依法加大草原建设力度,加快草原建设步伐,对维护国家生态安全,促进草原畜牧业和牧区经济社会可持续发展,具有十分重要的意义。一方面,是为了提高草原生产力,改善草原畜牧业生产条件,转变草原畜牧业生产方式,提高生产效益,实现草原畜牧业的可持续发展。另一方面,针对草原生态环境不断恶化的现实状况,充分利用有效的草原建设手段,对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原进行专项治理,尽快恢复草原植被,达到改善草原生态环境的目的。而国家加大对草原建设的投入则是实现这一目标的根本保证。改革开放以来,党中央、国务院一贯高度重视草原建设工作,地方各级党委政府以及广大草原工作者和广大农牧民共同努力,使草原建设工作不断得到加强。随着新世纪的到来,特别是农业和农村经济的发展,草原建设工作的内外环境都发生了深变化,全国那些设小康社会的发展目标对草原建设提出了更高的要求,草原生态环境问题也受到全社会越来越广泛的关注。2002年,新的草原法的制定,国务院发布了关于加强草原保护与建设的若干意见的国发[2O02]19号文件,标志着我国草原建设工作进入了一个以法制为轨道的新的阶段。在今后的草原建设工作当中,重点是要坚持“统筹规划、分类指导、突出重点、保护优先、加强建设、可持续利用”的总体原则,依照法律规定,完善各项建设保障措施,进一步加大投入,开创草原建设工作的新局面。
第二十六条县级以上人民政府应当增加草原建设的投入,支持草原建设。
国家鼓励单位和个人投资建设草原,按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。
【释义】本条共设两款。是对政府加强草原建设投入的强制性规定和建立草原多元投资渠道的鼓励性规定。
从改革开放至今,国家对草原的建设投入经历了一个由逐步提高到集中大量投入的过程。1978-1999年,国家投入草原建设的资金累计为21亿元,平均每年每公顷0.30元,折合每亩仅2分钱,投入明显不足,草原畜牧业始终处于低投入、低产出、低效益的发展阶段。重利用轻养护、重索取轻建设的思想认识和掠夺性生产和经营的现实状况,导致草原“三化”程度加剧,生态环境严重恶化,草原生产力急剧下降。近年来,随着西部大开发战略的实施和草原生态保护力度的加强,国家对草原建设明显加大了投入力度,2000—2003年,国家共投入37.5亿元,地方配套资金12亿元,其中仅2O03年用于草原保护与建设方面的投入就超过18亿元。尽管如此,由于我国草原面积广大,国家技人草原建设的资金按单位面积计算依然不足,仍需进一步加强。
草原生态建设是一项公益性的事业,应当以各级政府投入为主。由于长期以来草原牧区经济社会发展相对落后,地方政府财力有限,因此在政府投入的总盘子中,应当以中央政府投入为主,地方政府配套为辅。
在坚持各级政府持续增加草原建设投入的同时,本条第二款规定国家鼓励单位和个人投资建设草原,其目的是通过采取相关鼓励措施,动员各种社会经济力量参与草原建设,从而建立起草原建设多渠道、多元化的投资和融资机制,以弥补政府投入的不足。一台里所说的单位和个人,既包括各类性质的经济组织和事业单位,也包括个人特别是承包草原的农牧民本身;投资建设,既包括投入资金,也包括投入劳务。
国家鼓励主要是指:政策和法律的鼓励、支持,如依法落实草原所有权、使用权和承包责任制,调动群众建设积极性;实行草原励和支持,如安排建设项目和建设专项资金,给予无息、贴息或低息贷款;吸引外资、安排配套资源金等等。科学技术的鼓励和支持,如进行科学研究和科技攻关;推广先进技术和先进工具;进行技术指导、技术培训和成果奖励等等。
对于单位和个人的投入以及所形成的物质利益,要按照“谁投资、谁受益”的原则予以确认所有权。保护合法的公私权益,是我国《宪法》确定的重要原则,我国《民法通则》《土地承包法》等相关法律都对财产的保护作了相关规定。依法落实国家有关法律法规和政策,使投资者能够通过投资草原建设而获得收益,从而不断提高各方面投资建设草原的积极性,进一步加大对草原建设的投入力度,形成草原建设投入产出的良性循环。
第二十七条国家鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设.稳定和提高草原生产能力。【释义】本条是国家鼓励和支持人工在草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设的规定。
人工草地是指根据牧草的生物学、生态学和群落结构的特点,有计划地、因地制宜地种植多年生或一年生的优质高产牧草而形成的草地。
天然草原改良是指对天然草原采取一定的农业技术措施,调节和改善草地生态环境中土、水、肥、气、热和植被等自然因素,促进牧草生长,提高草地生产能力的一种生产方法。其作法一般包括草地复壮、补播(包括飞播)、灌溉排水、施肥、除毒害草、防病治虫灭鼠等。被施以改良措施后的天然草原,也被称为半人工草地。
人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设,都是稳定和提高草原生产能力,提高畜牧业生产效益的有效途径。这些草原建设内容,有利于推进草畜平衡制度的落实和草原畜牧业生产经营方式的转变;有利于增加广大农牧民的收入,改善其生活水平和质量;有利于减轻草原放牧压力,改善草原植被状况,保护草原生态环境。国外经验证明,每当人工草地占草原面积的比例提高10%时,草原畜牧业产品总值将提高一倍。人工草地占草原面积的比例被视为草地畜牧业现代化的重要标志。目前,我国人工草地面积还很少,截止到2003年全国累计保留人工草地1930万公顷,还不到全国草原总面积的5%。草原建设速度缓慢的现状已不适应现代畜牧业生产发展和改善生态环境的需要。以解决冬春缺草,提高畜牧业生产效益为目标,大力开展草原建设,就是从根本上摆脱靠天养畜被动局面,彻底转变畜牧业生产方式,提高畜牧业产值,增加广大农牧民收入的重大措施。
人工草地、天然草原改良和饲草饲料基地建设,应严格遵守国家和地方天然草原建设、保护和利用规划及人工草地建设技术规程等规范,成为改善草原生态环境,实现草原畜牧业可持续发展和促进广大农牧民增收的主要措施和手段。草原法要求国家包括各级人民政府、科研机构、农牧业单位都应对此积极予以鼓励和支持,在财力、人力、物力、技术等方面采取措施以有效地支持稳定和提高草原生产能力。
