【重磅】茆荣华：社会治理现代化视域下执行案件前端治理的思考｜中国应用法学

政务 2024-11-12 11:19 贵州

✪ 茆荣华‍

贵州省高级人民法院党组书记、院长、二级大法官

【编者按】习近平总书记强调，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，为强化综合治理从源头上依法解决“执行难”问题、以执行案件前端治理推动社会治理现代化提供了理论指引和方法指导。作为执行案件前端治理的一项重要工作机制，执源治理是社会治理的重要组成部分，事关社会和谐稳定，事关人民群众切身利益，事关巩固党的执政根基。本期特此编发贵州省高级人民法院茆荣华院长撰写的《社会治理现代化视域下执行案件前端治理的思考》。本文通过分析执行案件前端治理面临的问题，从目标、功能、价值维度进行审思，并结合贵州实践，提出执行案件前端治理的基本要求和路径。

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社会治理现代化视域下

执行案件前端治理的思考

文｜茆荣华

（本文刊载于《中国应用法学》2024年第4期）

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内容提要：“执行难”是社会运行中各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现，与社会诚信体系建设、市场主体抗风险能力及退出机制、预防性法律制度体系等因素密切相关。“执行难”已然成为社会治理现代化进程中的难题之一，反映了我国现阶段深入推进社会治理能力现代化的必要性。以习近平法治思想为指导，抓前端、治未病，促进切实解决执行难，推动社会治理效能不断提升，是答好人民之问、时代之问、治理之问的新时代重大课题。本文旨在通过厘清执源治理的价值目标、基本要求和科学内涵，在司法治理的实践中总结经验，健全执行案件前端治理工作体系，推动社会治理理念、治理体制、治理方式、治理能力现代化。

关键词：习近平法治思想抓前端、治未病前端治理社会治理现代化

文章目录

引言

一、问题：执行案件前端治理的时代课题

（一）人民之问：胜诉当事人的权益如何保障

（二）时代之问：案多人少的现实困境如何破局

（三）治理之问：社会治理现代化的效能如何提升

二、审思：执行案件前端治理的三重维度

（一）目标维度

（二）功能维度

（三）价值维度

三、探索：执行案件前端治理的贵州实践

（一）探索起步阶段

（二）全面推进阶段

（三）深化提升阶段

（四）实践主要成效

四、启示：执行案件前端治理的基本要求

（一）以党的领导为根本保证，彰显治理制度的优越性、政治性

（二）以人民至上为价值立场，彰显治理理念的人民性

（三）以系统观念为指导原则，彰显治理方法的科学性、系统性

（四）以协同治理为基本方式，彰显治理主体的多元性、联动性

五、对策：执行案件前端治理的基本路径

（一）坚持以人民为中心的发展思想，推进治理理念现代化

（二）健全党委领导综合治理大格局，推进治理体制现代化

（三）坚持政治法治德治自治智治，推进治理方式现代化

（四）加强党建引领夯实基层治理，推进治理能力现代化

结语

▐ 引言

习近平总书记强调，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，为强化综合治理从源头上依法解决“执行难”问题、以执行案件前端治理推动社会治理现代化提供了理论指引和方法指导。作为执行案件前端治理的一项重要工作机制，执源治理是社会治理的重要组成部分，事关社会和谐稳定，事关人民群众切身利益，事关巩固党的执政根基。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，就加强和创新社会治理作出一系列战略部署，将解决“执行难”确定为全面依法治国的重要内容。党的二十届三中全会明确进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，提出完善共建共治共享的社会治理制度。深化执源治理研究，健全执行案件前端治理工作体系，对于完善社会诚信体系、推进国家治理现代化具有重大意义。

▐ 一、问题：执行案件前端治理的时代课题

（一）人民之问：胜诉当事人的权益如何保障

保障当事人合法权益是维护法治的基本要求。党的二十大报告提出，“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。习近平总书记反复强调要“让人民群众切实感受到公平正义就在身边”。公平正义不仅体现在人民法院的公正裁判，更体现在生效法律文书确定的义务能被履行。如果当事人来到人民法院打官司，虽然赢了，但胜诉权益却躺在纸上，无法得到及时兑现，又怎么维护人民群众的合法权益呢？

