【国科报告厅】国内外转基因产品标识政策的比较分析

华智生物 赵园元

2024年10月23日

随着生物育种产业化的推进，转基因产品的标识也越来越受到公众的关注。已经有大量科学研究的数据证明，经过安全评价的转基因产品对人、动物和环境都是安全的，转基因作物在国内外也已经有了二十多年的产业化历史；但考虑到一些消费者可能对食品选择存在偏好，转基因标识的制度可以保障消费者的知情权和选择权。因此，转基因标识的管理是转基因生物产业化管理工作中的重要内容。

全球有超过70个国家种植或进口转基因作物。我国和其他许多国家也对转基因标识出台了相应的政策。大多数国家对转基因食品采用了强制标识的政策，少数国家采用自愿标识的政策。按照转基因成分标识的阈值设定，转基因标识制度可以分为定性标识和定量标识，绝大多数国家采用了定量标识的制度，我国目前采用了定性标识制度。根据转基因标识对象的范围，转基因标识制度可以分为全面标识或按目录标识。此外，转基因标识的政策还可能涉及对一些主体的豁免，以及对于非转基因产品进行标识（即“阴性标识”）的一些规定。下文对于我国和一些主要国家的转基因标识政策进行了分析比较，并对于未来我国转基因标识政策提出了一些思考。

美国联邦政府最初对于转基因食品采取了自愿标识的政策，有些州通过各自立法规定了不同的标识制度。2016年，美国通过一项转基因食品强制标识的法案，以阻止美国各州自行颁布转基因食品标识法案。2018年，美国农业部发布了关于转基因食品标识的法规《国家生物工程食品信息披露标准》，新的规定已于2022年1月1日开始全面执行。根据美国标识法规的要求，基因工程食品需要强制标识。美国基因工程食品的标识可以有文字标识、基因工程标志、电子或数字链接、以及短信等几种形式供选择。法规规定了几种豁免情况：饭店、年销售额低于250万美元的小型食品生产企业可豁免强制标识；转基因食品无意添加或技术上无法避免，且转基因含量在5%以内，可以豁免标识；用转基因饲料饲喂的动物生产的食品可豁免标识，全国有机项目认证的食品也无需标识。

加拿大对转基因食品采用自愿标识的政策，相关标识需要参照加拿大的国家标准《基因工程食品和非基因工程食品自愿标识与广告》。加拿大允许食品标签和广告中声明使用转基因或不使用转基因，前提是相关声明是真实的，不具有误导性或欺骗性，不大可能对食物的特性、价值、成分、优点或安全性造成错误印象，并符合其他相关法规的要求。

根据上述标准的要求，如果食品的标签或广告声称为转基因食品：单一成分或多成分食品中某种成分转基因的含量大于95%，可声称该成分为转基因产品；如果某种成分转基因的含量为5%-95%时，可声称该成分为混合转基因产品；如果某种成分转基因的含量小于5%时，不可声称该成分为转基因产品或混合转基因产品。

如果食品的标签或广告声称为非转基因食品：单一成分或多成分食品中某种成分的转基因含量小于5%时才能声称该成分为非转基因产品，且转基因产品不能是有意添加的。如果食品成分本身不存在任何转基因品种销售，则不可声称该成分为非转基因，除非同时提供解释性陈述。

巴西制定了转基因生物标识的法规（Decree 4680/2003），规定如果人类食品和动物饲料中转基因含量超过1%，必须进行转基因标识，这一规定适用于散装食品、原材料、包装食品、饲料或其他来源于转基因生物的产品。用转基因饲料饲喂的动物衍生的食品或成分也需要标识。对于阴性标识，法规规定可以对不含转基因成分的食品或食品成分进行非转基因标识，前提是巴西市场存在同物种的转基因生物。

阿根廷至今没有对转基因标识出台政策，因此转基因食品在阿根廷是无需标识的。阿根廷农业秘书处认为，通过生物技术获得的食品于传统食品实质等同，不应当进行特别的强制标识，并且，转基因鉴定的流程复杂且昂贵，如果要求标识会增加生产成本，并最终由消费者负担，而且也不会提供更有价值的信息或增加食品安全。