第二十八条县级以上人民政府应当支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施的建设。
县级以上地方人民政府应当支持草原水利设施建设,发展草原节水灌溉,改善人畜饮水条件。【释义】本条共设两款,是对县级以上人民政府加强有关农牧民生产生活设施建设和草原水利设施建设的规定。
第一款对县级以上人民政府支持、鼓励和引导农牧民开展生产生活设施建设做出了法律规定。这些规定明确了县级以上人民政府方面的工作方针和具体任务,而且它不同于一般的工作要求,因为它是法定的,是必须认真实施的。这些规定内容既是长期、有益经验的概括又是农牧民的实际需要,县级以上人民政府高责任依法切实做好有关的支持、鼓励和引导工作。
长期以来,牧区主要靠天养畜,一些草原生产生活设施建设速度缓慢。经过多年的实践,各地探索出了很多草原建设的好模式。如在牧区提倡“六化”家庭牧场模式,即:草地围栏化、牧民生活定居化、牲畜圈舍暖棚化、饲草料生产基地化、牲畜品种良种化、疫病防治科学化,以及“水、草、棚、机、料”等综合配套的建设模式。今后,在生产生活设施建设上主要抓好草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍和牧民定居点等。
草原围栏是合理利用草原,培育和保护草原资源,有效改善草原生态环境的一项基本设施。围栏建设有利于草原划区轮牧、草原封育和管理,也有利于明确草原承包界限,减少草原纠纷。从我国草原围栏的历史看,主要采用过以下几种:1.壕沟和堑崖围栏;2、筑墙围栏;3.刺丝和网围栏;4.生物围栏。
目前,草原网围栏和刺丝围栏是世界上使用最广泛的一种围栏,也是人工草地、改良草地、天然草原常用的围栏种类,具有坚固耐用(通常使用 15-20年),防护效果好,可以拆迁转移,不破坏草皮,不积沙土和被沙土埋没,不受地形限制等优点。目前,国家已经出台了《草原网围栏和刺丝围栏建设技术规程》草原围栏建设应当严格按照这一规程进行,已确保围栏建设质量。
饲草饲料储备设施包括青贮窖、青贮池、青贮塔、贮草棚、常温及变温草料仓库等,可以保证禁牧和休牧、舍饲圈养等措施的实施,保证受灾时家畜所需饲草饲料,有利于减轻草原放牧压力,保障草原畜牧业的可持续发展。我国各地草原生产力在不同地区不同年份、不同季节的变异起伏都很大。这种草料供需之间的不平衡集中反映在灾害歉收年份,特别是每年的冬春季节及夏秋大旱之际,因饲草饲料不足造成大量牲畜死亡。解决歉年减产以及冬春家畜掉膘和死亡损失问题,必须通过饲草饲料储备来解决;通过提高天然草原植物生长量、人工种植饲草饲料等,不断提高位质饲草饲料储备能力,以满足牲畜所需草料。
建设牲畜圈舍,实行舍饲半舍饲圈养,不仅有利于管理和抗寒保畜,还能够帮助农牧民从传统的放牧方式向舍饲半舍饲生产方式的转变。牲畜圈舍应选择放牧场、居民点及饮水点的位置,合理布局,统筹规划,离居民点和饮水点不宜过远。牲畜圈舍建设应根据人、财、物和放牧的具体需要,量力而行。畜舍可用土墙、石头等建造,有条件的可用砖瓦等建造。畜圈可用土墙、木栏、灌木枝条编制围栏等建造。
牧民定居点建设有利于广大农牧民转变生产经营方式。要通过国家和地方适当投入鼓励和积极引导广大牧民定居。在牧民定居建设中,尤其要注重越冬暖棚、暖圈的建设,形成越冬育肥基地,提高抗灾能力,确保牧民收入的提高。
对于上述草原生产生活设施的建设,各级政府应当积极加以引导、支持和鼓励,具体措施可以包括:1.加强宣传;2.政策扶持;3.加强投入;4.提供技术指导。
第二款是对县级以上地方人民政府加强草原水利设施建设的规定。这项法律规定是全面考虑了农牧民生产生活和草原建设、水利建设的重要意义和现实需要后作出的,这些方面既需要政府的有效支持,又要逐项的依法实施。
水利是农业的命脉,也是现代畜牧业的命脉。我国草原大多分布在干旱、半干旱地区,降水量少,季节分布不均匀,年度变幅大。据统计,正常年景,牧区无水或缺水草原面积,占可利用草原面积的1/3。50年来,比较严重的旱灾平均每三年一次,造成人畜饮水困难。因此,搞好水利设施建设对改善畜牧业生产条件和保障广大农牧民正常的生活用水,以及改善和维护草原生态环境具有重要意义。
近些年,虽然国家和地方已加大了对草原水利设施建设的投入,但从改善草原生态环境、加快农业和农村经济结构调整及增加农牧民收人的实际状况看,目前对草原水利设施建设的投入,还远远适应不了发展的需要。国家和各级人民政府应加强资金投入,逐步改善草原生产条件,为草原生态环境建设和草原畜牧业的可持续发展奠定坚实的基础。
草原水利设施建设的基本任务,是通过兴修各种草原水利工程设施,包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等,调节和改良草原水分状况和区域水利条件,实现草原草产量的高产或稳产以及保证人畜用水。
在草原水利设施建设上应坚持以下原则:
1.统筹规划,因地制宜,分步实施。
2.国家投入为主的方针。将草原水利设施建设纳入农业水利建设中,逐步增大投入比重。
3.提倡和鼓励广大草原承包户按照当地政府的统一规划,在水利设施建设上投资投劳。
4.草原水利设施建设要治涝与防旱相结合,开源与节流相结合,应重点发展节水灌溉。
各级人民政府应从加快本地草原生态环境建设,实现畜牧业持续稳定地发展和广大农牧民不断增加收入的战略高度组织好广大农牧民生产生活设施的建设。
第二十九条县级以上人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划加强草种基地建设,鼓励选育、引进、推广优良草品种。
新草品种必须经全国草品种审定委员会审定,由国务院草原行政主管部门公告后方可推广。从境外引进草种必须依法进行审批。
县级以上人民政府草原行政主管部门应当依法加强对草种生产、加工、检疫、检验的监督管理,保证草种质量。
【释义】本条共设三款,是对草种选育推广、生产后理等方面的规定。
草种,是指用于动物饲养、生态建设、绿化美化、培肥地力等几途的草本植物和饲用灌木的籽粒、果实、根、茎、苗、芽等种植材料和繁殖材料。草种基地是指专用于繁殖牧草、草坪种子和繁殖材料用的人工或者天然的生产基地。