执行工作是整个司法程序中的最后一环，是实现公平正义的“最后一公里”，关系到法律的尊严和权威、司法的威严和公信力，事关人民群众合法权益的及时兑现。长期以来，“执行难”不仅是社会治理中的突出问题，也成为人民群众反映强烈、社会各界普遍关注的热点问题。主要表现在：一是当事人不满意。当事人辛辛苦苦打赢官司，到头来胜诉权益无法执行兑现，当事人怎么可能会满意？人民群众之所以选择到法院诉讼，是基于对法治的信仰、对法律的尊崇、对法院的信任，如果法律对胜诉权益都失去了保障，自然就会失去信用的基础。二是社会不理解。在外界看来，“执行难”是因为人民法院强制执行不力、不规范执行、选择执行等执行工作问题引起。实际上，产生“执行难”有着根本性深层次的社会原因。社会对“执行难”与“执行不能”了解认识不够，认为所有未被及时执行的案件，都属于“执行难”范畴。如果被执行人完全丧失履行能力，即便人民法院穷尽措施也无法兑现权利的案件，在执行案件中占据很大比例，这类案件不是“执行难”的问题，而是“执行不能”的问题。三是法院较被动。“执行难”是在社会运行中产生的“症结”，解决“执行难”必然是一项社会系统工程，需要党委政府、各行业领域协同发力，而人民法院受其职能权责所限，缺乏政府及其职能部门的相关管理权限，在查人找物、财产变现、惩戒纠治等方面较为被动、推动乏力。加之，针对涉特殊主体案件的执行，一些单位和个人基于部门利益、地方利益，干预、妨碍执行，不配合执行的情形仍有发生。

（二）时代之问：案多人少的现实困境如何破局

近年来，为应对诉讼案件大幅上涨的严峻形势，最高人民法院认真贯彻落实党中央关于矛盾纠纷源头治理工作部署，通过“抓前端，治未病”，案件上涨势头得到有效遏制。但随之而来的问题是，执行案件不降反增，且呈现持续高速增长态势。同时，仲裁、公证等多元纠纷解决机制形成的生效法律文书，当事人不主动履行，依旧会进入执行程序，需要人民法院“兜底”。2023年，全国法院执行案件收案999.45万件，同比增长11.32%；与2012年相比，2023年收案增长281.01%。以贵州法院为例，执行案件从2019年的16.8万件（不含执行恢复和执行保全案件），增长至2023年的33.16万件，年均增长18.53%。在人案矛盾不断加剧的情况下，面对数量猛增的执行案件，人民法院如何更好地满足人民日益增长的司法需求，切实解决“执行难”，及时兑现胜诉当事人的权益，让人民群众有更多的司法获得感，是新时代人民法院和所有社会治理主体的必答题。

（三）治理之问：社会治理现代化的效能如何提升

最高人民法院提出“办案就是治理”的司法理念，强调在法律框架内寻求案件处理的最佳方案，实现审判“三个效果”的有机统一，使人民法院审判执行深度融入国家治理、社会治理，通过个案办理促进社会治理现代化。作为社会治理的重要组成部分，审判执行的质量、效率、效果，很大程度上会影响社会治理的效能。

当前，人民法院在案件质效方面存在的主要问题，是制约人民法院通过个案治理提升社会治理效能的关键因素。一是治理理念方面。“抓前端、治未病”理念不强，缺乏“全周期治理”意识，前端不加以识别、排查，中端不注重化解、调解，后端社会矛盾就会直接涌入人民法院，极易引发矛盾激化，加剧当事人之间的对抗以及当事人对法院的不信任。过于强调程序价值而不重视实质性化解纠纷，导致一定程度上程序空转问题，有些案件即便程序到位、流程完备，也无法得到终局救济，如果不实质性化解，就会产生上诉、申请再审或者上访等衍生诉讼问题。二是案件质量方面。一些法院的服判息诉率、改判发回重审率、申诉申请再审率等指标不理想；作出生效裁判文书后，案件自动履行率不高，即便通过调解达成调解协议结案的案件，仍有不少案件因当事人不主动履行调解书确定的义务而进入执行程序；进入执行程序后，有的案件由于执行不规范，很容易引发异议、复议等衍生案件。三是案件效率方面。公正与效率是人民法院的永恒主题。为确保司法公正，既要做到裁判公正，也要确保作出裁判的程序公正。司法审判有着严格的程序要求，目的就是以程序正义保障实体正义。但当前司法审判中超法定审限办案、程序空转等问题，依然制约审判执行案件效率提升。

▐ 二、审思：执行案件前端治理的三重维度

人民法院作为法治建设的主力军，是在法治轨道上推动国家治理现代化的重要力量，应通过不断完善中国特色的执行制度、机制和模式，把执源治理作为实现执行工作体系和执行能力现代化的重要手段，推进健全执行案件前端治理工作机制，切实发挥执源治理在减少执行案件、兑现胜诉权益、完善信用体系、促进资源配置、激活生产要素、推动信用经济和法治经济发展方面的功能作用，不断提升人民群众对社会治理的满意度。

