2024年中央经济工作会议提出“实施更加积极的财政政策”。财政政策从“积极”转向“更加积极”，这不仅是政策工具的调整与政策力度的加强，更是政策理念的转变，体现了政府对财政政策本质的科学认识，将促进财政政策持续用力、更加给力，支持扩大国内需求，推动经济持续回升向好，为经济社会高质量发展保驾护航。
正确认识财政政策的本质
从政策工具的角度来看，财政政策是以资金变动为核心，通过预算体系或行政命令对经济活动产生影响的公共政策工具，包括税收政策、政府支出政策和国债政策等。积极的财政政策强调通过扩大支出等手段，直接有效地促进经济增长与结构优化，但传统的年度预算平衡理论反对赤字与债务扩张，这在一定程度上限制了财政政策的发力空间。
“实施更加积极的财政政策”，必须要认识到财政在本质上具有功能性特征，不能仅从工具主义的角度理解财政政策，更要注重发挥其在宏观经济治理体系中的重要作用，应关注财政收支对经济的实际影响，即能否在保持物价稳定的同时提高均衡产出与实现充分就业。
由于经济周期并不以自然年度或预算年度为度量，故财政预算的编制也不应仅仅局限于短期的年度预算平衡，而是要与中长期的财政规划及宏观经济目标相结合。在经济上升周期，财政应适度增税减支，以抑制经济过热并积累财政储备；在经济下行周期，应适度减税增支，允许适度扩大赤字以刺激需求、促进复苏，并保障弱势群体基本权益等，确保经济与社会稳定。虽然从年度角度来看，财政可能出现盈余或赤字，但从一个完整的经济周期来看，财政既能够保持总体收支平衡，也能够有效熨平经济波动，实现供给与需求更高水平的动态平衡。在这一视角下，收支平衡仅是财政政策体系中一种特定的工具形式，而并非唯一的目标或手段。
我国积极财政政策的发展与变化
本轮积极的财政政策始于2009年，在实践中不断调整与完善，财政政策的前瞻性、灵活性与有效性不断增强，为我国经济平稳健康发展提供了重要保障。
2008年，受国际金融危机冲击和国内自然灾害影响，我国经济下行压力加大，当年12月，中央经济工作会议以“稳增长、扩内需”为核心，宣布实施积极的财政政策。
一方面，增加政府投资，加快民生工程建设和基础设施建设，提高城乡居民特别是生活困难群体的收入水平；另一方面，实行结构性减税，推动增值税、个人所得税、消费税等税种的改革。
随着中国特色社会主义进入新时代，2013年中央经济工作会议提出，“无论是实施积极财政政策和稳健货币政策，还是其他各项政策，都要同全面深化改革紧密结合，用改革的精神、思路、办法来改善宏观调控，寓改革于调控之中”，在继续贯彻落实积极的财政政策的同时还使之与全面深化改革紧密结合，推动经济结构优化升级。
2015年中央经济工作会议提出，要推进供给侧结构性改革，我国积极财政政策的实施进入更加注重需求和供给相结合的阶段。主要措施包括：加大减税降费力度，鼓励科技创新和小微企业发展；扩大财政赤字和政府投资，规范地方政府债务管理；优化支出结构，保障民生。
2020年，为应对新冠疫情对我国经济的不利影响，积极的财政政策呈现出力度更大、工具更多元的新特点，财政赤字率达到新高，促进了经济平稳运行和全球经济复苏。
2024年10月，财政部围绕“稳增长、扩内需、化风险”，宣布陆续推出一揽子有针对性的增量政策举措，加大财政政策逆周期调节力度，有效提振了社会信心，促进经济明显回升。
今年中央经济工作会议强调“实施更加积极的财政政策”，确保财政政策持续用力、更加给力，这是对当前总需求不足问题的准确回应，是促进供需平衡、提振市场信心的有力手段。
更加积极的财政政策体现政策理念的转变
财政政策从“积极”转向“更加积极”，这不仅是政策工具的调整与政策力度的加强，更体现了政策理念的转变，将会促进宏观政策更加积极有为，实现宏观经济治理的整体效能再提升。
一是从短期平衡型财政向中长期功能型财政转变。本次中央经济工作会议强调“提高财政赤字率”“增加发行超长期特别国债”和“增加地方政府专项债券发行使用”，这是对我国政府赤字空间与债务空间的科学认识，说明我国财政仍有较大扩张空间，可以通过提高财政赤字率和使用债务工具筹集资金用于“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。更重要的是，这些举措进一步突破了短期年度预算平衡的思维定式，更加注重发挥财政政策的逆周期和跨周期调节作用。
二是更加重视财政政策与货币政策的协调配合。本次中央经济工作会议强调要打好政策“组合拳”“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合”，着重提到要“加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资”，这一系列举措突出了财政政策与货币政策协调配合对于提升宏观调控整体效能的重要意义。一方面，更加积极的财政政策可以撬动引导社会资金投资预期，将适度宽松的货币政策释放的流动性导入实体经济，以公共投资的形式创造新的总需求；另一方面，用好货币政策工具可以充分打开财政政策扩张空间，并避免财政活动对金融市场的流动性冲击和可能造成的通货膨胀风险。
（作者系中央财经大学中国财政发展协同创新中心教授、副主任）