草种是草原建设基本的物质基础之一。草种品质的好坏和数量的余缺,是影响草原生态环境改善和草原生产能力提高的重要因素。早在20世纪40、5O年代,我国就开展了野生牧草的调查。搜集和国外牧草的品种引种栽培试验。在随后的半个多世纪中,我国牧草育种工作取得了一定的成绩。但长期以来,我国牧草种子专业化生产能力弱,规模小,无法满足国内生态建设和生产发展的需要,每年尚需从国外进口大量的草种。为尽快提高我国国内牧草育种水平,国家从2000年起,连续四年投资9亿元在19个省(区、市、兵团)建设草种基地88个,缓解了国内草种不足的矛盾,但还不能满足各地对草种的需求。建设草种基地,生产高品质草种,仍是草原建设的重要内容。
各地经过多年的引种试验示范和牧草栽培研究,已选育了一批适宜当地自然条件的牧草品种。由于草原建设速度加快和种草养畜面积逐年增加,使优良草种短缺的矛盾更加突出。为了保障本地草原建设和人工种草需要,一是要保护好本地优良草品种;二是积极选育新的优良草种质资源;三是在试种的基础上,引进外地或国外优良草品种。国家鼓励和支持单位和个人从事良种选育和开发,对选育的品种得到推广应用的,育种者将依法获得相应的经济利益。
牧草品种审定是指由国家牧草品种审定机构对牧草品种进行审定登记的制度。牧草品种经审定通过,准予登记、发给证书,并予以公告。
世界畜牧业发达的国家都实行牧草品种审定登记制度。美国、加拿大、德国、澳大利亚、新西兰、日本等国都有官方的农业机构负责牧草品种审定登记和颁布。例如加拿大种子法规定育成新品种必须首先登记注册才能上市出售。我国牧草品种审定工作源于1983年全国牧草品种审定委员会筹备,1984年在原农牧渔业部畜牧局领导下成立了全国牧草品种审定委员会筹备组,1987年正式成立了第一届全国牧草品种审定委员会。委员会有4名顾问和23名委员组成,全部由农牧渔业部正式聘任。经过3次换届,目前委员会设名誉主任1人,委员23人,秘书处设在中国农业科学院畜牧研究所。历届委员会的人员组成均包括农业部负责草原工作的官员、中央及各省区研究单位、高等院校和业务部门的专家,具有广泛的代表性和高度的权威性。全国牧草品种审定委员会成立以来,截止到2001年12月,已召开了历次牧草品种审定会议,通过审定登记的牧草、饲料作物、绿肥作物、水土保持植物和草坪草品种共232个,其中育成新品种93个,地方品种39个,引进国外品种62个,野生栽培品种22个。从境外引进草种必须经过审批,其目的是为了维护我国的生态安全。每一批通过审定登记的品种都由农业部草原主管司局发文公告。随着社会发展,我国牧草品种审定工作还将进一步加强与完善。
草种是重要的农业生产资料,草种质量的优劣、草种市场是否健康发展不仅关系到我国草业发展和农牧民收入.而且关系到社会稳定。长期以来,由于草种管理没有纳入正轨,草种生产、加工销售较为混乱,草种质量不高,假冒伪劣草种充斥市场和哄抬草和价格等时有发生,不仅损害了广大农牧民利益,也影响了草业的发展。为了加强草种的管理,1984年,原农牧渔业部颁布实施了《中草种子暂行管理办法》(试行),目前,有关部门正在抓紧制定草种管理配套法规。各地人民政府草原行政主管部门要按照区域化布局、专业化生产、产业化经营的总体思路,建立优良草种繁育体系要按市场化要求组织草种生产,加大对草种流通市场的监管力度根据《中华人民共和国种子法》的规定,主要农作物种子生产和经营实行许可制,总体来看,在今后较长一段时间内,为了保证草和的生产质量,维持生产和经营准入制度是必要的,目前我国专业化草种生产企业越来越多,实行生产和经营许可证制度,有利于规范草种经营企业的经营活动,遏制销售假劣草种等破坏草种流通市场秩序的行为,保证草种质量,保护草种使用者的权益。对经营许可的审批权限实行“严生产,宽经营”的原则,并和同级工商行政管理结合起来,同时,辅之以草种作为商品流通必须进行草种检验等规定,建立和完善草种的质量检验机构和草种质量监督机构,以确保草种的数量与质量。
第三十条县级以上人民政府应当有计划地进行火情监测,防火物资储备、防火隔离带等草原防火设施的建设,确保防火需要。
【释义】本条是对县级以上人民政府进行草原防火设施建设的规定。
草原火情监测首先是根据降水量、温度、相对湿度、风级和干旱等气象条件,对草原火灾进行预测预报。当出现高温、连续干旱、大风等火险大气时,提前采取草原防火措施,积极消除火灾隐患。其次是利用卫星遥感技术对已发生草原火情进行跟踪监测.充分利用现代通讯手段和网络、电视、广播、电话等传媒,及时掌握和了解草原火情,并结合地面火情瞭望塔和观察站(点),同草原防火应急机制结合起来,达到了解火情、及时组织、快速扑救的目的。草原火情监测设施建设,是预防火灾,减少损失,稳定和提高草原生产力的重要工作内容。防火瞭望台是观察火情、火灾常用的一种设施。其种类根据不同的地貌、地形进行设置,主要有亭式瞭望台、木制塔式瞭望台、钢架瞭望台、砖石瞭望台等。瞭望台一般建在能够看到广大草原区域,且视线良好的高地上。一座瞭望台看管面积大约为1-5万公顷,两个瞭望台之间相距为4O—45公里。
防火物资储备主要是在草原面积较大,尤其是在重点牧区和草原生态保护区,建立中央和地方的草原防火物资储备库,储备用于草原灭火的各类防火应急物资,包括风力灭火机、防火服、野外生存装备、防火指挥车、运兵车,后勤保障车、车载信息台、电台、卫星电话、GPS、发电机等,为及时扑灭火灾,减少损失,提供必要的物质条件。目前,国家每年投入200O万元建设草原防火物资储备库,截止到2003年底,已在内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川、黑龙江、吉林等12个省(区)和黑龙江垦区建成草原防火物资储备库31个。随着建设规模不断增大,将逐步形成快速有效的防火物资调运网络,为草原灭火提供强大的物资保证。
防火隔离带重点在国境线、铁路、村庄、森林附近开设。它是一种积极有效的防火设施。目前,主要是在春季或秋季开设草原防火隔离带,国境防火隔离带宽度一般100-120米,境内防火隔离带宽度一般40-6O米。常用的开设方法有火烧或机械翻耕去除地面上的植被。有条件的地方还可修建防火公路。目前,中央每年投入1900万元,建设完成边境草原防火隔离带3000多公里。
对于草原防火设施的建设,县级以上人民政府都应当根据法律要求有计划进行,现有的设施不符合草原法要求的,应当依照法律规定予以加强,必须明确地认识到法律所规定的确保防火需要,是一种明确的应尽的法定责任。
