SOLARZOOM新能源智库 2024-11-10
2024年11月8日全国人大常委会通过《能源法》，2025年1月1日开始实施。SOLARZOOM新能源智库点评如下：
（1）能源革命已进入“实施推进”阶段
能源革命的概念是习总书记早在十年前的2014年就提出的。
经过十年的时间，我国已经完成了两方面的前期准备工作：第一，光伏、锂电池、新能源汽车“新三样”实现平价，竞争力全球第一，光伏及锂电池产品价格已经接近生产成本，新能源汽车在增量市场中的渗透率已经接近50%。第二，以新能源为主体的新型电力系统开始建设，发电侧“两部制”电价政策今年推出，这已为未来煤电由主力能源退居替补能源做好了制度铺垫。
然而，站在2024年底的时间点上，我国能源格局仍距离“充足性、独立性、清洁性”三大目标较为遥远。截止2023年，我国三大化石能源的储量消费比约为28年，低于世界平均水平（72年）和美国的水平（84年）；我国的三大化石能源自给率约为80%，低于世界平均水平（104%）和美国的水平（118%）；我国的每1kWh等价能耗的二氧化碳排放值约为0.59kg，高于世界平均水平（0.52kg）和美国的水平（0.47kg）。若我国在化石能源的道路上继续发展，必然在能源的国际竞争中处处受挫；只有开展能源革命，以第三代能源（风光储氢）替代第二代能源（煤油气），方能以二三十年的时间完全实现能源的“充足性、独立性、清洁性”。
在SOLARZOOM新能源智库看来，本次《能源法》正是在上述历史背景下推出，能源革命可谓“箭在弦上，不得不发”。《能源法》总则第三条提出，“能源工作应当坚持中国共产党的领导，贯彻新发展理念和总体国家安全观，统筹发展和安全，实施推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命和全方位加强国际合作的能源安全新战略，坚持立足国内、多元保障、节约优先、绿色发展，加快构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系。”由此可见，我国能源革命已正式进入“实施推动”阶段。《能源法》立法是我国能源革命历史进程中的一个标志性里程碑！
表1 我国关于“能源革命”的重大表述
时间 | 表述的场合 | 表述的内容 |
2014年6月 | 中央财经领导小组第六次会议 | 必须推动能源生产和消费革命 |
2020年10月 | 党的十九届五中全会公报 | 推进能源革命 |
2022年10月 | 党的二十大报告 | 深入推进能源革命，先立后破 |
2024年11月 | 《能源法》第三条 | 实施推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命 |
（2）明确了能源革命的总体目标是：非化石能源替代化石能源
《能源法》第二十二条明确提出，“国家支持优先开发利用可再生能源，合理开发和清洁高效利用化石能源，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消费比重。”
革命并非请客吃饭，能源革命更是如此。能源革命的革命对象，虽然从未曾在文件中明确提出，但毫无疑问是化石能源。然而，在我国能源革命的战略部署中，历来强调“先立后破”这四个字，党的二十大报告就明确提出这点。与上述精神相对应，本次《能源法》的表述是“安全可靠有序替代化石能源”，并以“合理开发和清洁高效利用化石能源”作为过渡。
根据SOLARZOOM新能源智库的分析判断，能源革命的时间跨度从现在开始算起，以20-30年左右为宜，从而可提前10年左右实现“2060碳中和”目标。根据当前《能源法》的表述及SOLARZOOM新能源智库的理解，在2040年前，可再生能源的定位是“增量替代”而非“存量替代”（否则不符合“先立后破”的大政方针）；在2040年以后，若可再生能源“增量替代”化石能源的目标成功实现，并且发展形势良好，各种机制、体制完善，则可更进一步，由非化石能源实现对化石能源的“存量替代”。但可再生能源与化石能源的关系什么时候从“增量替代”转为“存量替代”，目前没有时间表，待未来《能源法》获得修订并转变对化石能源的表述措辞时，即可视为标志性里程碑。
其中，关于区域能源规划的表述是“可以编制”、“区域能源规划应当符合全国综合能源规划，并与相关全国分领域能源规划衔接”，关于省、自治区、直辖市能源规划的表述是“组织编制”，关于设区市级、县级能源规划的表述是“需要编制能源规划的，按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定执行。”
由此可见，省、自治区、直辖市这一层级（简称“省一级”）是推动能源革命的主体行政层级。
