罗志恒：财政问题源于政府与市场边界模糊，政府兜底，社会经济风险财政化

中国实施积极的财政政策、正在谋划的新一轮财税体制改革，最终都要服从和服务于中国式现代化和高质量发展的主题。因此我们要从大局着眼来分析财政形势与政策，而中央经济工作会议就直接地指明了明年的大局和重要抓手。

简单梳理今年的中央经济工作会议，主要有以下五个方面的基本内容。第一，对经济形势的总体判断。今年的经济形势回升向好，但还存在一系列的风险挑战，需要进一步夯实和增强回升向好的形势。当前经济核心的问题是总需求不足、微观主体信心不振，出现了一定程度上宏观经济压力、资本市场低迷与社会预期不振的负向循环。第二，目标层面，最大的政治是推动中国式现代化，中心工作是聚焦经济建设，首要任务是高质量发展。第三，方法论层面，稳中求进、以进促稳、先立后破。稳定的经济社会发展环境是进的前提，积极进取的政策有利于产生稳的形势与预期。先立后破是改革开放四十五年来积累的经验，摸着势头过河、渐进改革、增量改革都是先立后破的体现。这对财政的要求就是财政政策要积极，要采取适度加力、提质增效的积极财政政策，要有利于稳定经济发展，就是以进促稳；同时要在化债的同时避免刺破风险而产生新的风险，以时间换时间，以风险缓释和延后为长效机制和财税体制改革赢得宝贵时间。因为当前的主要矛盾是经济增长，而非刺破风险。第四，强调政策的有效性。强化政策之间的政策取向一致性评估，将非经济政策纳入到政策取向一致性评估的范围之内。第五，深化改革对促进经济动能的作用。

从中央经济工作会议总体基调来看，未来财政主要面临以下三个任务。首先，短期内还是要坚持通过财政和金融协同化债，通过降息、展期的手段，让经济发展有一个稳定的环境，更好地统筹防范化解风险和经济发展的关系。其次，明年要做的是要扩大总需求，防范化解经济社会风险，包括房地产、金融风险等，这是具体的财政政策需要做的事情。最后，从中长期的视角来看，要谋划新一轮的财税体制改革。分税制改革已经过去了近30年，是时候通过改革使财税体制更适应现在的经济环境，进一步理顺各方激励约束机制，否则地方政府承担过重的事权和支出责任，导致债务问题化而不绝。

前面谈到今年的中央经济工作会议尤其强调政策的有效性，因此我们需要总结和反思过去这些年财政政策的有效性，以及未来要怎样实施财政政策才更加有效。第一，实施哪种财政政策组合，是“控赤字+扩专项债”还是“赤字率破3%+压专项债”更加有效？市场普遍关心赤字率破3%的问题，但赤字率是否突破3%是个伪命题，真实赤字率已突破了3%，真问题是两个：其一，把经济增长推到潜在的经济增长率水平，需要多大的财政支出强度；其二，总支出力度既定下的赤字、专项债、特别国债等结构分配。破3与否不决定财政力度，通常说的3%只是一般公共预算的赤字，而我们已经建立起了四本预算，用最狭义口径来判断财政积极程度是不科学的，3%目前更多的是信号意义。过去我国长期采用“控赤字+扩专项债”的方式，因为确定了3%以内的赤字率，就确定了赤字规模的天花板，于是要把经济推到合适的增长速度只能通过专项债以及隐性债务的不断扩张，这就导致了专项债、隐性债务的扩张，产生了风险。事实上，我们应该根据财政收支缺口需要来确定财政力度规模，剩下的无非是赤字、专项债与特别国债的结构分配问题。在当前项目投资收益率越来越低的情况下，如果大幅提高专项债规模，会导致资金使用效率进一步下降，导致专项债偿债只能依靠一般公共预算；但由于专项债不计入赤字，在某种意义上增加了债务风险。因此，要实事求是面对真实赤字率，不应该把3%的赤字率看作遵守财政纪律的标准，财政纪律而应该建立完善的财政管理制度以及问责和激励约束制度，避免赤字规模过小、专项债规模不断膨胀而使用效率偏低的局面。因此，从长期看，更有效率的方式是提高赤字规模，避免过度依赖专项债和隐性债务。当然，在短期，鉴于部分存量项目仍需要专项债继续支持，专项债规模可与今年持平或略增加，并大幅提高赤字率至4%以上。

第二，财政政策应当以支出政策还是收入政策为主？过去更多地采用收入政策的减税降费，减税降费规模逐年增加，收入政策的分量越来越重。这种做法的逻辑是通过对企业和居民减税降费，带动消费和投资，拉动经济增长。但在经济下行期以及信心恢复期，收入政策有可能受制于市场主体行为的收缩，减税降费未必能快速转化为投资和消费。反之，经济下行期的时候采取支出政策，政府的支出将会转化为基建或者其他消费性支出，就会进一步转化到其他经济参与群体的收入，带动新一轮的经济循环，较快地拉动经济增长。因此，经济下行期的财政政策应该以支出政策为主、减税降费等收入政策为辅，提高财政资源的使用效率。