第三十一条对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原,地方各级人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划,划定治理区,组织专项治理。
大规模的草原综合治理,列入国家国土整治计划。
【释义】本条共设两款,是对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原实行专项治理的规定。
目前,我国90%的天然草原面积都有不同程度的退化、沙化。盐碱化,水土流失草原面积达1230万公顷。改善草原生态环境和不断提高草原生产力水平,首先要改变“四化”草原和水土流失的草原现状,因此,“四化”草原和水土流失的草原是今后一个时期草原建设的重点。地方各级人民政府应按照草原保护、建设和利用规划,对不同类型、区域、程度的“四化”和水土流失的草原划定治理区,确定治理年限,采取围栏、封育、补播、固沙等技术措施,实行专项治理。
大规模的草原综合治理,是指面积大、范围广,治理难度大,需要通过各种技术措施和行政、经济手段的综合行动进行治理。一般是指跨区域、跨行政单位的大面积的“四化”草原;规模较大的一定区域内的沙漠化草原改造;水土流失和流域治理;铁路、公路沿线、矿区、城市周围的生态综合治理;大规模的工程建设、项目建设等等。由于大规模的草原综合治理是一项耗资多、周期长、难度大、政策性强、涉及面广的系统工程,需纳入国家国土整治计划才能确保实施。因此,治理“四化”草原和水土流失地区的草原,应当像“三北”防护林建设和大江大河治理一样列入国家国土整治计划,安排资金,组织有关部门和地区逐年实施。与此同时,“四化”草原和水土流失地区的地方各级人民政府要根据条件和实际情况划定治理区,逐年实施,进行专项治理。
第三十二条县级以上人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划,在本级国民经济和社会发展计划中安排资金用于草原改良、人工种草和草种生产,任何单位或者个人不得截留、挪用;县级以上人民政府财政部门和审计部门应当加强监督管理。
【释义】本条是对县级以上人民政府计划安排草原建设资金,并对其进行监督管理的规定。
各级人民政府在本级国民经济和社会发展计划中依法安排资金用于草原建设,这是恢复草原生态环境,提高草原生产力,维护国家生态安全,促进牧区经济社会可持续发展的重要保证。县级以上人民政府应当根据草原保护、建设和利用规划,安排专项建设资金,支持草原改良、人工种草和草种生产。由于我国草原牧区经济社会发展相对落后,地方各级政府投资草原建设的能力虽然有限,因此,草原建设投入应当在中央投入受到重视的同时,地方各级政府也应当根据财政状况,积极落实建设资金,确保草原建设的投入需要。
近年来,特别是从200O-2O03年,国家和地方各级政府不断增加对草原建设方面的投入,相继实施了退牧还草(草原围栏建设)、天然草场恢复与建设、牧草种子基地等项目,中央投资加上地方配套近60亿元。但在财政支农资金的管理上,还存在一些薄弱环节。一是支农资金到位率较低,资金的运营中间环节多,在途时间长,还常不能足额到位;二是资金的使用分配过程的管理欠严格,常有人为原因未经法定的程序调整已经法定的预算,使预算项目出现再分配、再调整的随意性,而且资金的监管反馈未做到制度化、规范化。由于一些单位和工作人员缺乏法制观点,违法办事,同时对草原建设资金的监管措施不完备和监管力度不够,现实中存在着财政、信贷资金被截留、挪用的现象。财政困难、资金调度无力的地区,经常挤占支农资金弥补公用经费的不足,一些草原部门也以非生产性支出挤占生产性资金,造成专款不能专用,影响了资金使用效率和安全性。为此,本条对于截留、挪用草原改良、人工种草和草种生产资金的行为予以明确禁止,并要求各级人民政府财政和审计部门加强对该项资金使用的监督管理。
第三十三条草原承包经营者应当合理利用草原,不得超过草原行政主管部门核定的载畜量;草原承包经营者应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化害群结构、提高出栏率等措施,保持草畜平衡。
草原载畜量标准和草害平衡管理办法由国务院草原行政主管部门规定。
【释义】本条共两款,是对草畜平衡的规定。核心是核定适宜载畜量,防止超载过牧,破坏草原。
本条第一款是对草原承包经营者提出的要求,规定草原承包经营者要严格按照草原行政主管部门核定的载畜量,通过增加饲草饲料种植和储备、调剂牲畜存栏数量等辅助手段,保持草畜平衡。
1985年《草原法》第十二条对禁止过度放牧有所规定,并要求草原使用者对因过量放牧造成草原沙化、退化、水土流失的,应当调整放牧强度,补种牧草,恢复植被,但究竟怎样防止过牧,以及怎样开展合理利用草原的补救工作,规定得比较原则,不十分明确。在总结了各地经验和借鉴国外作法的基础上,2002年出台的《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》中指出,“鼓励农牧民积极发展饲草料种植,控制牲畜放养数量,逐步解决超载过牧问题,实现草畜动态平衡。”在本次修改《草原法》当中,即将此政策上升为法律,并明确提出草原承包经营者应当合理利用草原,不得超过草原行政主管部门核定的载畜量,使草原承包经营者为防止过度放牧有了量化的标准。
草原载畜量是指以一定放牧时期和一定草原面积为基数,在木影响草原生产力及保证牲畜正常生长发育的前提下,所能容纳放牧家畜的数量。
载畜量的核定是根据草原的面积、牧草产量和家畜日采食量来核定的。根据适宜载畜量和实际饲养量之差,确定草畜之间是否平衡。
草畜平衡是指为保护草原生态系统良性循环,在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料量与在草原饲养的牲畜所需的饲草饲料量保持相对的动态平衡。
超载过牧是我国草原特别是北方草原普遍退化的主要原因。所以强制性规定草原承包经营者遵循草原行政主管部门核定的载畜量,对发生超载过牧情形时应当采取的措施和途径在法条上予以明确。
第二款是对草原载畜量标准和草畜平衡管理办法制定主体的规定。本款规定载畜量标准和草畜平衡办法由国务院草原行政主管部门制定,体现了国家对这一制度的重视和国家生态化先的政策。2002年12月30日,作为国务院草原行政主管部门的农业部发布了《天然草地合理载畜量的计算标准》,对不同类型的草地载畜量的计算方法作了详细规定。