澳大利亚/新西兰转基因食品标识的法规为澳新食品法典Standard 1.5.2，其中规定对转基因食品或含有转基因成分的食品进行强制标识，法规列出了几种可以豁免标识的情况：（1）转基因食品经过加工后，已经去除了引入的新DNA或新蛋白，且转基因食品成分特征相比非转基因食品没有发生改变；（2）转基因食品是用于加工助剂或食品添加剂，且食品中不含有来源于该物质的新DNA或新蛋白；（3）转基因食品是调味剂，且食品中的含量不超过1克每千克（0.1%）；（4）食品中的转基因成分来源于无意混杂，且含量不超过10克每千克（1%）；（5）由餐饮场所或餐饮售货车（包括饭店、外卖、餐饮服务商或自助式机构）准备和销售的即食食品。此外，法规明确规定用转基因饲料饲喂的动物产生的食品不属于转基因食品，也不需要标识。对于阴性标识，可以由食品制造商自愿进行非转基因标识，但需要符合相关公平贸易法的规定，禁止关于食品的虚假、误导性或欺骗性陈述。

澳大利亚的转基因饲料由澳大利亚基因技术管理办公室(OGTR)负责管理，转基因饲料的标识无法规要求，因此饲料不需要标识。

欧盟对转基因食品和饲料采取强制标识的制度。欧盟的标识制度对于散装货物、包装食品和饲料都是适用的。欧盟的法规也规定了可以豁免标识的情况：欧盟相关法规也规定了豁免标识的阈值：对于欧盟已批准的转化体，如果在食品或饲料中的含量低于0.9%，且属于无意混杂或技术上无法避免，可以免于标识；对于尚未获得欧盟批准的转化体，如果在食品或饲料中的含量低于0.5%，且属于无意混杂或技术上无法避免，可以免于标识。此外，欧盟对于转基因饲料饲喂的动物产生的产品不需要进行标识。

日本对转基因产品采取强制标识的政策，日本消费者厅要求当食品中前三位的成分中含有转基因成分且含量超过5%时，需要进行转基因标识。日本的转基因标识分为三种类型：转基因、未区分转基因、以及非转基因。如果食品来源于转基因产品，需要标识转基因；如果食品的原料没有进行转基因和非转基因的区分，需要标识未区分转基因，上述两种类型为强制标识；非转基因标识为自愿标识，如果食品的生产过程采用了非转基因身份保持体系，且未检测到转基因成分，可以标识为非转基因。

日本采用按目录标识的方式，目前，需要标识的转基因产品包括大豆、玉米、马铃薯、油菜、棉花、紫花苜蓿、甜菜、番木瓜与芥菜9个品类，涉及33种加工食品。对于大豆油、酱油、玉米油等产品，因为经过生产过程后转基因来源的DNA或蛋白质已不存在，企业可自愿选择是否进行转基因标识。但对于成分或营养价值相比传统品种显著变化（如高油酸大豆、高赖氨酸玉米等）的转基因产品，需要强制进行转基因标识。

韩国对转基因产品采用强制标识制度，对于含转基因成分的产品都应当进行转基因标识。转基因标识的阈值为3%, 如果散装谷物或加工产品带有非转基因身份保持体系的证明或者官方证书，且无意混杂的转基因成分低于3%，可以不标识为转基因；如果经过韩国食品和药物安全部（MFDS）认证的实验室检测确认转基因成分为阴性，也可以免于转基因标识。如果产品中有意添加了转基因成分，即使最终的含量在3%的阈值以内，也需要进行转基因标识。

MFDS规定了一些加工产品可以豁免转基因标识，包括食用油、糖、酱油、淀粉、酒精饮料等，对于这些产品无需提供支持文件就可以豁免转基因标识。此外，一些利用生物技术生产的加工助剂，如酶、稀释剂和稳定剂等也可以豁免转基因标识，但生产商需要提供文件证明。