第三，如果要采取收入政策，收入政策以全面减税还是结构性减税为主？过去推行的大规模减税降费几乎是全面的、普惠性的减税降费，导致2016年以来一般公共预算收入增速开始低于名义经济增速，因此一般公共预算收入/GDP衡量的狭义宏观税负持续下行。同时，近年来房地产市场低迷导致土地出让收入大幅下滑，导致广义的宏观税负处于新时代以来的最低点。在当前的情况下，再搞全面减税降费，一方面是效果不明显，另一方面会导致宏观税负继续下行、财政汲取能力下降、宏观调控能力下降。在宏观税负下行的情况下，假定政府的支出责任没有变化，也会产生收支缺口，于是要么体现为赤字的增加，要么是专项债或者隐性债务的增加。因此，如果并未相应地削减支出，减税降费必然导致债务攀升。于是我们可以看到，近些年的全面减税降费导致分子端的债务迅速上升，但分母端的GDP没有同等增长，于是负债率越来越高。综上，接下来的财政政策应该以支出政策为主，部分的收入政策空间应该采取结构性减税的方式，聚焦到需要支持的科技创新、制造业等领域。

第四，财政政策应当是重投资还是重消费？党的十九大和二十大报告对消费和投资做了非常明确的区分，那就是要发挥出消费对经济增长的基础性作用，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。投资短期之内是需求，但是机械、厂房、设备建立好之后，瞬间成了供给，如果不是有效的、高质量的供给，那么这种投资就是无效投资、过剩投资，形成的是过剩产能。通过大规模的投资短期之内有可能快速拉动经济增长，但是这可能进一步恶化经济结构，导致落后产能、僵尸企业迟迟不能出清，既不能持续，也不符合经济转型的方向。因此，财政政策要从重投资转向投资与消费并重，具体有几个方式可以实施。首先，通过发放消费券或者现金补贴，提高居民的消费能力，推动居民消费尽快回升。基于现有的财力，可以优先考虑给予特定群体补贴，采取中央和地方分地区按比例承担的方式实施。逐步利用个税APP或者由人社部等建立起补贴群体的筛选机制和基础设施。其次，财政上进一步加大对医疗、教育、养老、住房保障等民生福利性的支出，减少居民的后顾之忧，提高居民的边际消费倾向。此外，将流动人口的基本公共服务事权和支出责任划分清楚，真正让流动人口安定下来，自然就能带动更大的消费需求。

第五，要通过政策的配合使政策更加有效，增强财政政策与非财政政策的配合、经济政策与非经济政策的协同，增强财政政策不同方式的系统集成性，增强政策的效率效果，推动财政政策从“数量规模型”转向“效率效果型”，同时强化与市场的有效沟通。政府财政困难的本质是有限的财力和无限的支出责任之间的矛盾。无限的支出责任一方面是因为政府和市场的边界不够清晰，另一方面也与非财政部门的风险外溢导致经济社会风险财政化有关。房地产出现烂尾楼，地方政府就成立房地产纾困基金，这就是房地产风险财政化；村镇银行出现金融风险，财政也要垫付部分资金，这就是金融风险财政化，增加了政府潜在支出责任。因此，有些部门内的风险，首先应该由部门内的职责解决，不到万不得已不应该由财政兜底买单。非经济部门、非财政部门出台政策前需要考虑到对财政收支形势和市场主体可能产生的影响，这样财政政策才可能有效，否则就被抵消了。

最后简单谈谈新一轮财税体制的看法，新一轮的财税体制改革可能从以下几个方面入手。一是明确政府和市场的关系。近些年政府和市场的关系正变得越来越不清晰，尤其是三年疫情以来，为了确保经济社会稳定，政府的边界和规模事实上是在扩展的。明确政府和市场的关系、明确政府的边界应该是谋划新一轮财税体制改革的基础和前提条件。二是降低地方政府的事权和支出责任。随着共同富裕、区域协调发展等越发重要，而这些目标需要更高阶政府级次统筹才能实现，理应由中央政府发挥更大作用，中央事权和支出责任理应逐步上升。我们长期实行的是中央决策、地方执行，地方演化成了宏观调控的执行部门，导致现在地方政府的事权和支出责任过大，需要上收部分事权和支出责任到中央。三是明确转移支付中的共同事权。目前转移支付规模已高达10万亿元，地方高度依赖中央转移支付，这种局面难以持续，而且存在效率损失。现有的转移支付体系中由大量的共同事权，但是共同事权的本质到底是什么还不是很清楚，需要进一步明确和规范。四是要深化省以下财政体制改革。当前我国有8个省份采取的是“基数+增量分成”的财政体制，23个省份采取的是规范的分税分成制，不同的财政体制导致不同省份间城市间财政收入不可比，导致不同城市在招商引资、发债时面临不公平的竞争。而且越到市县，越是接近无限责任，由于财政能力不足，风险又层层上移，因此有必要进一步理顺省与市县的财力划分、事权与支出责任划分。