（一）目标维度

减少执行案件，兑现胜诉当事人合法权益。作为执行案件前端治理的重要工作机制，执源治理源自人民法院执行案件量大幅增长的现实应对，是适应新时代社会治理形势变化的必然要求，也是贯彻落实党的十八届四中全会提出的“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”重大部署的重要举措。执源治理最现实迫切的目的是从源头实质化解执行纠纷、减少衍生案件，用最少的程序解决矛盾纠纷，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。为此，中央全面依法治国委员会在2019年专门出台《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，明确要进一步健全完善综合治理执行难工作大格局，确保切实解决执行难目标实现。

完善信用体系，巩固发展社会主义市场经济。诚信是社会主义市场经济发展的基石。习近平总书记指出，“社会主义市场经济是信用经济、法治经济”。“执行难”问题的出现，反映出社会信用体系建设不足。诚实守信是民商事法律活动的一项基本原则，法治意识、契约精神、守约观念是现代经济活动的重要意识规范，个体之间的利益交互和市场交易活动无不以诚信为基础，遵守契约与规则之治。一旦信用出了问题，就会破坏整个市场的正常秩序，增加市场交易的风险，动摇市场主体对交易安全的信心，市场交易成本将会随之增加，影响整个社会主义市场经济健康有序发展。完善社会信用体系是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，党的二十大报告明确提出，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。执行工作通过用“真金白银”兑现市场主体合法权益，最能直接体现法治化营商环境的成效。在国际营商环境考核指标体系中，执行合同和办理破产指标就直接涉及人民法院执行工作。执源治理能够有效推动社会信用体系建设，直接促进信用经济、法治经济发展。

以良法促善治，提升社会治理的整体效能。善治是指国家治理在治理过程和治理结果上实现“良好的治理”，包括合法性、法治、透明度、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等要素。保障和改善民生、实现人民群众对美好生活的向往是社会治理善治的根本价值和目标。中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，是以人民为中心的现代化。执源治理作为社会治理的重要组成部分，坚持以人民为中心的发展思想，以改善民生为重点，以良法善治为目标，以更高水平的治理效能满足人民日益增长的美好生活需要，以共建共治共享践行全过程人民民主，巩固提升社会治理韧性和效能，既顺应中国式现代化的时代要求，也符合中国式现代化的本质特征和价值追求，是国家治理体系和治理能力现代化的法治映射，也是中国式社会治理现代化的重要样态。

（二）功能维度

执源治理是“依法型”治理。执源治理注重依法履职，贯彻善意文明执行理念，坚持比例原则，找准双方利益平衡点，避免过度执行，最大限度降低对被执行人权益的不利影响。例如，调解、裁判时充分考虑可执行性，建立不履行生效裁判文书预警、执行前自动处置财产、执行和解、执行听证等机制方式，多环节实现矛盾纠纷的有效解决。

执源治理是“系统型”治理。执源治理是党委领导下、多方参与的系统工程，目的是形成分层治理、漏斗解纷的治理结构。通过完善信用惩戒、推行“网格员+执行”、分级分类守信激励、推进拒执公诉与自诉打击、化解执行信访等多元力量分层解纷，统筹科学高效地发挥各自的作用，达到矛盾纠纷逐级分流过滤的治理效果。

执源治理是“延伸型”治理，更强调执行与诉讼、仲裁、其他强制性文书结果的对接，侧重反映在执源与法院及其他相关机构工作的后端。因此，执源治理作为执行案件前端治理工作机制，可理解为对执行案件的源头进行化解的机制，使更多的法律权益和法律责任在进入执行前得以解决和处理，从源头上减少执行案件数量。

（三）价值维度

执源治理是实现国家治理现代化的题中应有之义。“执行难”是社会运行中各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现，与社会诚信体系建设、市场主体抗风险能力及退出机制、预防性法律制度体系等因素密切相关。“执行难”问题已然成为社会治理现代化进程中的难题之一，反映了我国现阶段深入推进社会治理能力现代化的必要性。执源治理是一项综合性、系统性社会工程，其涉及国家社会治理的方方面面，必须坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，整合各种社会资源和力量，将执源治理融入“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。执源治理通过综合治理、依法治理、系统治理、协同治理等多元手段，着眼于从源头上预防风险、化解纠纷，解决公平正义最后一道防线的“最后一公里”问题，进而以执行纠纷的化解推动社会诚信体系不断完善，有效提升社会治理效能，强化了“抓前端、治未病”“以人民为中心”等社会治理理念，回应了建设更高水平平安中国、法治中国的现实需要，既遵循国家治理的规律，也符合党的领导、民主协商、多方参与、双向互动、法治保障等社会治理现代化的内涵，是实现良法善治、推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

