观澜 | 煤电容量电价考核机制实施现状及优化建议

文摘 2025-01-09 16:58 北京

自2023年底，国家发展改革委、国家能源局联合出台《关于建立煤电容量电价机制的通知》（发改价格〔2023〕1501号）至今，已有整整一年时间，政府、企业及社会各方对煤电容量电价机制也经历了学习、讨论、细化与执行的过程。从整体情况看，政策各相关方，尤其是煤电企业自身，对该政策的认可度较高，普遍认为煤电容量电价机制的适时出台，充分体现了国家层面推动煤电由“电力、电量主体”电源转向“基础保障性和系统调节性”电源的这一政策意图，对煤电机组的“兜底”作用给予了充分的认可与进一步期待。

根据国家能源局发布的数据，截至2024年11月底，全国累计发电装机容量约32.35亿千瓦，其中，太阳能发电装机容量约8.18亿千瓦，风电装机容量约4.92亿千瓦，核电装机容量约0.58亿千瓦，水电装机容量约4.32亿千瓦，火电装机容量约14.34亿千瓦，火电装机容量占比已降到45%以下。2024年前11个月，全国火电新增装机4744万千瓦，仍然保持了较高比例的增长；从全国各省（市、区）在建煤电机组数量看，2025~2026年，将会有更大数量的煤电机组投产，这也可以看作是各煤电企业对煤电容量电价机制出台、稳定市场预期的一个正面响应。发电行业内流传着一个说法：煤电当前以不足50%的装机占比，生产了全国60%的电量，承担了70%的顶峰负荷与80%的调节型任务，这既是对煤电发挥“基础保障性和系统调节性”作用的客观描述，也凸显了煤电“兜底”作用的巨大贡献。

容量电费考核困扰煤电企业

随着国家“双碳”目标的推进，各方普遍认为，煤电将经历增容控量、控容减量和中长期减量降碳三个阶段，并逐步向绿色低碳、节能高效、灵活调节和智慧协同的方向转型。据《碳中和目标下考虑供电安全约束的我国煤电退减路径研究》（辛保安等）一文指出，即使考虑到负荷侧响应可以消减10%的尖峰负荷，2030年煤电装机也至少需要13.9亿千瓦、2060年煤电装机至少需要8.2亿千瓦才可以保证供电系统安全，到2060年，煤电总体利用小时数将低于1000。这样的趋势实际上给煤电企业出了一个难题，即明知道产业前景黯淡，还要不断投入、向前发展；对于煤电从业人员更是如此，明知道职业生涯道路渐窄，还要持续精进学习，确保安全生产；从社会层面来看，后者对煤电行业的影响可能会更持续、更深远。

据笔者初步调查，2024年，煤电企业的机组容量电费获得率约为99%，不少机组全年无考核，容量电费全额获得，各地区情况均差不多。比如，2024年1月，云南共安排煤电机组最大出力调用25台次，被调用机组最大出力均达标，无机组被容量电费考核；2024年7月，江苏对全省10万千瓦及以上共131台统调机组进行最大出力调用，认定合格机组占比92%。据观察，容量电价机制实施一年，煤电企业最直观的感受是机组可靠性考核的压力增大，之前只是受“两个细则”的考核，考核不理想至多只是电量损失，而机组容量电费的考核则是实打实的经济考核。

2023年，纳入全国煤电可靠性统计容量为8.95亿千瓦，据此估算全国有容量电价资格的煤电机组容量约9亿千瓦，考虑到2024年有7个省的容量电价按每年每千瓦165元执行，2024年全国估计有10亿元左右的考核费用，它们原本是应该由煤电企业获得的电量电费，却因未满足容量电价机制的相关要求而被滞留或挪作他用。《中国电力行业年度发展报告2024》表明，2023年中国华电、中国大唐等五大发电集团火电业务利润总额为196亿元，部分发电集团的火电业务仍处于亏损状态；其他国内14家电力企业的煤电业务利润约为131亿元，个别电力企业也处于亏损状态。2024年，国内多数省份的容量电价仅仅按每年每千瓦100元执行，距离《关于建立煤电容量电价机制的通知》中的每年每千瓦330元的标准相差较远，如按同样比例测算，全国容量电费的考核金额将达到33亿元之多，在煤电业务利润中的占比会显著上升。

