党的二十届三中全会提出，要深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革。2024年11月5日，最高人民法院党组书记、院长张军在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上所作的《最高人民法院关于人民法院行政审判工作情况的报告》（以下简称《报告》）中指出，建议更好发挥部分基层法院集中管辖简单行政案件职能。坚持和完善行政案件集中管辖，是时代的命题与任务。
2013年1月，最高人民法院发布的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》规定，为确保人民法院依法独立公正行使行政审判权，充分保护公民、法人和其他组织的合法权益，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。通过近些年试点，各地都取得了一定成效。
行政案件相对集中管辖主要有以下益处：一是有利于提升行政审判的公正性。行政案件实行集中管辖的初衷，正是为了追求提升行政审判的公正性。二是有利于行政裁判规则的统一。统一裁判尺度本质上是国家法制统一在司法审判中的必然要求，类案同判有利于树立司法权威，也满足了人民群众对公平正义的期待。在行政协议、农村集体土地征收、城镇房屋征收等案件中，往往涉案人数较多，影响范围大，统一裁判的尺度就显得更加重要。在行政案件集中管辖后，由于裁判组织的同一性，可以统一裁判口径，在该特定区域内更有利于做到裁判规则的统一。三是有利于行政审判队伍专业化的建设。在行政案件集中管辖以后，行政诉讼案件由管辖法院集中受理，行政案件数量成倍增加，为此给集中管辖法院提供了提升行政审判专业化的良好历练素材，必将极大提升行政审判的专业化水平。
当然，随着行政案件集中管辖的不断探索实践，也难免出现了一些需要解决的问题。首先，集中管辖法院的审判压力加大。行政案件在集中管辖后，管辖法院除了审理本院原有的行政案件，亦要审理其他区县的行政案件，集中管辖法院受理的行政案件数量将比管辖前增加几倍；其次，行政争议协调化解的难度增大。相较于民商事案件，行政案件往往呈现出难以化解争议的特征，表现出上诉率高、申诉率高、息诉服判率低等现象。为此，《报告》中提出，要探索推动行政诉讼由“一行为一案”向“一争议一案”优化。行政争议的实质性化解，很大程度上有赖于行政机关的主动作为。对于集中管辖法院而言，因与属地行政机关并无隶属关系，推动行政机关主动作为的难度较大；加之因地域跨度大带来的协调时间加长、成本增加等不利因素，实质化解行政争议的能力与非集中管辖法院相比存在天然弱势，从而造成集中管辖法院化解行政争议难度相对增大、化解争议效果欠佳的结果；对于非集中管辖法院而言，也会面临行政审判力量萎缩的挑战。在将行政案件调至其他法院管辖以后，非集中管辖法院的原行政法官面临转岗，而非集中管辖法院仍旧承担普法、法律咨询等社会责任，亦需高素质的行政审判专业人员支撑。在行政审判力量减弱的情况下，非集中管辖法院对有效承接行政法方向的普法、法律咨询等事宜的能力将会受到影响。
另外，异地审理行政案件，也会增加当事人的诉讼成本，他们必然会在诉讼成本与诉讼收益之间进行权衡，对于诉讼收益较小的行政案件，如交通罚款、支付社会保障金等案件，在异地的集中管辖法院提起诉讼，当事人或存在诉讼收益不能覆盖诉讼成本的情况，很可能会因此放弃诉讼。
就以上发现的问题，对于如何完善基层法院行政案件集中管辖制度，笔者结合实践提出以下几点建议。
首先，可推动非集中管辖法院所在地建设行政争议协调化解中心。习近平总书记强调，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。为解决集中管辖法院审理行政案件对实质解决行政争议存在的不足，可在非集中管辖法院所在地建设行政争议协调化解中心。以贵州省为例，2023年贵州省开始探索在非集中管辖法院所在地建立多种模式的行政争议协调化解中心。如贵州省黔西南州的行政争议协调化解中心的设立即为政府主导、司法推动；或由法院主导，其他部门进行配合，如贵阳地区的贵安行政争议协调化解中心。在夯实调解力量方面，贵州毕节地区，在市县两级的行政争议化解中心，成立化解员库和社会调解员库；在促进化解中心实质运行方面，毕节地区针对法院诉前、诉中推送的案件，及时确定化解员并向行政机关发出《行政争议协调化解调解书》，由行政机关提交行政争议实质化解方案并进行调解。通过在非集中管辖法院所在地设立行政争议协调化解中心，能有效减少行政案件集中管辖后调解不足的弊端，有效促进行政争议的实质性化解。贵州各地在行政争议化解中心运行后行政诉讼案件明显减少，其中贵阳市两级人民法院2023年审结一、二审行政诉讼及行政赔偿案件同比下降7.75%，遵义市行政诉讼案件2023年同比下降5.45%。
其次，要增强异地行政诉讼的便利性，把司法便民落到实处。对于征收土地、强制拆除房屋等对相对人权益影响重大的行政案件，行政相对人对案件公正审理的追求更为迫切，更愿意选择到异地的集中管辖法院提起行政诉讼。因此，应充分尊重群众的意愿，提供更加便捷的诉讼途径。
再次，促进非集中管辖法院行政审判力量的建设。行政案件集中管辖制度的实施，必然会造成非集中管辖法院行政审判力量的弱化。要加强非集中管辖法院的行政审判力量建设，可从畅通集中管辖法院与非集中管辖法院的衔接，以及为诉讼当事人提供更多便利的角度开展。一方面，在非集中管辖法院可以明确由专人或专门团队负责审理非诉行政执行案件，避免有限的非诉行政执行案件审理过于分散，以期促使审理该类案件的行政审判人员更为专业化。另一方面，由审理非诉行政执行案件的专人或团队负责与集中管辖法院对接，做好便利当事人诉讼的相关工作，如代当事人向集中管辖法院递交诉状、配合做好协调工作、送达文书等事宜。
行政审判一头连着行政机关，一头连着人民群众，直接关系到人民群众对党和政府的信任、对社会主义法治的信心。行政案件集中管辖制度是基于我国国情所探寻的一种更有利于实现公正的审判制度，坚持并完善该制度，既是时代的使命，也是实现公平正义的必然要求。
来源：人民法院报·2版
作者：杨官录 唐诗懿（作者单位：贵州省高级人民法院）
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