执源治理是实现司法公正高效权威的现实需要。公正是法治的生命线，是人民群众感知法治建设的一把尺子，司法的权威和公信力始终来源于司法之公正的可靠根基。一次的司法不公，胜过十次犯罪，会严重破坏社会公正，冲破整个社会公平正义底线，影响社会安定秩序。而人们对公正的感知除了权利有保障，更多的则是来源于权益受损后能够得到及时救济，包括“迟来的正义非正义”。社会上所谓的“执行难”，包括一些案件存在执行措施不到位、不规范等，也包括大量因当事人无履行能力而无法执行的“执行不能”案件，这种状况会进一步加剧司法需求与供给的矛盾，影响司法权威和司法公信力，引发社会信用危机。执源治理紧扣“公正和效率”这个根本要求，在确保程序合乎规范的基础上，更加注重实质性解决纠纷。执源治理坚持系统观念，强调“立审执监访一体化”，使纠纷化解各环节、全流程协同畅通，调动积极性，发挥能动性，实现全链条、全周期、全业务一次性化解纠纷，避免程序空转，释放最大的治理动能和更多的治理成效，更好实现政治效果、社会效果、法律效果有机统一，进而通过实体公正和程序公正维护社会公平正义，规范和指引社会行为，发挥司法治理社会的导向作用，真正实现“办案就是治理”。

执源治理是满足人民对美好生活需要的重要途径。新时代,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等有着更丰富内涵和更高水平的新需求，社会治理现代化把人民对美好生活的向往作为治理的出发点和落脚点，保障人民平等参与、平等发展权利，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。执源治理践行司法为民宗旨，着力满足人民群众对司法的多元需求，及时兑现胜诉权益，遵循中国式现代化“人的全面发展”的逻辑起点，能够在最大程度上与以民生为核心的社会建设结合起来。执源治理强调多元共治、德治法治自治，组织和动员政府、市场主体、社会组织、社会公众等多元主体共同参与到社会治理中，使人民群众能够选择多元方式解决自身诉求，避免了司法资源浪费，有助于激发社会活力，在社会领域较好地实现人民民主。执源治理注重纠纷的源头治理导向，预防性解决人民迫切需要解决的问题，既有效化解矛盾纠纷，又能够实现双赢多赢共赢的治理效果，最大程度上提高社会治理的效能和社会治理的满意度。执源治理通过充分发挥多元治理主体的协同作用，有效协调社会利益关系，解决社会矛盾冲突，增进社会认同，促进信用经济、法治经济发展，促使社会既充满活力又和谐有序，最终实现社会公平正义与人的自由全面发展。

▐ 三、探索：执行案件前端治理的贵州实践

习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事情都要打官司，那必然不堪重负！”贵州省委、省委政法委高度重视执源治理工作，在贵州法院前期实践探索基础上，积极部署推进执源治理，先后经历三个阶段。

（一）探索起步阶段

从完善多元纠纷解决机制入手，逐步丰富非诉纠纷解决的多样化手段，并在此基础上深入开展前端治理工作。2021年，贵州省委深改委印发专门文件，从省委层面全面推进前端治理。2022年，贵州省委平安办出台前端治理具体工作措施，确定“双组长”制，由省委平安办主任、省高级人民法院院长担任省级工作领导小组组长，初步形成“党委领导、政府主导、多方参与、司法推动、法治保障”的前端治理工作格局。2022年10月，贵州省高级人民法院在全国率先出台《关于开展执源治理工作的实施意见（试行）》《关于推进执源治理工作指引（试行）》。2023年2月，贵州省委深改委部署开展执源治理改革，进一步探索健全中国特色执行机制模式。

