作为重要的积极财政政策工具，我国地方政府专项债券的发行、使用及管理在2025年迎来新变革。
不久前召开的中央经济工作会议明确提出“增加地方政府专项债券发行使用”，这意味着明年专项债资金规模将在今年3.9万亿元的基础上进一步扩容，更好地发挥对经济增长的拉动作用。
12月16日国务院常务会议（以下简称国常会）对优化完善地方政府专项债券管理机制作出部署，指出要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。
“负面清单”管理，即以清单方式明确列出专项债禁止投向领域，禁止投向领域之外的其他领域均可使用专项债资金。
“专项债以前是以‘正面清单’为主，同时也有明确禁止投向的领域，未来转到‘负面清单’，实际上就是拓展了使用范围，有利于地方政府更快找到合适的项目，让财政资金尽快形成实物工作量。”粤开证券研究院院长、首席经济学家罗志恒告诉记者。
近年来，我国持续扩大专项债券支持领域。目前，交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、新型基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、特殊重大项目等11大领域被列入“正面清单”。“负面清单”则区分为全国和高风险地区两类，主要是严禁投向楼堂馆所、形象工程和政绩工程等，高风险地区还在此基础上作了进一步限制。
在中国社会科学院大学教授、博士生导师吉富星看来，此次国常会明确专项债实行“负面清单”管理，一方面意味着“正面清单”持续扩围，即“负面清单”之外的领域将进一步放开，有利于增强地方政府自主权，储备更多、更高质量的项目，让债务资金尽快形成实物工作量，以稳投资稳经济。
另一方面，进一步细化“负面清单”可以避免债券资金被用于低效益项目或不符合规定的领域或用途，防止专项债资金被低效使用或滥用，有助于推动地方政府回归核心职能和政策，从源头上防范债务风险。
“当前，我国基础设施建设仍有较大空间，经济转型发展中的重点领域，如以人为本的新型城镇化、以数字经济为代表的新基建领域、前瞻性战略性新兴产业基础设施等，仍需地方政府债券加力支持。专项债可进一步向上述领域倾斜，进一步提升资金使用效率。”中诚信国际研究院执行院长袁海霞认为。
针对优化项目审核和管理机制，国常会提出要“适度增加地方政府自主权和灵活性，提高债券发行使用效率”。
一直以来，我国地方政府专项债项目由财政部和国家发展改革委共同审核，此次首提增加地方政府自主权，意味着专项债审核管理将迎来重大变革。专家普遍认为，此举可以增加地方政府自主权和灵活性，显著缓解信息不对称问题，提升审批效率，一定程度减少“资金等项目”等问题，在稳定地方预期的同时全面提高债券发行使用效率，更好更快促进地方经济发展。
“专项债项目审核权下放具有多重积极影响。”袁海霞指出，地方政府更了解本地区经济社会发展实际需要及专项债项目储备情况，审核权下放有利于提高信息对称性，一定程度上增强专项债项目与经济社会发展需求的实际匹配程度，还有助于建立权责统一且清晰的地方债务管理体系，充分激发地方积极性与活力。此外，地方政府可结合区域经济社会发展需要灵活调整专项债发行使用节奏，及时发挥专项债稳增长作用。
下一步，审核权下放该如何实施？吉富星建议，可以先试点、后逐步放开，即先将专项债审核权下放到部分经济大省，未来可逐步放宽到全国省级层面。
多位专家提醒，专项债项目审核权限下放的同时仍需严格把关项目质量与数量，警惕因放松审核而导致资金使用效率下滑的风险，特别是省级政府要承担更大的主体责任，严格把好质量关和风险关。
2024年即将收官，今年新增专项债已经全部发行使用完毕。展望2025年，国常会明确，“要做好明年专项债券发行使用，尽早形成实物工作量，为推动经济持续回升向好提供有力支撑”。
“专项债作为地方政府融资的‘正门’，近年来均保持了较大的发行规模、较强的项目投资力度，可以在一定程度上弥补地方基建资金缺口，发挥稳增长、促投资作用。”袁海霞指出，后续来看，专项债还应从发行规模和投向范围上继续发力，更加规范有序地推动地方建设、促进经济增长。
吉富星建议，做好明年专项债发行使用工作，一方面，应较大幅度增加专项债券额度，用以支持化解隐性债务风险、项目投资建设等，为推动经济持续回升向好提供有力支撑；另一方面，应继续实施专项债早发行、早使用、早见效模式，尽早形成实物工作量，更好地发挥专项债稳增长、促发展和稳预期作用。