其实，对于大多数煤电企业来说，煤价较低、发电利用小时数较高时，容量电费的这点考核或许算不上什么，但大多数煤电企业均属国资央企，发电设备可靠性的内部考核力度本身就比较大，在迎峰度夏、度冬等电力保供重要时段，设备的保供能力又有很强的政治属性，用企业自己的话说，就是“为荣誉而战”，容量电价机制中的机组非停、限出力等因素的考核，不仅使煤电企业经济受损，也成为上级单位对企业重要评价因素，因此会牵涉到基层煤电企业管理层日常很大的精力，容量电费的考核，使煤电企业压力倍增。

煤电机组获取容量电费的
合规与出力认定

《关于建立煤电容量电价机制的通知》发出以后，各地区、省市陆续发布了本地的煤电机组最大出力申报、认定及考核细则，从笔者收集到的信息来看，各地的考核细则都遵循了国家能源局的基本要求，但也都结合自身实际情况进行了细化。煤电企业特别关注其中的最大出力认定与考核条款。

关于合规机组认定方面，各地区还是强调坚持“合规、公用”的原则，河南、河北、安徽等不少地区直接用文件列明了执行煤电机组容量电价的机组清单，并网在运的公用煤电机组，均被纳入其中，各项基建审批手续齐全，签订了并网协议，机组没有发生重大改变，认定合规均没有问题，如果机组日后发生容量变更，只要手续齐全，容量电费也可顺利获得。

最大出力的认定，基本按“月前按日申报，缺省依并网协议，允许日前修改，调停备用或计划检修期内全额给”的这个思路。在申报值调整方面，江苏规定，保供月份（1、7、8、12月），最大出力申报值不予调整。对检修期的规定方面，华中区域规定每机每年在非保供期可有两次非计划检修（不停含非停转临修），合计不超10天，其间容量电费全额给，否则一分不给，并要求按《燃煤火力发电企业设备检修导则》（DL/T838）申报年度检修计划。新疆允许低谷消缺，不记录，但如未按期并网，则按非停考核；日内不允许对最大出力申报值进行修正。

典型地区煤电容量电费考核机制对比

考核方面，各地区均将机组非停、检修超期、调用不合格、抽查不达标这四种情况列为考核项，多数地区明确表示，每台机组每次非停至多记1次考核。浙江规定，单次非停期内不重复考核，但有的地区并没有此规定。河南规定，煤电机组非停当月考核1次，在保供关键期（7月、8月和12月、1月），如非停时间超过7天，再考核1次，若非停期间全省用电负荷达到上年度同期最大负荷90%时，就再多加1次考核。机组状况与运气不好时，上午被调用，出力响应不达标，记一次考核；下午被测试抽查，最大出力不合格，再记一次考核；晚上发生非停，又记一次考核；如果处于保供期间，再发生非停期超7天或者负荷特别紧张时，第四次考核又记上了；这一折腾，一个月的容量电费就没了。其实，如果规定一天内，无论发生了多少考核情况，至多只记一次考核，电厂方面的压力就会小很多；福建在其文件的第十七条，就有这样的规定：“每日每台煤电机组认定未达标次数不超过一次”；华北区域规定，机组单次临检或非停，记1次发电能力不达标，考核次数每日不超过1次。

容量电价与并网管理两个制度对煤电机组均有强约束力，机组非停在两个制度中均被考核。容量电价制度实行以后，就有重复考核的问题。南方区域明确规定，纳入容量电费考核管理的机组，在非保供期间，不再执行并网管理细则中的非停考核条款，但在电力保供期间，仍要执行并网管理细则中的加倍考核；江苏明确规定，并网管理细则中，关于发电机组最高技术出力考核内容暂不执行；河南也规定，煤电机组非停因素容量电费考核和参与并网运行管理考核不重复实施，按照考核最大值执行。多数地区的文件，对此没有太明确的说明，实际执行时，不排除重复考核的可能。

在机组临时限出力方面，所有地区都允许日前修改申报值，个别地区允许日内提前申请修改，并折算当时容量电费。南方区域、华北区域要求，机组被调用时，要达到其申报出力并能按调度指令维持15分钟，否则考核1次；实际最大出力与申报值，南方区域要求纯凝机组偏差小于2.5%，华中区域、浙江要求达到98%，西北区域要求达到95%。浙江对临时限出力的免考核时长作了明确规定，要求自然月累积消缺等效时长小于18小时；福建规定，非计划降出力且60分钟内无法恢复的，要折算当日容量电费，后果严重时，则记1次考核；华北区域规定，机组有临时缺陷而限出力时，调度机构认定后，按实折算容量电费，不予考核，浙江也有类似规定。可以看出，各地对机组临时限出力对容量电价的影响都持谨慎态度，因为这类事情在煤机上很容易发生，之前都不是太大问题，现在涉及巨额的利益，各方都很小心，这是煤电机组日常管理的一个重点。

