深度 | 国外居民阶梯电价政策分析及对我国的启示

文摘 2025-01-26 16:20 北京

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2024年7月，党的二十届三中全会作出了《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》（简称《决定》），明确提出“推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度”。在今后五年能源领域价格改革中，《决定》特别强调了居民阶梯电价改革，说明了阶梯电价改革的相对重要性。居民阶梯电价改革不仅涉及民生问题，还因交叉补贴机制间接涉及工商业，是关系国计民生的电价改革。如何进一步做好居民阶梯电价改革，借鉴国外经验十分重要。2020年，世界银行基础设施实践团队首席经济学家办公室（Infrastructure Practice Group Office of the Chief Economist）的经济学家Vivien Foster及其学生Samantha Witt撰写的9174号政策研究工作论文《达不到标准：全球电价设计调查》全面分析了截至2016年全球60多个国家（包括7个高收入国家、35个中等收入国家和23个低收入国家）的居民电价政策和电价结构设计，评估了电价政策的实施绩效。本文将以这篇文章为主要依据，结合我国居民阶梯电价政策实施中存在的问题，系统介绍和分析国外居民阶梯电价政策的主要做法，供我国居民阶梯电价改革决策参考。

国外居民电价分类及
阶梯电价的具体形式

居民电价分类

报告调查的60多个国家中，约76%的国家设计了独立的居民电价分类。部分国家把居民电价进一步细分，约33%的国家使用了社会电价（social tariff）的说法，其中包括了全部或部分居民电价。另外，约52%的国家设计了针对公共部门用电的公共电价（public tariff)，这类电价与居民、工业、商业和农业用电价格并列。

采用居民阶梯电价的国家数量及阶梯电价的形式

国外电量电价有三种基本形式：第一种是线性定价（linear charge），即不管电量多少都采用相同的价格。第二种是阶梯电价，即不同电量采用不同的价格标准。阶梯电价又有两种形式，一种是阶梯递增电价，即随着用电量的增加，高阶梯电量的电价逐渐提高，简称IBT（Increasing Block Tariffs）；另一种是阶梯递减电价，即随着用电量的增加，高阶梯电量的电价逐渐降低，简称DBT（Decreasing Block Tariffs）。与一般商品价格不同，在两种阶梯电价中，阶梯递增电价更加普遍。第三种是差别定价，简称VDT（Volume differentiated tariff）。与阶梯电价相同的是，差别定价中不同阶梯的电价随电量增加而增加；与阶梯电价不同的是，当用户用电量处在高阶档次时，其全部电量都按相应高阶梯的电价结算。报告中60多个国家的居民电价采用阶梯递增电价的国家约占61%，采用线性定价的约占19%，采用VDT价格机制的约占8%，约10%的国家采用了包括以上三种形式的混合定价的其他电价形式。如图1所示，除居民用电采用阶梯电价外，国外商业、公共部门和农业用电也采用阶梯递增电价。另外，仅有约2%的国家的居民电价采用了基于负荷的电价结构（load-based tariff structures），如两部制电价。国外居民阶梯电价（IBT）可以包括用电前发生的固定费用，与用电负荷或容量无关，只用于收回与用户相关的管理成本，这种收费比较常见，约65%的实施居民阶梯电价的国家每月向用户收取固定的管理费用；不过这项费用一般较小，平均每月不超过1.9美元，低于平均每月账单的10%。最后，只有约9%的国家的居民电价采用了分时电价TOU（Time-of-use charges)。

作者在参考文献的基础上进一步统计了全球135个国家或地区的居民电价，发现99个国家或地区（占比73%）实施了居民阶梯电价政策；少部分国家（约占27%）没有实施居民阶梯电价，如西班牙、冰岛等，原因是这些国家电力资源丰富或电力市场化程度较高。因此，国外居民电价总体上以阶梯递增电价为主要形式。

