文章来源于：设计院伍六七
前不久，住建部办公厅向全国印发了《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第三批）》，其中第一项推广的政策机制经验就是成立城市更新主管部门。
而排在第一位的就是湖北省各市州均成立城市更新专管部门。
重点提到了，武汉市率先成立住房和城市更新局，湖北其他16市都参照武汉组建了住房和城市更新局，并于2024年7月完成挂牌，作为优秀城市更新经验向全国推广。
嗯？住房和城市更新局？好像和住房和城乡建设局差那么一点，和城市更新局比又多了住房两字。
原来湖北是把住房和城乡建设局改为住房和城市更新局了，这大概率是王蒙徽书记2023年主政湖北后的改革成果。
在《广州城市规划的成败：广州2000年战略规划回顾》一文中，我们提到，当年广州2000年战略规划就是王蒙徽书记任广州市规划局局长和编研中心主任时参与主导编制的，开创了中国城市规划领域战略规划时代。
王蒙徽主任后一路升任职住建部部长及至此次履新湖北省省委书记，也是开创全国之先河，将住房和城乡建设局改为了住房和城市更新局。
大佬不愧是大佬，不管在规划领域还是在住建领域，都做到了开时代之先！令人叹服！
也许有人会问，不就是改个名字吗？意义很大吗？
在《广州拆迁改造的前世今生：从旧改到城中村改造，到底经历了什么？》一文中我们提到过，做更新改造，以什么样的名义很重要。
正所谓“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，从“城乡建设”改为“城市更新”正是及时响应城市发展迈入存量时代的重要举措，未来将成为住建局的重点工作。
城市更新这个以前从未专门成立专管部门的模糊地带，在湖北第一次有了明确的管理部门。
那好像我们广州以前也有城市更新局，岂不是更早响应时代潮流？那为啥不推广广州经验？
是的，如果单纯说城市更新专管部门，其实早在2015年2月，广州就成立了全国首个城市更新局，其前身是以前广州的“三旧”改造办公室，专门负责广州的城市更新政策、方案审查审批等事项。
但是在2019年的广州市政府机构调整中，广州城市更新局撤销，其职能分别并入了规划局和住建局。
那为啥广州要撤销城市更新局，而湖北的住房和城市更新局就能作为优秀经验全国推广呢？
其实从名字的对比中就能管中窥豹、略知一二，因为他只有城市更新四个字。
啊？！！！这算是什么解释，你是来忽悠我们的吧？
别急别急，这真的是问题的关键，请听我为您慢慢拆解。
2008年，借着广东省和当年国土部省部试点合作协议打造全国节约集约利用土地示范省的契机，广州正式拉开了“三旧”改造的大幕，对市内的旧村庄、旧城镇、旧厂房进行更新改造。
2010年2月专门成立了 “三旧”改造办公室来推进“三旧”改造工作，其核心团队来自于涉及城市更新的两个核心部门即规划局和住建局。
但随着城市由增量时代进入到存量时代，越来越多的城市更新工作需要开展，一个临时机构并不能承担起这样的重任。
于是乎，2015年正式成立全国首个城市更新局即广州市城市更新局，作为常设机构来长期地、更好地推进城市更新这项工作。
不仅市层面有广州市城市更新局，11个区也都下设了分支机构专门负责城市更新。
成立之初，广州市城市更新局希望成为一个国土、规划、建设的一站式审批的部门，凡是涉及城市更新的事项，均在城市更新局完成，提高城市更新工作推进效率。
但想要办到这件事，他就需要城市更新涉及到的2个核心事权，也是规划局和住建局的核心职能，一个是规划用地的审批，一个是项目建设的审批。
随着城市更新时代的到来，如果这两个关键事项审批权都给了城市更新局，那大概率以后规划局和住建局都得变成闲职部门了。而且事权过于集中在一个部门，风险也是很高的。
所以，最后城市更新局的核心职责变成了我们上文提到的城市更新政策的出台和片区策划方案的审查审批。
但是，这就出现问题了。
在广州“三旧”改造时代，城市更新工作涉及到三个核心方案的审批。
一个是片区策划方案，提出初步控规方案建议并敲定初步的建设总量，主要是项目经济账能平衡，这个由城市更新局审批。