在我国第三代能源时代，以光伏风电为主力能源的“电力能源”由第二代能源时期的二次能源升级为一次能源；基于可再生能源电力电解水所产生的“绿色氢能”成为二次能源。众所周知，我国电力系统呈现一定的区域性特征，各省、自治区、直辖市内的电网联络极为紧密，跨省、跨区域的电网较为薄弱；而氢能的运输成本极高，在500km范围以外的远距离运输缺乏经济性。因此，《能源法》以省一级作为推动能源革命的主体行政层级，与以“风光储氢”为核心的第三代能源的客观特征（区域化特征明显、远距离运输成本较高）高度吻合。
（4）各能源革命推动主体行政层级的2项正向考核目标和1项保底红线目标
省一级作为推动能源革命的主体行政层级，《能源法》中规定了以下正向考核目标：
a）碳排放总量和强度。《能源法》在总则第五条中提出，“国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系。”
b）可再生能源在能源消费中的比重。《能源法》在能源开发利用章节的第二十三条提出，“由国家能源局制定可再生能源在能源消费中的最低比重目标，并对其实施情况进行监测、考核。”
省一级作为推动能源革命的主体行政层级，《能源法》中规定了以下保底红线目标：
c）保证能源安全。《能源法》第四十八条规定了中央政府储备、地方政府储备、企业储备，实物储备和产能储备；第五十一条规定了能源预测预警体系，第五十二条规定了国家能源应急管理体制，第五十三条规定了全国、各省一级、各县市一级的能源应急预案，第五十四条规定了有关人民政府在应急响应中的相关权限，第四十五条规定了部分执行政府定价或政府指导价的能源品类的定价依据，规定了（其余品类的）能源价格调控制度。
《能源法》作为全国人大常委会的立法，在我国法律效力体系中为“普通法”，虽低于根本法（宪法）、基本法（人大制定的法律），但高于行政法规（国务院制定）、地方性法规（省、自治区、直辖市、设区的市人大及常委会制定）、行政规章（国务院各部门制定）。当行政法规、行政规章与普通法存在出入时，省一级政府应当按照上位法（普通法）的要求开展相关工作。
根据《能源法》第十七条、第十九条、第五十三条，“省一级人民政府的能源主管部门组织编制当地能源规划”，“能源规划按照规定的权限和程序报经批准后实施”，“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况，制定本行政区域的能源应急预案；设区的市级人民政府、县级人民政府能源应急预案的制定，由省、自治区、直辖市人民政府决定。”。因此，《能源法》的立法及前述相关规定，意味着国家已经将能源工作相当大的主导权下放给了省一级，省一级主体行政层级在能源相关工作上具有较强的独立性、自主性。
在政策工具方面，为达成各地能源规划、确保应急响应预案的有效性，省一级人民政府可以动用的通用政策工具包括：
a）可再生能源发电量消纳责任考核。《能源法》第二十三条规定，“供电企业、售电企业、相关电力用户和使用自备电厂供电的企业等应当按照国家有关规定，承担消纳可再生能源发电量的责任。”
b）在启动应急响应状态下的强制行政手段，包括但不限于：实施调度、直接组织生产、征用各类物资、干预价格、投放储备。《能源法》第七十三条规定了，能源企业、能源用户若在能源应急状态时不服从有关人民政府的统一指挥和安排，其所面临的最高行政处罚为“停业整顿或者依法吊销相关许可证件”。
除了上述全国通用政策工具外，各省一级人民政府在能源工作中若希望使用任何的政策工具，均可写入其省一级的能源规划、能源应急预案，并按流程上报批准后即可实施。这意味着，在《能源法》框架下各省一级行政单位的政策工具会具有相当的地方特色，因地制宜，各不相同。
（6）各能源类型在能源革命中的定位及排序
在《能源法》第三章能源开发利用的表述中，第二十二条讲能源革命目标（“优先开发可再生能源，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源”），第二十三条讲考核目标（可再生能源在能源消费中的比重）；第二十四条讲水电，第二十五条讲风电光伏，第二十六条讲生物质及其他，第二十七条讲核电；第二十八条讲煤炭，第二十九条讲石油、天然气，第三十条讲煤电；第三十一条讲电网，第三十二条讲抽水蓄能，第三十三条讲氢能，第三十四条讲综合能源服务及绿证，第三十五条讲能源用户及需求侧响应；第三十六条讲提供兜底服务的能源供应企业，第三十七条讲能源基础设施及管网，第三十八条讲农村及老少边穷地区的能源供应，第三十九条讲环保安全及职业病防护。
在SOLARZOOM新能源智库看来，煤炭、石油、天然气、水电、核电、风电、光伏、生物质、氢能等主要能源在能源革命中的定位如下：
a）风电、光伏毫无疑问是鼓励类。由于风电光伏未来是主力能源而非替补能源，故而措辞为“国家推进风能、太阳能开发利用”，而不再用“积极发展、鼓励”等表述；在第三十一条中论述电网时也提出了“提高电网对可再生能源的接纳、配置和调控能力”。光伏项目中，集中式优于分布式，集中式光伏的表述是“加快风电和光伏发电基地建设”，对分布式光伏的表述则是“支持分布式风电和光伏发电就近开发利用”。