第三十四条牧区的草原承包经营者应当实行划区轮牧,合理配置有群,均衡利用草原。
【释义】本条是对牧区的草原承包经营者履行均衡利用草原义务的规定。
我国牧区集中分布在内蒙古、新疆、青海、西藏、四川、甘肃以及黑龙江、吉林、河北、辽宁、宁夏、山西等省(区),有牧业公(旗〕12O个,草原面积达42亿亩,占全国草原总面积的70%。牧区草原大都集中连片,人均占有草原面积大大高于全国平均水平,具备开展划区轮牧的条件。
根据本条款的规定,牧区的草原承包经营者应当将承包经营的草原合理划分为不同的季节牧场,轮流放牧经营并合理配置畜群数量,均衡利用草原,避免过度放牧。
划区轮牧是一种科学利用草原的方式,它是根据草原生产力和放牧畜群的需要,将放牧场划分为若干分区,规定放牧顺序、放牧周期和分区放牧时间以科学控制放牧强度的放牧方式。划区轮牧一般以日或周为轮牧的时间单位。与自由放牧相比,划区轮牧有利于保护草原植被,改善草原植被成分,提高牧草的产量、品质和利用效率。研究表明,实施划区轮牧,与自由放牧相比,牧草产量一般会提高两成半左右,牧草利用率提高20-30%,畜产品的各项生产指标也有大幅度的提高。通过围栏划区后的草原更加便于放牧场的管理,有利于采取一些农业技术措施,如清除毒草、灌溉、施肥、补播等措施,可以进一步提高草原的生产力,促进草地畜牧业的健康发展。
合理配置畜群是指根据草场的实际情况合理安排放牧牲畜的数量、放牧时间和强度、畜群结构、以及不同畜种进人牧场的先后顺序等。
均衡利用草场是指同一草场上放牧强度均衡或根据不同地点草场的总体生产能力,通过控制放牧强度达到均衡利用。
第三十五条国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养。草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量,调剂、储备饲草饲料,采用青贮和饲草饲料加工等新技术,逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式。
在草原禁牧、休牧、轮牧区,国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助,具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定。
【释义】本条设两款,是对在农区、半农半牧区和有条件的牧区提倡舍饲圈养的规定。
第一款是对农区、半农半牧区和有条件的牧区通过增加饲草饲料等途径对牲畜实行舍饲圈养的倡导性规定。
现阶段我国草原超载过牧是造成草原严重退化的主要原因之一,在有条件的牧区通过打草贮存或适当播种饲草料实行圈养,不但减轻对天然草原的放牧压力,而且改变饲养方式以提高生产水平。另外对农区、半农半牧区也必须播种人工草地,禁止在天然草原放牧,实行圈养以达到科学饲养。
目前,各地政府发动牧民搞“模式化养殖工程”,正在推广的模式化养殖通过舍饲圈养短期育肥,有效减轻了天然草场压力,同时增加了农牧民收入,在一定范围内采取休牧、禁牧、划区轮牧、舍饲圈养等措施,引导牧民实施引种入牧、引草入田、改善牲畜养殖条件和饲养方式,推进科学饲养和管理。
第二款是为鼓励并保障第一款的顺利实施,确定对草原禁牧、休牧、轮牧区实行舍饲圈养者实施国家粮食和资金补助及具体政策制定主体的规定。这里有两个需要把握的基本点:一是必须是在国家确定的禁牧、休牧和轮牧区内,超出这个范围,国家就不予补偿;二是生产经营者确实已实行了舍饲圈养,而对不再开展畜牧业生产者,国家也不予补偿。
从2002年以来,国家陆续启动了一系列支持鼓励草原禁牧休牧和划区轮牧的建设项目,其中最主要的就是退牧还草支持政策。2002年国家启动退牧还草工程,2003-2007年计划退牧还草6666.67万公顷(自然保护区1166.67万公顷)。初步测算,工程总投入236亿元,其中饲料粮补助资金93亿元(饲料粮207亿斤),围栏建设资金143亿元,其中中央基建投资103.5亿元。国家对退牧还草给予草原围栏建设资金补助和饲料粮补助。草原围栏建设资金和饲料粮补助数量,根据草原类型和区域范围来确定。蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮5.5公斤,季节性休牧按休牧3个月计算,每亩每年中央补助饲料粮1.375公斤,草原围栏建设按每亩16.5元计算,中央补助70%,地方和个人承担30%;青藏高原东部江河源草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮2.75公斤,季节性休牧按休牧3个月计算,每亩每年中央补助饲料粮0.69公斤,草原围栏建设按每亩20元计算,中央补助70%,地方和个人承担30%。饲料粮补助资金实行挂帐停息,中央按每斤0.45元对省级政府包干,饲料粮调运费用由地方财政负担,纳入地方财政预算。饲料粮连续补助5年。今后,国家还将根据草原建设的需要,有针对性地制定出台其他支持与鼓励政策。
实行退耕还草和禁牧、休牧是从维护国家生态安全的角度来考虑的,几年来的实践证明,对已垦草原实行退耕还草的优惠政策效果很好,新修订的《草原法》以法律的形式对此给予规范的重要作用在于:首先,禁牧、休牧的地区,大多属于少数民族的聚集地和生态脆弱区,自然条件比较恶劣,经济相对落后,草原畜牧业生产是当地农牧民经济收入的主要来源,由于禁牧、休牧直接影响到农牧民的经济收入和生产生活,国家给予补贴。这种补贴是补偿农牧民因禁牧、休牧而蒙受的经济损失,并不是财政拨款。其次,目前我国大部分草原已经承包到户,广大农牧民对草原都有一定的投人,已垦草原退耕还草和禁牧、休牧作为国家治理生态环境的一项重大举措,必须解决好生态建设与广大农牧民生产生活的关系问题。对退耕还草和禁牧、休牧给予的补贴能否落到实处,关系到广大农牧民的切身利益。在法律中对补贴做出明确的规定,有利于补贴政策切实贯彻执行,有利于充分调动农牧民退耕还草和禁牧休牧的积极性,使农牧民退的安心,禁的放心。第三,在法律中明确规定对退耕还草和禁牧休牧给予补贴,也符合WTO绿箱政策的原则。
第三十六条县级以上地方人民政府草原行政主管部门对割草场和野生草种基地应当规定合理的割草期、采种期以及留茬高度和采割强度,实行轮割轮采。