分档依据

国外居民阶梯电价的分档依据或标准以居民月用电量（千瓦时/月）为主，但也有国家按年用电量为分档标准，还有按半年、双月用电量分档计费的国家，如叙利亚、克罗地亚和保加利亚等按年用电量分档，克罗地亚居民阶梯电价只分两档，分档年电量分别为0~2500千瓦时、2500千瓦时以上，分档电价分别为59、88欧元/兆瓦时。另外，印度尼西亚、厄瓜多尔等国家则按用电功率划分阶梯电价，如印度尼西亚居民阶梯电价按用户用电负荷千伏安分为三个阶梯：低压R-1组（R-1/TR），包括大约450伏安、900伏安、900伏安-RTM、1300伏安、最高2200伏安的功率；低电压R-2组（ R-2/TR），由3500伏安到5500伏安之间的功率组成；低压R-3组（R-3/TR），功率为6600伏安以上。科特迪瓦、安哥拉、不丹等国家按照居民用电的电压等级划分阶梯电价，如科特迪瓦把居民用电负荷先分为低压单相（千瓦/5安），单相（千瓦/10~15安），单相（千瓦/15安以上）三类，然后再对每个类别执行独立的居民阶梯电价。

居民阶梯递增电价政策设计

居民阶梯递增电价政策的目标

居民阶梯递增电价是目前世界各国居民电价的普遍形式。国外采用这种电价政策的理由是“提供一个‘社会保障网（social safety net）’，使所有居民用户都能够以可负担的电价获得基本的生计用电，同时确保通过向最大用电量用户收取附加费，以弥补由此产生的收入缺口。”“社会保障网”指“政府的一系列计划、权益或福利，为公民和居民提供最低程度的经济保护、食品、公共基础设施的使用权或医疗服务。”简单地讲，国外阶梯递增电价的政策目标有两点：第一，把居民基本用电纳入普遍服务范围，通过考虑居民可负担能力的第一档电量和电价设计，确保所有居民的基本用电权益；第二，在居民用户之间实施交叉补贴，通过阶梯电量和电价的设计，由最高阶梯用电量的用户支付超过用电成本的额外费用，补贴为保障第一阶梯居民用户用电权益所产生的收入缺口。

阶梯的数量与电量分阶原则

国外居民阶梯递增电价结构主要包括阶区的数量、每个阶梯起止电量及电量规模和每个阶梯的电价水平。占60%的多个国家实施了IBT电价（居民阶梯递增电价结构），其中，阶梯数量从2个到8个不等，平均值为4。第一个阶梯电量的平均值为149千瓦时，范围为15~2000千瓦时（下分位为60千瓦时）；而最后一个阶梯电量的，平均值为430千瓦时，变化范围为25~2000千瓦时（下分位为200千瓦时）。各国居民阶梯递增电价中第一阶梯、中间阶梯和最后一个阶梯的最小电量，底部四分位电量，中位数电量，平均值，顶部四分位电量，最大电量分别如图2所示。

相比于不同阶梯的电量规模，其相对于各自国家平均电量的比率更为重要。为了使居民阶梯递增电价实现预期目标，国外阶梯递增电价设计的原则是：第一个阶梯的电量规模应远低于平均电量，以避免出现大多数居民支付第一个阶梯的折扣价；同时，最后一个阶梯的电量规模不应比平均电量高出太多，以确保大部分居民用户能够支付维持居民电费支出与用电成本总体平衡所需的附加费。不同国家居民阶梯电价政策中不同阶梯的电量规模与月平均用电量的平均比率是：第一阶梯的每月电量规模约为平均每月用电量的50%，中间阶梯的每月电量规模约为第一阶梯平均每月用电量的90%，约为最高档平均每月用电量的30%，最后阶梯的每月电量规模约为平均月用电量的70%。总体上，国外居民阶梯电价各阶梯电量规模的政策设计中确保了很大部分居民用电落入较高的电价阶梯。平均而言，最后一个阶梯的电量下限（ceiling）几乎是第一个阶梯电量阈值或上限（threshold）的7倍，两者之间的平均电量相差228千瓦时。

不同阶梯的电价水平及其成本补偿程度

对60多个国家中实行居民阶梯递增电价政策的各阶梯电价水平进行统计，通过计算分析实施IBT电价政策国家的每个阶梯电价的单位电价，可以发现第一个阶梯的单位平均电价为0.09美元/千瓦时，四分位间距为0.01~0.26美元/千瓦时；中间阶梯的单位平均电价约为0.14美元/千瓦时；四分位间距为0.01~0.40美元/千瓦时；最后阶区单位平均电价上升至每千瓦时0.18美元/千瓦时，四分位差间距0.03~0.65美元/千瓦时，如图3所示。以第一阶梯电价为基准，第一阶梯、中间阶梯和最后阶梯单位平均电价的比价关系是：1∶1.56∶2。