（二）全面推进阶段

在贵州省委领导下，全省各级政府及其职能部门协同发力，社会各界广泛参与，各级法院积极推动，贵州执源治理工作全面推行，深入实施。一是“总对总”诉调对接联动机制不断完善。贵州法院将数量大且增速快的11类民事案件确定为诉前纠纷化解重点，加强同政府职能部门、群团组织等“总对总”诉调对接，与20家单位联合建立对口诉调对接机制，与发改委、工商联等部门建立省级层面的执源治理“总对总”机制，推动诉前矛盾纠纷化解和执行前权益兑现。二是弘扬新时代“枫桥经验”，汇聚多元解纷合力。巩固深化“一中心一张网十联户”基层治理机制，调动全社会积极参与矛盾纠纷化解。开展“平安村（社区）”“无讼村（社区）”等创建活动，不断夯实基层治理根基，群众参与矛盾纠纷预防化解工作的积极性主动性越来越高。围绕矛盾纠纷易发多发类型和领域，加强司法建议，推动完善政策措施和监管机制，预防风险隐患，主动融入社会治理。三是构建“线上线下”矛盾纠纷调解新模式。依托数字法院建设，积极推动法院调解平台“三进”，省法院电子诉讼服务、人民法院调解、人民法院网上申诉信访等信息化平台陆续建成并投入使用，初步构建起线上线下调解并存的调解工作新模式。

（三）深化提升阶段

贵州法院坚持以习近平法治思想为指导，认真落实党中央、最高人民法院部署要求，在前期探索实践的基础上，按照“一年强根基、两年重深化、三年大提升”递进式目标，部署开展“案件质量提升三年行动”，着力推进审判质量、效率、效果提升。坚持抓前端、治未病，抓源头、强基础，一体化推进诉讼与执行程序前端治理工作，更加注重把矛盾纠纷解决在基层、化解在源头，进一步深化提升执源治理成效。2023年7月，贵州省委十三届三次全会将一体化推进诉讼与执行程序前端治理写入全会决定，执源治理进一步迭代升级。

（四）实践主要成效

一体化推进诉讼与执行程序前端治理就是全流程、全方位建章立制，疏通每个堵点、难点、痛点，从理念、措施、技术、制度等层面加大创新力度，建立“立审执监访”协调推进、一体运行、相互衔接的工作体系，最大限度发挥整体效能。执源治理的贵州实践，推动贵州法院执行工作相关重要指标走在全国前列，人民群众对执行工作的支持力度、认可度也不断提高。一是深化执行机制体制改革，持续推进事务集约、繁简分流执行权运行机制，积极探索建立执破融合、执行听证工作机制，依法开展交叉执行工作，持续开展“贵在执行”专项行动，集中力量和时间解决执行工作中人民群众急难愁盼问题，具有贵州特色的综合治理执行难大格局逐步完善。二是实际执行到位率持续提升。贵州法院通过强化查人找物、财产处置、案款发放、案件办理流程等方面工作，始终紧盯事关群众最直接最现实利益的实际执行到位率，千方百计兑现胜诉权益，取得全省法院实际执行到位率自2018年以来连续六年位列全国前列的成绩，人民群众对法院工作的认可度不断升高。三是推动法院内部工作更加高质高效。贵州法院通过构建全流程、全方位“立审执监访一体化”治理机制，将解决“执行难”关口前移，在诉前、立案、诉讼、执行等过程中，强化执行风险意识和协同意识，集中防治、综合治理。在立案环节，建立诚信诉讼承诺及诉讼风险告知、保全提示机制；在审判环节，建立法律文书督促自动履行机制；在执行环节，建立“执破融合”衔接机制，推动一个纠纷一次性化解，以执行案件前端治理倒逼矛盾纠纷实质性化解实质化运行。

▐ 四、启示：执行案件前端治理的基本要求

党的二十届三中全会明确进一步全面深化改革的总目标，继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。健全执行案件前端治理工作体系，必须始终坚持以习近平法治思想为根本遵循，深入研究阐释习近平法治思想蕴含的社会治理理念、价值立场，运用习近平法治思想的立场、观点和方法，科学分析社会治理现代化视域下执源治理的核心内涵。

（一）以党的领导为根本保证，彰显治理制度的优越性、政治性

习近平总书记指出：“治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的集中统一领导，维护党中央权威，确保党始终总揽全局、协调各方。”中国特色社会主义制度的最本质的特征、最大优势就在于党的领导，这是我们党在革命、建设、改革和发展的百年历史进程中积累的基本经验。我们党始终坚持“两个结合”，不断探索深化国家治理的认识和规律，对中国社会治理百年历史嬗变中的成功经验不断进行总结和升华，先后经历了“社会管控—社会管理—社会治理”不同演进阶段，不断更新理念、创新机制和方式，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，彰显出社会治理制度的巨大优越性。