【释义】本条是从保护和合理利用天然草原出发对割草场和野生草种基地的草原进行轮割轮采的规定。
割草场和野生草种基地是我国草原资源的重要组成部分。割草场是指牧区草原、农区草山草坡,以及栽培草地中能够进行割草的生产地段,它是草场的一个重要组成部分。科学合理利用割草场,充分贮备越冬用干草,对于减少由于饲草不足造成的家畜死亡,减轻草原畜牧业损失具有重要意义,同时也是充分利用缺水草场的重要措施。由于一些地方对割草场的利用不合理,连年过度刈割,造成割草场退化严重,干草产量和质量下降。割草场实行轮割,就是按草场生产水平,有计划地确定轮流割草场地及刈割年限,同时采取轮流休闲与培育,使草场植物贮藏足够的营养物质并形成种子,有利于草场植物生长条件的改善和种子的繁殖。合理利用割草场,除了实行轮割以外,还要根据草地类型、草场优势植物种类以及自然条件确定合理的割草时期和留茬高度。割草期是影响割草场单位面积产量和干草品质的一项重要因素。确立适宜的割草期应当考虑以下两个条件:一是要根据牧草生长期内割草场产量动态和牧草营养物质积累动态规律,确定在单位面积营养物质总收获量最高的时期进行收割,即同时兼顾草场产量和干草品质;二是还应当考虑割草期对下一年草场产量的影响。科学实验证明,一般情况下,一年一次利用的割草场的适宜割草期应在主要草种的开花期.留茬高度也是影响干草产量和品质的一个重要因素。一般来说,牧草刈割后的留茬高度越高,干草的收获量越低,同时草场产量的损失也就越大,反之亦然。但是,留茬过低,将引起下茬或下一年牧草的生长和产量。因此,确定适宜的留茬高度,也要统筹考虑当年和以后的干草产量。科学实验证明,一年一次利用的割草场的适宜留茬高度在5厘米左右;一年两次刈割的割草场第二次刈割留茬高度应在6-7厘米;如果割草场地面不平整,留茬高度应在8-10厘米。
野生草种基地是我国重要的种质资源“宝库”,具有重要的科研和生产价值,合理保护和利用野生草种资源,对保持我国生物多样性和实现野生草种可持续利用具有重要作用。野生草种基地实行轮采,就是按一定顺序逐年变更采种时期,地点和强度,同时采取轮流休闲与培育,使牧草形成的种子落入原草场中,有利于草场植物繁殖更新。适宜的采种期应当根据牧草种子的成熟程度、落粒特性和收获方法来确定。一般牧草种子应当在腊熟期和完熟期进行收获。使用康拜因收获时,可在完熟期,使用人工收获,可在腊熟期。落粒性强的牧草种子,应及时收获,尽可能缩短收获期。
依照本条的规定,县级以上人民政府草原行政主管部门应当椐据割草场和野生草种基地的具体情况,规定适宜的割草期、采种期及留茬高度,并实行轮采轮割,以达到合理永续利用的目的。
第三十七条遇到自然灾害等特殊情况,需要临时调剂使用草原的,按照自愿互利的原则,由双方协商解决;需要跨县临时调剂使用草原的,由有关县级人民政府或者共同的上级人民政府组织协商解决。
【释义】本条是对遇到自然灾害等情况而需要临时调剂使用草原的原则、程序的规定。
我国幅员辽阔,各地气候条件差异大,容易发生各种自然灾害。自然灾害是指由于自然现象而造成人力不可抗拒的灾害。主要的自然灾害有旱灾,大面积的长期干旱;雪灾,大面积长时间的积雪掩埋草原;风灾,大范围连续几天的大沙尘暴;水灾,暴雨、大暴雨冲毁草原和生产生活设施;火灾,草原火灾往往造成极大的损失和破坏;鼠害虫害和毒草危害等等。我国主要草原牧区自然灾害,特别是重大自然灾害发生十分频繁,如内蒙古草原地区近半个世纪以来平均每10年就要发生7次严重旱灾和旱灾,3.5次白灾,2.5次黑灾,2.5次暴风雪灾害和2.5次大风灾,每次死亡牲畜几十到上百万头;其中仅2002年,内蒙古自治区就有11个盟(市)的34个旗(县)13.36万牧户约56万人遭受雪灾,受灾草原面积3.1亿亩,受灾牲畜1407.15万头(只),因灾死亡牲畜 12.15万头(只),饲草短缺1.28亿公斤,饲料短缺0.16亿公斤。据统计,从1978年至1998年的二十年间,青海省牧区共发生大中雪灾9次,旱灾3次,死亡牲畜703.2万头只,直接经济损失约18.3亿元。遭受严重自然灾害的地区和农牧民往往缺乏草场、草料,需要到另一些地区借场放牧或饲养牲畜等等。遇到这种情况就需要临时调剂使用草原,减少灾害带来的损失。
本条款有两层含义:其一是指在本县域内调剂使用草原按自愿互利原则协商解决;其二是跨县调剂临时使用草原的由有关人民政府协商解决。在本县区域内发生自然灾害等特殊情况时,草原承包经营者之间本着自愿互利的原则临时调剂使用草原较为容易;草原承包经营者跨县临时调剂使用草原难度较大,需要县级人民政府或者共同的上一级人民政府组织协商解决。
临时调剂使用草原应当遵循自愿和互利的原则,由双方协商解决,只能临时使用,不能长期占用。临时调剂使用草原应当依法有序进行。在本县级内临时调剂使用的,应先由双方协商同意,签订协议,报县级人民政府草原主管部门备案;跨县临时调剂使用的,由受灾方提出,由接受方县级人民政府草原主管部门组织有关双方协商,签订协议,报上一级人民政府草原主管部门备案。
第三十八条进行矿藏开采和工程建设,应当不占或者少占草原;确需征用或者使用草原的,必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。
【释义】本条是对征用集体草原和使用国有草原的原则及其审批程序的规定。
本条所指征用草原是国家因建设需要将集体所有的草原依法变更为国家所有。使用草原是国家将国有草原(包括依法确定给农村集体经济组织、机关、企事业单位、军队使用的国有草原)用于矿藏开采和工程建设。草原被国家征用、使用后,往往都要改变使用性质,变为厂矿、铁路、公路乃至城市等等。草原被征用后,原草原的所有权由集体所有转为国有,草原因建设需要被使用后,国有的性质不变,使用单位相应改变。
本条有三层含义:
一、进行矿藏开采和工程建设,应当不占或少占草原。我国草原面积虽大,但是人均占有草原面积只有0.3公顷,为世界平均水平的一半。征用和使用草原进行矿藏开采和工程建设会不可避免地导致草原面积减少,使草畜矛盾更加突出,加大对草原生态环境的压力。因此,本条规定了“应当不占或少占草原”的原则。