由于各国电力生产成本不同，电价水平绝对值的比较意义并不大，主要在于体现电价回收全部电力服务成本的相对程度。国外阶梯电价水平制定中明确的规则是：第一阶梯的电价可以设定在低于成本回收的水平，但中间阶梯的电价应该回收全部成本；最后阶梯的电价应该高于回收成本，以此来补偿第一阶梯电价未能覆盖的成本部分。通过计算每个国家各阶梯电价回收电力生产成本的平均比率，在不考虑资本成本回收的情况下，第一阶梯电价仅能弥补约57%的运营成本，中间阶梯电价能弥补约102%的运营成本（略高于最后一个阶梯比率），最后阶梯电价可弥补约101%的运营成本。

居民阶梯递增电价的梯度（gradient）

计算每个国家阶梯电价相对于电量的梯度，可以直观看出各国居民阶梯递增电价的结构特征。梯度计算可以用第一个阶梯和最后一个阶梯之间的电价差值除以第一个阶梯的电量下限与最后一个阶梯的电量上限或阈值的差值得到。以月平均值计算，60多个国家阶梯电价实施IBT电价的国家平均梯度值为每千瓦时电价上涨0.004美元，如图4所示。不过，不同国家的梯度结构相差较大，韩国居民阶梯递增电价呈现出陡峭的梯度结构，最高阶梯的电价为0.64美元/千瓦时；而几内亚的居民阶梯递增电价的梯度相对平缓，第一阶梯和最后阶梯电价分别为0.01美元/千瓦时和0.03美元/千瓦时。

居民阶梯递增电价的绩效评价

从国外居民用电成本回收程度（反映定价效率）、居民负担能力（反映纵向公平性）和价格差异（反映横向公平性）三个方面，对居民电价政策的有效性和合理性进行评价。虽然居民电价的绩效评价并没有区分阶梯电价和线性定价等，但由于居民阶梯递增电价是居民电价的主要形式，因此，有关居民电价的绩效评价方法及结论原则上适用于居民阶梯递增电价。

成本回收程度或定价效率评价

国外把电力企业生产经营成本分为运行维护成本和政府核准的有限资本成本两个部分，分别用电价弥补运行维护成本和资本成本的程度评价居民电价的合理性或定价效率。居民电价总体上能够回收运营成本，平均电价约为平均运营成本的0.95倍。但相比之下，商业电价回收运营成本的比例更高，平均电价约为平均运营成本的1.6倍；而公共部门电价回收运营成本的比例比居民电价还低，约为平均运营成本的0.7倍。在弥补运行维护成本的基础上回收资本成本方面，只有50%的国家能够回收资本成本；但是，约有70%国家的商业电价能够回收资本成本。按平均值计算，居民电价回收资本成本的比例约为65%，而商业电价回收资本成本的比例超过100%，约为资本成本的1.15倍，即商业用户部分弥补了居民电价回收资本成本的不足。

如果考虑不同国家的收入差异，不同收入类别国家的成本回收结果由于发电成本差异而有所不同。根据16个国家配电企业财务报表作这些国家平均电价和平均资本成本的关系图，如图5所示，以过原点的45度斜线为界，右上国家的居民电价能够回收资本成本，而左下国家的居民电价不能回收资本成本。具体情况是约66%的低收入国家未能回收居民用电的资本成本，而中等收入国家的回收比例为25%，高收入国家的回收比例为1/3。总体上，收入越低的国家，居民用电回收资本成本的比例越低。资本成本的绝对水平对居民电价回收资本成本的程度也有影响。当所在国家的资本成本较高，高于0.20美元/千瓦时时，只有40%的国家的居民电价能够弥补资本成本；而当资本成本低于0.2美元/千瓦时，有55%的国家的居民电价能够弥补资本成本。另外，在居民电价与通货膨胀的一致性上，只有16%的居民电价价格与消费价格指数（CPI）的变化保持一致，而商业电价和工业电价与消费价格指数的变化比分别为42%和46%。这个结果说明，居民电价相对稳定，受消费价格变化的影响较小；在通货膨胀普遍存在的情况下，居民电价与消费价格指数的相对脱钩进一步说明了居民电价弥补成本的不足。