b）对水电的态度是，除“合理布局、积极有序开发建设抽水蓄能电站”外，给出了略有些限制性意味的表述“国家统筹水电开发和生态保护，严格控制开发建设小型水电站”。
c）对生物质的态度是“国家鼓励合理开发利用，因地制宜发展”，而并非是全面开花的支持态度。
d）对核电的态度是“积极安全有序发展”。很显然，《能源法》对核电的态度是正面的，否则就不会用“非化石能源安全可靠有序替代化石能源”的表述了，在《能源法》第七十五条还专门给出了非化石能源等于可再生能源加核能的定义。但由于用了“有序”二字，说明核电在未来相当一段时间内不会是主力能源。众所周知，核聚变能是继风电、光伏等可再生能源后的第四代能源，目前还没有实现技术突破，更没有实现平价。所以，《能源法》中的相关措辞就很容易理解了。
e）煤炭的定位是“优化产业结构，鼓励发展煤矿矿区循环经济，发挥煤炭在能源供应体系中的基础保障和系统调节作用”，煤电的定位是“合理布局燃煤发电建设，提高燃煤发电的调节能力”。很显然，煤炭的系统调节作用指的是煤炭“退居二线”，作为替补能源为可再生能源调峰调频。而煤炭矿区循环经济的主力军则是在矿山上实施集中式光伏项目。
f）石油、天然气的定位是“加大石油、天然气资源勘探开发力度”，“国家支持合理开发利用可替代石油、天然气的新型燃料和工业原料”。上述表述是要求增加石油、天然气的供给而缩减其需求。很显然，2023年我国的石油自给率不足27%、天然气的自给率不足58%，这两个基础事实决定了，在需求侧石油、天然气是被革命及替代的对象。
g）储能的定位是，“推进新型储能高质量发展，发挥各类储能在电力系统中的调节作用”。其表述与风电、光伏一致，《能源法》对储能用了没有任何感情色彩的“推进”一词。但正是由于这一中性表述，才与储能在第三代能源中不可或缺的主力定位相匹配。
h）氢能被列入《能源法》，并被冠以“积极有序推进”这一表述。“积极”说明方向是正面的，“有序”意味着时间点还没有马上到。
综上所述，基于《能源法》第三章的表述及SOLARZOOM新能源智库的解读，国家对能源革命的态度是：主力发展风电、光伏、储能并加快风光基地建设，生物质鼓励合理开发，积极有序推进核能、氢能、抽水蓄能，水电“国家统筹”，煤炭“退居二线”，石油、天然气被替代。各种类型的能源排序为：集中式风光储>分布式风光储>生物质>核能、氢能、抽水蓄能>水电>煤炭>石油、天然气。
（7）各种类型经营主体在能源市场中的地位
能源作为国之重器，央国企占据能源市场之主导地位这是毫无疑问的。然而，在《能源法》中，并没有否定民营企业参与能源供给，而是“鼓励、引导”各类经营主体依法投资能源生产领域的竞争性环节。《能源法》第四十条规定，“国家鼓励、引导各类经营主体依法投资能源开发利用、能源基础设施建设等，促进能源市场发展。”第四十一条规定，“国家推动能源领域自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，依法加强对能源领域自然垄断性业务的监管和调控，支持各类经营主体依法按照市场规则公平参与能源领域竞争性业务。”但对于民营能源供应企业，县级以上人民政府能源主管部门和其他有关部门可以随时根据《能源法》第六十四条的规定，“进入能源企业实施现场检查”、“询问与检查事项有关的人员，要求其对有关事项作出说明”、“查阅、复制与检查事项有关的文件、资料、电子数据”，且“被检查单位及其有关人员应当予以配合，不得拒绝、阻碍”。
对于能源创新领域，《能源法》对于民营企业的态度是更为积极的、肯定的。《能源法》第五十八条提出，“国家制定和完善产业、金融、政府采购等政策，鼓励、引导社会资金投入能源科技创新。”由此可见，在能源创新领域，民营企业是发挥主要作用的。
【总结】
本次《能源法》的立法及颁布，正值能源革命进入“实施推进”阶段的关键时期。
我国实施推进能源革命的总体目标是：非化石能能源替代化石能源。各类型能源的排序是：集中式风光储>分布式风光储>生物质>核能、氢能、抽水蓄能>水电>煤炭>石油、天然气。但未来相当长的一段时间内，非化石能源对化石能源的替代只能是“增量替代”而非“存量替代”。
为达成能源革命的相关目标，《能源法》确定省一级是推动能源革命的主体行政层级。省一级主体行政层级的正向考核目标是：碳排放总量和强度、可再生能源在能源消费中的比重，其保底红线目标是：保证能源安全。为实现上述目标，国家相关能源工作的权限下放至省一级，省一级主体行政层级在能源规划、应急响应预案制定方面有较强的自主权，可以通过“可再生能源发电量消纳责任考核、在启动应急响应状态下的强制行政手段、具有各地方特色并写入能源规划与应急响应预案的政策工具”达成相关目标。
国家鼓励能源领域上下游企业按照市场化方式加强合作、协同发展。能源供给领域除自然垄断环节外，鼓励、引导包含民营企业在内的各类主体参与能源供给及竞争；在能源创新领域，民营企业发挥主导性作用。
SOLARZOOM新能源智库坚信，在党和国家领导下，我国能源革命必将在本世纪中叶最终取得胜利！