解决“执行难”问题需要充分发挥我国的制度优势，举各方之力，形成标本兼治、综合治理执行难问题的工作格局。推进执行案件前端治理，必须坚持和加强党的领导，把执源治理融入党委领导下的社会综合治理大格局，整合政府、社会、公众力量，确保将我们的政治优势、制度优势转化为工作优势、治理效能。一是人民法院的政治属性，决定了执源治理的政治性。坚持党对人民法院工作的领导，必须是绝对的、全面的、不打折扣的，使党的领导体现在人民法院工作全过程、各方面、各环节，通过政治引领、组织建设、能力提升，保证执源治理正确方向、形成合力、提高效能。二是执源治理是一项系统工程，关系社会诚信、安全稳定和活力有序。解决“执行难”不是人民法院一家之事，其根源于社会生产、互动过程中，社会诚信体系不健全，各行业领域解纷组织、政府职能部门功能发挥不足等因素，必须坚持党对执源治理的统一领导、统一部署，依靠党委整合动员政法、综治、维稳、信访等力量参与纠纷治理，把党在基层组织的天然优势，运用到基层社会治理中来，增强执源治理工作的系统性、整体性、协同性。三是人民法院攻坚“执行难”的实践探索，充分彰显和实证了党领导下的社会治理制度的优越性。全国各级人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持问题导向，刀刃向内，用两到三年全面打赢“基本解决执行难”攻坚战，为推动构建起综合治理执行难工作格局筑牢坚实基础。

（二）以人民至上为价值立场，彰显治理理念的人民性

社会是由每个个体组成，人类社会向前发展，矛盾纠纷总是相伴相生，某种意义上也是推动社会进步的内在动因，从源头化解矛盾纠纷最终落脚点在个体的人，我们需要在矛盾纠纷中倾听、关注群众呼声，回应人民群众对美好生活的向往。执源治理价值导向就是以更好解决“执行难”为目标，从源头解决执行纠纷，及时兑现胜诉当事人的合法权益，让人民群众有更多的司法获得感。

习近平总书记强调，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序”。坚持人民至上是贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想的根本政治立场，充分彰显出“以人民为中心”的社会治理理念，具有鲜明的人民性。执源治理坚持以人民为中心，进一步丰富和发展了新时代“枫桥经验”。贵州法院依托“一中心一张网十联户”，发挥网格员、联户长查人找物的基层治理优势，以点带面打造新时代“枫桥式”人民法庭；建立执行悬赏工作机制，注重发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，让人民群众主动参与到纠纷治理中来，依靠人民群众来预防化解内部矛盾，治理的成效以人民群众满意为标准，让人民群众来共享。执源治理突出“抓前端、治未病”“双赢多赢共赢”“案结事了、政通人和”司法理念，强化依法履职意识，通过主动对执行案件进行数据分析，发现社会治理中的问题类型、成因，对影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题提出司法建议，从源头上预防和减少矛盾纠纷，更好地为大局服务、为人民司法。

（三）以系统观念为指导原则，彰显治理方法的科学性、系统性

坚持系统观念，是习近平新时代中国特色社会主义思想世界观和方法论的重要内容，体现在习近平总书记治国理政重要论述的方方面面。系统治理观是马克思主义认识论和方法论的重要体现。恩格斯在《反杜林论》一文中指出，“关于自然界的所有过程都处于一种系统联系中这一认识，推动科学到处从个别部分和整体去证明这种系统联系”。系统治理观，是在遵循社会系统运动规律基础上的科学方法论。

既和谐有序又充满活力是社会治理现代化的应然状态。习近平总书记强调，“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系，全面看待社会稳定形势，准确把握维护社会稳定工作，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。社会系统论认为，社会就是一个普遍联系、多维多元的复杂系统，具有整体性、相关性、开放性、动态性、集成性。推进执行案件前端治理，从源头上预防和减少社会矛盾纠纷，人民法院内部需要立、审、执、监、访等各个环节协调顺畅、一体化运行；人民法院外部需要行政管理、行业治理、联动治理以及诚信体系建设。比如，开展失信联合惩戒、“总对总”网络查控系统建设等，必须坚持系统观念，把解决“执行难”这一专项治理工作同系统治理、依法治理、综合治理、源头治理结合起来，不断优化社会系统整体与部分及各要素结构，整合和调动社会各方解纷资源，及时预防化解社会运转过程中出现的矛盾纠纷。

