力开发、不愿开发，还没有动工建设的住宅用地、商业用地。对于房地产开发企业而言，大量的闲置土地可能是其存货中的重要组成部分。土储专项债的重启能够让企业的闲置土地得到盘活，优化企业的存货结构，使原本无法产生收益的土地重新规划和利用，注入流动性，从而带来一定的收益。这有助于提升企业的资金使用效率、促进房地产市场供需平衡，达到优化资源配置的作用。土储专项债的重启对房地产企业带来了深远影响。土储专项债的发行降低了房地产市场的不确定性，维持房地产市场的平稳健康发展，创造了更加安全有利的经营环境。首先，通过重启土储专项债帮助地方政府增加土地储备，进而稳定土地供应，有助于缓解房地产市场的供需失衡问题。在土地供应紧张的情况下，通过稳定供应土地能够平抑房价波动，避免房价大幅度涨跌。现今房地产市场正在降温，附着于房地产市场的金融属性逐步褪去。虽然房价不再大涨，但其持续走低的后果也不容小觑，长此以往，人民的资产将出现不断缩水的问题。而土储专项债的重新启动有助于调节房价，逐步稳定财政收入和地方经济发展。由于专项债不可用于商业化项目，而在兼顾公益性和收益性的前提下，很多项目无法达到审批要求。缺少优质项目的问题日益严重；另外，在以往的审计报告中，专项债券项目出现资金使用效率低，资金闲置的问题，这导致专项债资金无法充分发挥其弥补地方财政收支缺口，改善预算跨周期平衡的作用。而重启土储专项债可以侧面解决专项债项目短缺，资金闲置、使用效率低的问题，能够加快专项债优质项目的储备速率及专项债发行使用进度，实现债有所用，高效用债。
停发前的土储专项债主要用于新增土地的储备，以支持未来城市开发和基础设施建设。在政策背景层面，2017年7月至2019年9月是土储专项债的主要发行阶段，此期间土地储备成为专项债的重要投向领域。随着地方政府债务规模的不断膨胀，中央与地方政府的借债行为进行了严格管控。为防范金融风险，优化资金配置，促进经济健康发展，引导资金流向实体经济，遏制房地产市场的非理性扩张，2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。其次，监管部门关注以土储名义举债可能涉及到债务资金空转，没有有效形成实务工作量的问题。自此截至2024年10月，土储专项债进入停发阶段。
暂停土储专项债的发行可以减缓地方政府债务增长速度，降低财政风险。在宏观政策调整背景下，政府通过重新分配资源，将更多资金投向其他领域，从而减少对土地财政的依赖。重启后的土储专项债主要用于回收符合条件的闲置存量土地，包括企业不愿、无力开发的商业用地、住宅用地等。确有需要可 用于新增土地储备。在政策背景层面，为缓解地方财政压力、稳定房地产市场，于2024年10月，财政等多部委明确表示土地储备项目可以申请专项债，支持地方政府使用土储专项债收储符合条件的闲置土地。此外，国务院新闻发布会上对收购的存量土地再次组织用于房地产市场的，确有需求才可以投放，且必须控制在收回收购总量的一定比例内。审计对于专项债券使用的监管也愈加严格，在使用专项债以收回收购的方式盘活存量土地的时候同样也要注意以下问题。土储专项债作为地方政府重要的融资工具之一，在过去几年里经历了从初步发展到暂停调整再到重新启动的过程。通过对2017年至2019年间的发行数据可以看出，土储专项债在初次推行期间取得了显著成效，无论是发行规模还是占当年专项债发行规模的比重均大幅增长。而在当前的经济环境下，重启土储专项债有助于应对经济下行压力、缓解地方财政紧张局面以及满足城市化建设的需求。此次重启对地方政府、企业、房地产市场以及优化资金使用和资源配置都具有重要意义。