居民用电可负担能力或纵向公平评价

为了衡量居民是否负担得起电价，这项研究计算了不同国家收入分布中40%低收入家庭的每月家庭预算支出份额，并且提出了以下居民用电可负担能力的经验法则：电费支出低于5%的家庭预算份额肯定是可负担的，电费支出占5%~10%家庭预算份额开始引起可负担性问题，而电费支出超过10%的家庭预算份额肯定超出了可负担能力。5%的阈值通常适用于热带国家的基本照明和电器用电量，而10%的阈值则适合较冷气候国家的基本照明和电器用电量。根据调查统计，约75%的国家采取了旨在保障居民负担能力的电价政策设计。45%的国家完全采用居民阶梯递增电价；10%的国家只采用社会电价；23%的国家提供多种居民阶梯递增电价结构，其中包括面向社会弱势群体的独立电价如社会电价。另外，还有23%的国家没有针对居民用电的可负担能力采取相应措施。

在执行社会电价的少数国家，居民用电可负担性有明显改善。在近80%的国家中，社会电价有利于实现居民用电可负担目标。如果穷人必须按照常规电价政策付费，这个比例将下降到50%。图6比较了普通家庭使用平均用电量在是否采用社会电价政策下的电费支出占家庭支出的比例情况，显然，采用社会电价政策后，居民电费支出占家庭预算支出的比例明显更低；相反，不采用社会电价时约50%的国家开始出现居民电价可负担性问题，其余50%的国家的居民电价则肯定超出了居民可负担性能力。

从整体样本来看，与没有明确社会电价并仅仅通过阶梯递增电价解决可负担性问题的国家相比，有社会电价的国家在保障低收入居民的可负担性方面做得更好。虽然在这两种情况下，仍然有约25%的国家面临可负担性的挑战，但那些明确执行社会电价的国家更有可能将电费负担控制在40%低收入家庭支出预算的1%以内。总体上，各种解决负担能力措施为符合条件的居民用户带来了正常电费的大幅折扣，近85%国家的社会电价比正常电价便宜60%。在正常电费占40%低收入家庭支出不到5%的国家，是否采用社会电价对可负担性指标影响最大。居民用电负担能力问题主要集中在低收入国家，电费占家庭预算支出10%以上的国家人均收入都低于500美元，尽管这些国家的月电费远低于20美元。在高收入国家，即使是最贫困的家庭也享有更高的绝对收入水平，因此每月高得多的电费仍然可以负担得起。数据表明，较高水平的资本成本回收与更大的负担能力问题有负相关关系，成本回收指标与可负担性指标之间的负相关系数为0.32，表明在减轻最贫困家庭每月电费负担和提高成本回收比例之间需要权衡取舍，如图7所示。不过，两者的相关关系并不大，即不能简单认为是资本成本回收导致了居民用电可负担能力问题。

价格差异或横向公平评价

价格差异反映相同电能的电价在不同用户之间的差异程度，即我们通常所讲的用户间交叉补贴程度，直接产生了横向公平（horizontal equity）问题。交叉补贴很难准确计量，这项研究中直接用不同用户类型的平均电价差衡量交叉补贴程度。在国外电价政策设计中，价格差异比较普遍，居民和农业用户是主要受益者，如图8所示。在超过60%的国家，工业用户虽然比居民用户有更低的用电成本，却支付更高的电价；在近80%的国家，商业用户与居民用户的用电成本相近，也支付更高的电价。国外交叉补贴的规模非常大，平均而言，商业和工业用户单位电能所付的费用是居民用户的两倍多，其中工业用户比商业用户支付更高的电价。约1%~1.5%的国家农业和公共部门支付的电价比居民用户支付的电价高于约2倍以上；但在大多数国家，尽管工业、商业和居民的用电成本并不高于农业用电成本，但是，对农业用户的交叉补贴程度远大于对居民用户的交叉补贴程度；按平均值计算，非农业用户支付的电价是农业用户电价的五倍。

主要结论及启示

居民电价分类

国外把居民用电与公共部门用电和低收入群体用电并列为三类用户并执行相应的居民电价、公共部门电价和社会电价，以便更好地实施不同的电价政策目标，主要体现在对公共部门用电给予非生产经营特性的交叉补贴，针对低收入群体可负担能力提供政策补贴。目前，我国居民用电分类中包括了以上三类用户，总体上执行相同的居民电价政策，许多省（市、区）对城乡“低保户”和农村“五保户”家庭，按照每户每月15千瓦时的电量标准设置免费用电基数。借鉴国外经验，可以考虑将目前居民用户拆分为一般居民用户、公共部门用户和社会保障性用户，并分别制定和执行相应的电价政策，比如针对城乡“低保户”、农村“五保户”制定和执行居民社会保障性电价政策，可考虑第一档用电执行半价优惠，与基本生活用电需求相适应。