（四）以协同治理为基本方式，彰显治理主体的多元性、联动性

协同治理重视多元主体在参与社会治理时的协作关系，强调资源共享、责任共担、行动共频、规则共制，可集聚不同管理部门、调解组织和社会个体的资源、能力和优势，有效协调治理进程中多个解纷主体间的关系，提高治理的多元性、联动性，发挥多主体间的协同效应，在社会治理中体现全过程人民民主，实现治理效能的最大化。宏观手段是采取政治、经济、法治、文化、科技等多种手段治理社会；微观上的基本治理方式，是坚持“五治融合”共治，即充分发挥政治引领作用、自治基础作用、法治保障作用、德治教化作用与智治支撑作用，不断提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

作为一项系统性社会治理工程，执源治理需引入协同治理机制。在推进执行案件前端治理过程中，人民法院既是主责方也是推动者。在内部，应树立“一次性化解纠纷”的意识，打通各个流程解纷壁垒，确保“立审执监访一体化”，“执破融合”衔接顺畅，实现各环节衔接有序、各流程顺畅无阻。在外部，注重一体化推进，紧紧依靠党委领导，全力争取党委政府对执源治理工作的支持，加强与外部行政部门、社会组织、行业协会协调联动，全方位、多行业、宽领域地推动健全执行联动机制，提高自动履行率，减少强制执行措施的适用，避免强制手段边际效应递减，实现“善法善执”的目标。以执源治理不断推动完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

▐ 五、对策：执行案件前端治理的基本路径

（一）坚持以人民为中心的发展思想，推进治理理念现代化

习近平总书记强调，“一切治理活动都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师”。坚持以人民为中心的社会治理理念，能够引领治理主体把人的需求放在最高位置，以人民的满意度作为治理成效的检验标准。

一是依法履职理念。依法履职与司法的被动性和谦抑性并不冲突，依法履职强调的是在以人民为中心的发展思想指导下，一切治理主体均应当对职责范围内的事务管理形成主动履职的内心自觉。一方面，在社会治理领域所有治理主体或者肩负社会治理责任的部门、团体、组织和个人，都应当在自己职责范围内主动、自觉履行预防化解纠纷的职能职责。另一方面，作为审判机关，在推动执源治理工作过程中，应在执法办案中摈弃教条主义、机械司法的理念，不断在公正司法、司法为民中强化法治自觉、司法自觉。二是抓前端、治未病理念。坚持和发展新时代“枫桥经验”，构建矛盾纠纷源头和前端的综合治理机制。在人民法院内部，应坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，注重一体化治理，从源头上减少诉讼和执行案件增量。在人民法院外部，应围绕实现共同富裕目标，各职能单位切实履行好职责使命，着力维护国家政治安全和社会稳定、促进社会公平正义和法治建设，全面推进法治经济、信用经济建设，健全社会信用体系，促进经济社会高质量发展。三是双赢多赢共赢理念。充分发挥党的领导制度优势，在矛盾纠纷治理中需主动增强交流会商意识，强化府院联动、内外协同，多做沟通、引导工作，形成工作合力，在法治轨道内平衡各方利益，依法保护利益主体的合法权益，切实在司法工作中凝聚共识、共商解决之道。通过严格公正司法，更好地兼顾国法天理人情，让司法裁判符合人民群众普遍、朴素的感受，真正把问题解决好，办理一案、治理一片，真正实现政治效果、社会效果和法律效果有机统一，实现双赢多赢共赢。四是案结事了、政通人和理念。坚持把实质性化解矛盾作为司法审判的目标导向，以“如我在诉”的意识，在每一个审判环节都把服判息诉的功课做到极致。最高人民法院张军院长指出，“老百姓到法院打官司是为了解决问题，绝不是来‘走程序’的”。要做实“公正与效率”，人民法院不仅应做到案结事了，也应结案事好，真正实质解决问题，使案件裁判的公正性赢得人民信服、社会认同。各治理主体在化解纠纷过程中，应用心用情，耐心细心，不能走过场、流水线式地“办件”，真正把群众的难事当成自己的事来办，工作再难也要对老百姓负责。