韩国的非转基因标识为自愿标识，目前的法规对于非转基因标识要求不含有任何转基因成分。2021年MFDS公布了转基因标识法规修订的草案，拟允许无意混杂水平在0.9%以下的产品可标识为非转基因，该法规草案还没有最终定稿。此外，对于不含有转基因品种的产品，韩国法规禁止进行非转基因标识。

我国2002年发布了《农业转基因生物标识管理办法》，并于2004年和2017年进行了修订。我国的转基因标识采用了按目录强制标识的制度，含有转基因成分且列入农业转基因生物标识目录的产品，都需要进行转基因标识。目前标识目录包含了大豆、玉米、油菜、棉花、番茄5个大类的共17种产品。现行法规采用的方式为定性标识，没有设定无意混杂豁免标识的阈值。随着我国生物育种产业化的推进和市场情况的变化，目前的转基因标识制度面临一些新的问题和挑战，比如当前的标识目录不能涵盖新批准的转基因生物类型或产品类型；没有设定无意混杂可豁免标识的阈值，在实际生产中不易操作，容易导致过度标识；在市场上阴性标识缺少规范，容易误导消费者等。针对这些问题，农业农村部在2023年10月发布了《农业转基因生物标识管理办法》修订的征求意见稿，其中主要的修订内容包括设定了无意混杂豁免标识的阈值为3%，根据产业实际情况更新了标识目录，并对阴性标识进行了规范，对于我国未批准的农业转基因生物，不得进行“非转基因”标识。目前，最终修订版法规尚未正式发布。

从全球各国的转基因标识制度来看，我国和大部分国家和地区对转基因产品采用了强制标识的政策。强制标识有助于保障消费者的知情权和选择权，但另一方面，如果公众对转基因技术的了解程度和接受程度低，强制转基因标识以及缺乏规范的阴性标识宣传等容易对公众造成误导。许多国家在要求转基因产品进行标识的同时，对非转基因标识也有相应的管理规范，避免误导消费者。因此，加强转基因技术的科普宣传并对阴性标识进行规范是非常重要的。在标识阈值方面，由于在实际生产中无意混杂或技术上无法避免而使非转基因产品中混入少量转基因成分的情况是常见的，因此定量标识并设定一个豁免标识的阈值更具有可操作性；如果采用定性标识，一些商家可能将含有转基因成分无意混杂且含量很低的非转基因产品按照转基因产品来标识，以确保标识的合规性，这种情况会导致转基因标识过度，反而无法实现标识制度的初衷。对于标识阈值的设定，国际上并没有统一的标准，而是根据各国产业情况和公众对转基因技术的接受程度设定一个合理的阈值。我国在2023年相关法规修订的征求意见稿中，拟由定性标识改为定量标识，是符合产业发展需求的。此外，对需要标识或可豁免的主体进行清晰的界定，也是转基因标识管理中要考虑的问题。例如，餐饮行业出售的食品没有标签，如果在餐饮行业推行转基因标识难以规范管理。美国的标识法规规定饭店以及年销售额低于250万美元的小型食品生产企业可豁免转基因标识；澳大利亚/新西兰的标识政策也明确规定餐饮行业可豁免转基因标识。我国当前的法规对于转基因标识的主体并没有豁免，对于难以用包装物或标签对农业转基因生物进行标识的情况，《农业转基因生物标识管理办法》中也提出了几种标注的方式供选择；但在实际情况中，我国餐饮行业出售的食品即使使用了转基因生物或其制品（如转基因大豆油）作为原料，其加工销售的食物也并不属于目录中需要标识的对象，因此，通常餐饮企业并不会因为使用转基因生物原料而进行标识。但在某些执法案例中，地方监管部门对餐饮企业使用转基因油而没有进行标识的情况进行了处罚，引起社会广泛讨论。这反映出我国当前的转基因标识政策还应当进一步解读和澄清，使餐饮行业从业人员和执法部门有清晰的依据。

随着技术的进步和生物育种产业的发展，转基因标识制度可能还会面临新的问题和挑战，这在产业发展过程中是不可避免的。我们可以借鉴和参考国外的转基因产品标识的制度和管理经验，并结合我国的实际国情，持续对转基因标识制度进行优化和完善，保障我国生物育种产业的健康发展。