一个是控制性详细规划方案，确定用地布局和片区建设总量，这个由规划局审批。
那为什么在控规方案才确定用地布局和建设总量呢？
一是需要控规从公共利益、城市发展的角度进行方案衡量调整。
二是依据《城乡规划法》明确：控规是开展开发保护、实施用途管制、核发规划许可等的法定依据。只有在控规方案这里才是带有法律效力的，片区策划方案最多只算一个前期研究。
最后就是项目实施方案，在控规方案基础上明确具体建设实施时序。这个由住建局审批。
你也许会说城市更新搞这么复杂干什么？一个项目过三遍方案！
其实这是很有必要的，城市更新是个系统复杂的工作，涉及社会的方方面面，而且城市更新的机会也许就这一次，错了就很难纠正了，所以必须慎之又慎。
先前期研究按经济账算一轮，确定能不能做。再结合城市发展、公共利益研究一轮，如果可行就把成果法定化，最后再安排项目具体实施，确定到底怎么做。这就是当初设计路径的初心。
但是，世上事之所以难，就是因为存在着应然和实然。应该是这样，但实际却是那样。
正常来说，片区策划方案只能是一个研究，控规方案可以采纳也可以不采纳。
但实践起来，由于片策方案也是征求过多个部门意见，并经集体决策同意后由城市更新局审批的，规划局如不采纳的话压力就很大。
逐渐的就变成了“片策倒逼控规”，也就是片策确定用地和建设量，控规审批流于形式，仅是变成了一个法定化的工具。
这种做法问题极大，为什么呢？
因为城市更新局既不负责提供用地，也不负责项目建设，它只负责审批片区策划方案，而片区策划方案的核心是什么呢？就是算账！
算什么账？城市更新经济平衡账！拆迁得花多少钱，建多少房子卖出去才能保本平衡。
叠加上“三旧”改造市场化补偿标准越来越高，拆迁成本也越来越高，项目的容积率也越来越高。
项目范围内的房子越建越多，越建越密，对广州房地产市场的健康发展以及城市居住品质极为不利。
而控规的核心属性是为公共利益，调控整体的城市用地布局和空间结构从而促进城市良性发展。
在片策的倒逼下落了个“算账式”规划的称呼，调控手段几乎失效。
然而，这只是其中的一个问题，另一个问题也不容小觑。
那就是“三旧”改造中的平台公司问题。
平台公司是什么？你其实可以简单的把它理解成为一个中介。买房子需要中介，搞城市更新也需要中介。
只不过这个中介能量极大，由于背后大多有村集体支持，有着超强的“控村”能力和政府沟通能力。
开发商搞不定的城市更新项目审批，他们可以搞定。搞定之后他们也不开发建设，而是把批文转手一卖，卖给后面的开发商。
这就是一直被禁止，但却一直无法灭绝的“卖批文”。
批文在不断地倒买倒卖中，接手的开发商成本越来越高，改造项目烂尾的风险也越来越高，极大地增加了社会稳定风险。
而作为审批方案的第一道关口，城市更新局也成为了重中之重，其腐败风险极大，领导有如坐在火山口。
也就是因为实践中出现的种种问题，从2015年至2019年，仅存在了短短4年的城市更新局又被撤销，其职能分别并入规划局和住建局。
撤销后的转年，也就是2020年4月15日，广州市住建局就发布通知，要求各区城市更新主管部门报送改造项目平台公司清理整顿工作情况。
现在回过头来看，在中国进入存量时代之后，面对如此大体量的城市更新，具体该如何开展城市更新工作，大家都是在摸着石头过河。
广州还是坚持着敢为天下先、改革开放走前列的精神，当年第一个尝试成立城市更新局进行探索。
虽然广州市城市更新局最后被撤销，但是还是为城市更新工作提供了重要的广州探索经验，也可以说是为后续湖北省成立住房和城市更新局奠定了基础。
至少大家明白了城市更新主管部门只有城市更新四个字是做不成的。
也由此感受了政府机构改革之难，需得慎之又慎，明白了自然资源部组建并改革之不易。
从第一批搞“三旧”改造，到全国首个城市更新局，再到全国首部关于城中村改造的地方性法规《广州市城中村改造条例》，即使偶有低谷，偶有迷茫，但是我相信只要广州敢为天下先的改革精神还在，就还是那座红棉绽放的英雄城市！
必然将在未来的城市更新工作中为全国源源不断地输出广州经验，广州样板！