（二）健全党委领导综合治理大格局，推进治理体制现代化

一是健全党领导下的协同治理机制。巩固和深化前端治理，健全完善诉讼与执行程序前端治理一体化工作制度，打通诉讼与执行程序之间的制度壁垒，以系统思维整合党政机关各项职能，高效构建治理新平台、新机制、新模式。在党委坚强领导下，推动党委政府完善各有关职能部门和各治理主体之间紧密协作、广泛联动、协同高效的运转机制，推动形成跨层级、跨区域、跨部门、跨平台的一体化制度体系，构建上下贯通、左右协同、执行有力、运转畅通的一体化治理格局。积极推动与更多单位建立“总对总”诉调对接机制，扩大“总对总”诉调对接和一体化推进的“朋友圈”，推动诉调对接机制向执源治理延伸、发力。二是深入推进“执破融合”。党的二十届三中全会明确提出，要健全企业破产机制，探索建立个人破产制度。应坚持问题导向、效果导向，聚焦“执转破”程序启动难、制度衔接不畅、功能发挥不足等问题，建立健全“立执破”协调配合机制。紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，加大“执转破”力度，探索建立破产保障基金，既有力推进“僵尸企业”出清，服务供给侧结构性改革，又消化“僵尸案件”，充分发挥执行程序的强制功能和破产程序的清算、重整功能，充分释放执行程序和破产程序的各自优势，为市场主体出清和重生提供有力司法服务和保障。以人民法院“执破融合”推动个人破产制度立法完善，进一步健全破产工作制度。三是健全共建共治共享的社会治理制度。应在执源治理中贯彻全过程人民民主，提升社会治理民主性。依托党领导的多党合作和政治协商制度，发挥人民政协民主效能，统筹推进构建“党委领导、政府主导、民主协商、社会协同、多方参与、法治保障、科技支撑”的社会综合治理大格局。

（三）坚持政治法治德治自治智治，推进治理方式现代化

执源治理作为预防性法律制度，需注重政治、法治、德治、自治、智治融合治理，发挥“五治”融合治理效能，推进基层社会治理体系和治理能力现代化。突出政治引领作用，坚持法治德治并重。习近平总书记强调，“必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰”。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。德治与依法治国互为辅助，德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。习近平总书记强调，“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面。”社会主义核心价值观是社会治理的思想道德基础、精神支柱和行动向导，能够丰富人民的精神世界，整合社会思潮、凝聚社会共识，促进社会和谐稳定、国家长治久安。注重发挥优秀传统法律文化在基层治理中的作用，强化村规民约、居民公约等自治规范，探索将现代法治理念融入村规民约、居民公约，发挥“乡贤”“寨老”的作用，更有效地化解邻里纠纷，让基层社会治理更富活力、更有效率。强化数字治理理念，围绕“建、聚、通、用、管”等环节，在纵向上，整合法院系统内部各类平台；在横向上，接通外部矛盾纠纷源头治理线上平台，加快同各有关部门数据系统的对接融通，打通解纷主体之间的信息壁垒，提升治理信息化智慧化水平。

（四）加强党建引领夯实基层治理，推进治理能力现代化

坚持党建引领基层社会治理，不断规范基层党组织建设，整治软弱涣散党组织，把基层党组织建设成为坚强战斗堡垒。一是在治理前端，注重基层源头预防，把矛盾纠纷源头治理的重心放在基层，发挥基层党组织的政治引领作用，发动基层组织和群众力量。在矛盾纠纷未发阶段，及时预防化解，避免和减少纠纷的发生；在治理过程中，突出把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，引导适宜通过非诉方式解决的纠纷在诉前分流化解，促进纠纷通过前端防控有效解决和过滤，防止小矛盾进一步激化为大事件；在诉讼环节，通过着力构建梯度型的治理机制，有效治理虚假诉讼、恶意诉讼、衍生案件、涉诉涉执信访等，及时高质高效化解诉内各类纠纷。二是认真落实最高人民法院印发的《关于加强全国相对薄弱基层法院建设的实施办法》，狠抓薄弱基层法院建设工作，着力解决诉讼服务供给、审判工作质效、干部队伍素质、基础设施保障等方面的薄弱环节。三是加强新时代专业化审判人才和司法领军人才建设，健全完善审判业务专家培养机制，着力提升审判执行队伍的政治素质、业务素质、职业道德素质建设，切实提升司法队伍的治理能力水平。

结语

解决“执行难”是一个循序渐进、稳步推进的过程，不可能一蹴而就。伴随着国家治理体系和治理能力现代化的不断提升，人民法院审判工作现代化的深入推进，社会信用体系的不断完善，共同富裕的全面推进，“执行难”问题终将会迎刃而解。因此，健全执行案件前端治理工作体系，根本上还需加快推进审判工作现代化，真正做实“公正与效率”，立足系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，系统推进执源治理解决方案，不断深化党委领导下的执行难综合治理工作大格局，促进社会治理效能提升。（责任编辑：杨百明）

编辑：吴尚聪

排版：韩峥

审核：杨奕

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李明鲁：新型网络犯罪中的轻微犯罪问题治理研究

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