居民阶梯递增电价的政策目标及实现方式

国外居民阶梯递增电价的政策目标并不是促进节约用电，而是形成一个“社会保障网”，在这个网内形成用电量大的用户（高收入者）对用电量小的用户（低收入者）的交叉补贴及寻求居民电费支出与用电成本的总体平衡；居民阶梯递增电价机制很好地实现了这个政策目标。2011年，国家发展改革委印发《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见的通知》（发改价格〔2011〕2617号）中有关阶梯电价水平的规定体现了这个政策目标，但是，实际执行上有一定差异。目前，我国居民阶梯递增电价在政策目标上与国外有较大区别，总体上，我国居民阶梯电价以尽可能控制和减少居民电费支出为政策目标。我国居民电价享受来自工商业的交叉补贴，由于国民经济是一个整体，工商业承担的交叉补贴最终会以更高的产品和服务价格等形式由居民承担。因此，借鉴国外“社会保障网”的做法，在居民用电范畴内建立健全兼顾可负担能力与定价效率（价格=成本）的协调机制，应该成为优化居民阶梯电价政策的重要原则。另外，为了体现减少电费支出的目标，我国居民阶梯电价还提出了“年阶梯”和“月阶梯”的问题，国外虽然也有“年阶梯”，但根本形式还是“月阶梯”。“年阶梯”最大的问题是随着第一档、第二档、第三档电量的依次使用，电价水平呈现“前低后高”，造成用户在后期月份用电执行高电价而难以接受的情况。借鉴国外经验，阶梯电价的政策目标只考虑可负担能力，不宜考虑减少电费支出，更适合采用与电费结算周期一致的“月阶梯”；当然，可以制定考虑季节性因素的分月阶梯递增电价。

居民阶梯电价分档及电价水平设计原则

不同国家居民阶梯电价的阶梯数量和电价水平有较大差异，平均值为4个阶梯，平均的单位电量电价提高幅度或梯度为0.004美元/千瓦时。为了精准实现“社会保障网”的政策目标，国外第一阶梯的电量规模为平均月用电量的50%，电量规模相对较小；而且电价相对较低，一般仅补偿运营成本。最后阶梯的电量规模与月平均电量相近，电量规模相对较大，以保证有足够的电量用于弥补第一阶梯用电成本回收的不足；同时，电价水平略高于运营成本和经过政府核准的资本成本，以实现居民用电电费支出与用电成本的总体平衡。与国外相比，我国居民阶梯电价在阶梯及电价水平设计方面的主要差异有两点：一是第一阶梯电量规模偏大，覆盖率高达80%以上，更多考虑了可负担能力、电价保持稳定，而第三阶梯电量仅有约5%的占比；二是由于没有实现居民内部电费支出与成本补偿总体平衡的要求，各阶梯电量、电价设计侧重于资源节约和环境友好型社会建设，居民用电平均电价水平与实际成本衔接不够，考虑纵向公平相对偏多，考虑横向公平和定价效率相对不足。因此，我国居民阶梯电价的具体优化措施可以从各阶梯电量的覆盖率、阶梯数量、阶梯电价水平入手，逐步妥善处理电价交叉补贴问题，最终实现电力相关成本在居民用电类别内部的平衡。

居民阶梯递增电价政策评价

国外对居民阶梯电价政策的执行效果开展了系统而科学的评价。居民电价弥补用电成本的结构和程度，以及居民电价的可负担能力和公平性都可以通过科学设计的指标在一定程度上得到反映，评价结果为居民阶梯电价政策的优化提供了客观依据。我国居民电价政策总体上也考虑了这些因素，但是缺乏统一的评价指标设计及计算结果。因此，我国居民阶梯电价政策优化，要以现有居民阶梯电价政策的客观评价为依据，特别是要评价可负担性和纵向、横向交叉补贴或公平性的程度，在兼顾居民用电可负担性与公平性的基础上，确定各档次电量规模和电价水平，提高居民电价的定价效率。

作者：

南方电网广东深圳供电局有限公司　陈正飞、于涵潇、孙文昭

长沙理工大学　叶泽

审核：李丽萍

编辑：翁爽李天娇

电联新媒

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