二、征用和使用草原必须经省级以上草原行政主管部门审核同意。这一规定是修订《草原法》新增加的内容。在不改变原审批机构的前提下,草原行政主管部门切实履行职责,有利于草原行政主管部门全面掌握草原利用壮况, 保证草原保护,建设,利用规划的权威性,加大对草原生态环境的保护力度。其次,我国的草原多在边疆,由于历史上各民族跨区放牧的现象较普遍,即行政界限与放牧界限不一致,草原行政主管部门对草原地区的具体情况比较了解,有利于维护边疆稳定和民族团结,维护农牧民的合法权益。再次,征用使用草原不但涉及到草原权属变更而且涉及到给原所有权单位,使用、经营单位和个人的补偿、安置等问题,草原行政主管部门的介入可以在一定程度上缓解和解决目前非法征用、使用草原中存在的不合理现象,避免严重后果。
三、征用使用草原必须依法办理审批手续。草原属于农用地(我国的土地类型分为农用地、建设用地和未利用地),当使用草原进行矿藏开采或工程建设时,就要改变草原的性质和用途,经省级以上草原行政主管部门审核同意后,还必须依照《土地管理法》及相关行政法规的规定办理审批手续。
第三十九条因建设征用集体所有的草原的,应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿;因建设使用国家所有的草原的,应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。
因建设征用或者使用草原的,应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用,由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被,任何单位和个人不得截留、挪用。草原植被恢复费的征收、使用和管理办法,由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院草原行政主管部门制定。
【释义】本条是对征用或者使用草原应当给予补偿及交纳草原植被恢复费的规定。
本条第一款是对建设征用集体所有草原和使用国家所有草原给予补偿的规定。草原使用权和承包经营权是农牧民所享有的基本权利,按照《土地管理法》第47条的规定,征用包括草原在内的非耕地农用地的土地补偿费和安置补助费的标准,由各省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。同时该条对耕地的征用补偿标准作了十分详细的规定。此外,《土地管理法》第48,49条还规定有关地方人民政府应当将确定的征地补偿安置方案予以公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见;被征地的农村集体经济组织应当将征用土地补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。征用农牧民集体所有的草原,要兼顾国家、集体、个人三者的权益,依法妥善安置好草原承包者的生产和生活,做到其生活水平不降低。
集体草原补偿是征用单位向原所有权单位支付有关开发、投入、产出的补偿。集体经济组织为了提高草原的产值,方便牧民群众生产,对其开发利用时进行的投入,如兴修水利灌溉系统、修建牧道、药浴池、配种站、牲畜圈舍、人畜引水设施、围栏、防火设施等基础设施投入进行适当补偿。
国家所有的草原,绝大多数已承包到户,这是广大农牧民的基本生产、生活资料。建设使用这部分草原意味着承包经营者将失去基本生产生活资料,因此必须对其进行补偿。补偿也应包括两部分:一是对农牧民失去草原的补偿;二是对畜牧业生产基础设施建设投人损失的补偿。
第二款是对因建设征用、使用草原应交纳草原植被恢复费及其使用的规定。主要内容:
一是因建设征用、使用草原的应交纳草原植被恢复费。这一规定是新增加的内容。这是因为不论是使用国家草原还是征用集体所有的草原都会一定程度上影响草原生态环境。草原资源虽属可再生资源,但征用、使用草原不可避免地会造成草原资源总量的减少,征收草原植被恢复费用于异地恢复草原植被,改良和治理退化草原,从而保持草原资源总量的动态平衡和草原生态环境的相对稳定。二是草原植被恢复费必须由草原行政主管部门按照规定专款专用,任何单位和个人不得截留、挪用。草原植被恢复费的征收,其目的就是用于异地建植草原和对现有低产、退化草原的治理改良,以弥补草原被征占用造成的资源损失,因此,草原植被恢复费在草原保护与建设工作中具有重要的作用。当前不少草原牧区基层政府和部门因财政资金短缺,截留挪用各项支农资金和收费的情况时有发生。为避免本应投人于草原恢复和建设的资金经费不能如实使用,欠帐的缺口大,草原资源损失越来越多,形成恶性循环,严重破坏环境的情况持续发生,本款强调草原植被恢复费必须专款专用,草原行政主管部门对此要承担首要责任,审计、纪检监察等部门也要对这项费用的使用履行监督管理的职责,共同确保草原植被恢复费取之于草,用之于草。三是目前,部分省、自治区根据实际情况规定了本地方草原植被恢复费的征收标准、范围和使用管理方式。而本条规定全国性的草原植被恢复费的征收使用和管理办法由国务院价格、财政行政主管部门会同国务院草原行政主管部门制定,主要是考虑了草原植被恢复费征收使用管理办法涉及到这项费用征收管理一系列重要事项,需要调整好多方的权益关系,又需要保证是依法征收、专项使用,因此,由国务院有关部门共同制定该办法更加具有权威性,便于国家及时掌握全国草地资源的变化,监督管理统筹安排该项资金。
第四十条需要临时占用草原的,应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。
临时占用草原的期限不得超过二年,并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物;占用期满,用地单位必须恢复草原植被并及时退还。
【释义】本条是关于临时占用草原的规定。
临时占用草原是指因工程建设、勘查、旅游和其他一些临时性使用草原的行为。临时占用草原有以下几个特点:
1.临时占用草原不改变草原性质,即草原的农用地属性不变。临时占用草原无需办理农用地转用手续。
2.临时占用草原不改变草原权属,即原草原的所有权和使用权不变。临时占用草原的单位或个人须经县级以上草原行政主管部门审核同意,并签订临时占用草原合同。
3.临时占用草原只是临时改变草原用途。临时占用期满后,用地单位应当及时归还并恢复草原原有用途。