在发电行业所面临的考核中，无论什么规定，非停都是绕不过去的话题。在容量电价方面，各地规定都很一致，非停至少记1次考核，差异就在机组发生非停后容量电费计算的细节上。比如，南方区域规定，非停机组自停运时刻起至并网或恢复备用时刻，最大出力记为0；福建规定，机组自非停当日至恢复并网日期间的机组日最大出力按0兆瓦认定；河南则规定，机组自非停当日起至并网或恢复备用日期间，机组日最大出力为0；而浙江规定，机组发生非停次日至恢复并网前一日期间可调出力上限值按0认定。各地对煤机非停的认定都有自己的条件，机组非停的发生除去误动、误操作外，往往都会伴随临时检修，而多数地区对临时检修是不支持的，如新疆规定，单次非计划检修以7天为一个周期来考核，并可记多次。另外，如前文所述，华北区域规定，机组单次临检或非停，记1次发电能力不达标，考核次数每日不超过1次。关于这一点，其他地区的规定，大都没有说得很明确。

对并网运行机组进行最大出力随机测试，并根据测试结果进行考核，绝大部分地区都有此规定，只是频次与响应要求有差异。对最大出力测试响应偏差的要求，与前文所述调用响应的要求相同，南方区域还对不同类型的机组分别做了规定。在抽查原则方面，南方区域规定，要按照审慎原则随机抽查在运机组最大出力，保供期间加大抽查力度，机组明显出力不足时应进行抽查，其他地区对最大出力抽查的指导方法，大致也是如此。在抽查的频次上，华中、华北规定，每月每台并网运行机组至少抽到一次，新疆要求月内抽查实现全覆盖，浙江制定了详细的抽查规则，在煤电机组平均负荷率大于90%时，每日抽查不少于3台次。在响应速度方面，浙江要求被抽到后90分钟内要能达到基准值并维持30分钟，江苏要求从被抽到后30分钟开始计算机组平均出力，而南方区域、华北区域则要求，被抽查到后，机组出力要按调度指令能维持申报值至少15分钟；福建最简单，规定只说“结合供需形势视情开展随机抽查”，没有更多详细内容。对并网煤机最大出力随机抽查并考核，是闭环管理的一个措施，各地“两个细则”考核中都有类似规定。

从各地的容量电价相关规定看，供热机组并没有被作为一个特殊的对象看待，也只有个别地区提到了供热机组，比如福建要求抽凝供热机组客观据实申报最大出力，而背压供热机组则无需申报。2024年11月18日，河南能监办发布《关于进一步做好煤电容量电价执行有关工作的通知》，其中指出，2024~2025年供暖季，供热机组在采暖期间，因承担民生供热导致的发电出力受限容量计入最大出力，这也算是对容量电价政策的一个临时补充完善。

各地对考核信息发布都作了相应规定，南方区域、华北区域、西北区域、江苏等地都规定了能源监管机构要按不低于10%的比例进行抽查，所发布的措施也大都为试行，试行期限为6个月到1年，试行期满后应该会有更加完善的措施出台。

煤电容量电价考核机制优化建议

出于鼓励发展的需要，当前国内的抽水蓄能电站普遍实行容量电价机制，其容量电费纳入系统运行费用，由工商业用户承担，浙江、广东等省份的燃气发电机组基本也是如此；就容量电价而言，相比煤电机组，抽水蓄能与燃气机组少了日常非停与出力直接考核的困扰。从中期发展的定位看，煤电的定位是“基础保障性和系统调节性”电源，而燃气与抽水蓄能机组更多的作用在于顶尖峰负荷与系统调节；长期来看，风光等新能源装机与发电量占比会不断增大，煤电也会退出主体地位，跟燃气与抽水蓄能机组一起，成为系统调节电源，承担过多的日常考核压力，不利于煤电企业安心兜底发展。当前，我国电力系统中，煤电装机占比仍然最大，落实与健全煤电容量电价机制，能够推动建立适应中国能源结构和市场特色的容量市场，提高电力供应保障能力，加快全国统一电力市场形成。笔者建议煤电容量电价考核机制可以从以下几个方面进行优化。

每年给予每台机组至少一次临修免考的机会。煤电机组是一套极为复杂的发电系统，关键设备多、大型设备多、故障发生率高，2023年全国煤电机组非计划停运次数为0.45次/（台年），远高于燃气机组的0.19次/（台年）与核电机组的0.27次/（台年）。煤电机组运行参数高，出现故障不及时维修，极易出现重大设备损坏，甚至大量人员伤亡的恶性事故。再细致的设备管理，机组也难免可能出现突发缺陷，从而导致需要临时限负荷或停机检修的情况，如果出现煤电企业因惧怕考核、拖着不修而导致恶性事件的情况，各方均将得不偿失。

煤电容量电价机制中，取消对机组非停与未按规定恢复并网的考核。实际上，在各地区普遍实行的“两个细则”中，对包括煤电机组在内的发电侧并网主体的非停与未按规定恢复并网的考核均有详细的规定，执行得也很到位；如果容量电费再对其进行考核，哪怕只是在保供期间进行双重考核，也是不恰当的；其实，保供期间的加重考核，本身就不是一种市场行为，有悖于建立建设全国统一电力市场的初衷。当然，煤电机组在未并网期间不能获得相关的容量电费，这一点是毋庸置疑的。

减少甚至取消随机出力抽测，加大调用出力考核。对参与容量电价机制的煤电机组进行随机出力抽测，本身是一个防止煤电企业虚报发电容量的闭环管理措施，但这项措施的出发点在“防”，与当前给企业减负的主流施政思路不符；频繁抽测也会增加电网调度与煤电企业的工作量，对双方来说，都是一种负担；非电力保供期间进行的出力随机抽测，意义不大，建议减少或取消。对煤电机组进行调用出力考核是恰当的，也是必需的；企业日前申报最大出力，并可在截止日期前修改，是对其容量的最后一个承诺，具有合同效力，如果达不到，则有骗取容量电费的嫌疑，此时可以加大调用出力考核的力度；当然，出于为企业考虑，也可以推迟日前修改申报出力的截止时间、设置每月免考次数，毕竟现阶段很难做到精准预测煤电设备的问题。

规范煤电机组容量认定程序，从严认定其额定容量。近些年投产的煤电机组以及增容改造的机组，由于新机设计期间努力降低造价、增容改造期间尽力挖潜等原因，常存在夏季汽轮机高背压、冬季大量供热以及燃煤热值低等情况下不能满发的情况，或者在额定出力的情况下，一次调频等能力无法满足国标要求的问题；也有一些机组因设备老化、脏污、内漏或者慢性缺陷而无法达到额定容量；在容量电价机制下，定期对煤电机组容量进行试验评估，从严认定其容量，是必要的，既有利于推动落实容量电价机制，也有助于建立公平的煤电容量市场，提高电力供应保障能力。

就煤电容量电价机制而言，减少考核是煤电企业的普遍诉求。减少考核，不是降低要求，更不是减轻责任，而是要让煤电机组更加集中精力在顶峰深调上下功夫，在爬坡快减上下功夫，在多能联供上下功夫，在“吃劣煤杂粮”上下功夫，在减排节能上下功夫，在保供兜底上下功夫。考核不是目的，而是要推动煤电由电力、电量主体电源转向基础保障性和系统调节性电源这一政策意图的实现，因考核而产生的费用，也应该做到取之于煤电、用之于煤电。另外，目前各地都在持续压降用户电费，因实施容量电费而降低的电量电价，除由煤电企业承担外，新能源等其他发电主体也要一起承担，甚至还要增加分担比例，如此才能体现对煤电兜底行为的鼓励、对煤电这种同时具有保障与调节作用的稀缺资源的珍爱、增强煤电企业盈利稳定性、鼓励企业进行必要的投资和改造，顺利完成煤电功能转型。总之，各地煤电容量电价机制已实施满一年，一些试行措施也看到了相关效果，我国《能源法》已正式颁布实施，煤电容量电价的相关政策也到了优化调整的时间窗口。我们相信各方都会积极配合好这一工作，也期待煤电企业顺利转型，让整个行业稳健发展，更好地完成自己的历史使命。

编辑：翁爽李天娇

审核：李丽萍

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