因为临时占用草原具有以上特点,因此临时占用草原期限不宜过长,以免造成草原植被的永久性损坏,本条规定临时占用草原不得超过两年。临时占用草原不得在草原上修建永久性建筑物、构筑物,是指不得兴建永久性的房屋、建筑、道路、仓库等等,这是因为临时使用草原期限很短,没有必要兴建永久性建筑,同时永久性建筑不易拆毁,还往往破坏草原,产生难以解决的遗留问题。
临时占用期满后,用地单位必须恢复原有草原植被,恢复的形式可以是自行恢复;如果不具备自行恢复的能力,也可以委托当地草原行政主管部门或其他单位、个人代为恢复,所需费用由用地单位承担。
第四十一条在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施,需要使用草原的,由县级以上人民政府草原行政主管部门批准;修筑其他工程,需要将草原转为非畜牧业生产用地的,必须依法办理建设用地审批手续。
前款所称直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施,是指:
(一)生产、贮存草种和饲草饲料的设施;
(二)牲畜圈舍、配种点、剪毛点、药浴池、人畜饮水设施;
(三)科研、试验、示范基地;
(四)草原防火和灌溉设施。
【释义】本条是在草原上修建直接为保护草原和畜牧业生产服务的工程设施的界定、审批权限和审批程序的规定。
这是本次修改《草原法》新增加的条款,制定本条的目的是为草原保护和畜牧业生产设施提供法律保障。
一、草原是畜牧业生产的基本生产资料,需要加强保护。
1.保护草原提高畜牧业的生产效率需要在草原上进行必要的基础设施建设,用于储备饲草、草种,为了防止疫病、改良品种需建立药浴池等,为了提高草原科学技术水平、防止草原火灾的发生,必须建立相应的基础设施,因此这些建设是非常必要的。但也需要进行行政审批,用法律来保障草原上的基础设施,本条规定以上这些建设是由县级以上草原行政主管部门批准,本条第一款是本法的特别条款,本条中工程建设占用草原与本法第三十八条工程建设占用草原不同在于:本法第三十八条规定是由省级草原行政主管部门审核,但不具备审批权;而本条规定占用草原直接为畜牧业生产服务和保护草原进行的工程建设是由县级草原行政主管部门批准。这样规定审批权限是因为在草原上建设这类工程各地可以更能灵活且因地制宜的利用好有限的资源和资金,而且手续更加简便,有利于保护草原和为畜牧业生产服务,但行使审批权的重要前提是必须遵守本法规定的前置条件,即直接为保护草原和畜牧业服务。
2.修建其他工程的,需要将草原转为非畜牧用地的,必须依法办理建设用地审批手续。本款前、后两个规定是相对应的,关键在于草原的用途是否改变、是否符合本条第二款之四项内容。如未改变草原用途服从前规定,反之,必须依法办理建设用地审批手续。
二、本条第二款对前款所称直接为草原保护和畜牧业服务的工程设施的所作的法律上的界定,不仅是一种技术上的分类,而是审批权力的限定,即赋予审批权力但又不得越权滥用.第(一)项一第(四)项之所以这样规定,其目的在于防止有的单位和个人以修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施为名,非法占用草原修建其他工程设施。
第四十二条国家实行基本草原保护制度。下列草原应当划为基本草原,实施严格管理:
(一)重要放牧场;
(二)割草地;
(三)用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地;
(四)对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原;
(五)作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原;
(六)草原科研、教学试验基地;
(七)国务院规定应当划为基本草原的其他草原。
基本草原的保护管理办法,由国务院制定。
【释义】本条是关于国家实行基本草原保护制度及基本草原的组成部分,并规定由国务院制定基本草原的保护管理办法的规定.
设立基本草原保护制度,目的是将草原的主体纳入基本草原范畴,实行严格保护。草原在我国生态资源总量中占据第一位,是生态安全保护链上不可或缺的一环,同时也是草原地区广大农牧民生产生活所依靠的最主要的物质资料。本条规定的各类草地对畜牧业的发展具有关键性、决定性的作用,有的还是经过国家和群众投资建设形成的重要成果,是畜牧业的基本草原,同农业生产中的基本农田具有同等重要的地位和作用,必须同基本农田一样,在法律上确立特殊的保护制度。
近年来,一些地方滥垦乱占草原现象很严重,不仅将一些开垦后极易造成沙化、盐碱化或水土流失的草原开垦成耕地,还将一些国家已投资建设的人工草地、牧草种子基地、科学实验和观测草地;以及割草和具有各种生产、生活设施的冬春季牧场改变其用途,致使国家有限资源投人造成了损失和草原资源流失,农牧民发展草原畜牧业受到影响,草原科研、牧草种子调剂不能正常进行,难成生态环境恶化。而且这种情况仍在局部地区发展,甚至达到难以控制的程度。
实行基本草原保护制度的要点是对建设征用、使用、开垦和各种形式的占用草原,以国家法律为保证实行更加严格的审批制度,能不占用草原的坚决不批不占,能不占用基本草原的用一般草原替代,对占用的草原数量坚决控制在最低合理限度之内。
从本条的分类上看,或者说从法律上界定的内容为,基本草原的范围包括了我国草原的主体部分,即绝大多数草原都要实行和基本农田一样严格的保护制度,具体包括:
重要放牧场:这里指的是我国牧区、半农半牧区面积较大的天然放牧草场和南方省区较大面积的草山草坡。割草地:是指牧区、半农半牧区草原、草山草坡中具备割草条件的生产地段,是草原的重要组成部分,在草原畜牧业生产中具有突出意义。割草地通常位于水土条件比较好的区域,牧草长势好,或经过人工改良和补播,产草量比较高。割草地一般不用于放牧,而是通过围栏等方式加以保护,使其自然生长。牧草收割加工后,主要用于牲畜舍饲圈养或冬春季节的补饲。
用于畜牧业生产的人工草地:人工草地是指在天然草地或其他用地上通过人工种植优良牧草而形成的草地植被类型。这里所说的人工草地是指专门用于畜牧业生产的人工草地,不包括其他如观赏和绿化用途的人工草地。
退耕还草地:是指原来是草原被开垦为耕地,经过国家或地区实施退耕还草工程后,改做人工草地或逐渐恢复为天然草地。其土地性质通过草原行政主管部门和土地部门的相关审批程序,由耕地恢复为草原。
改良草地:是指在天然草地的基础上,通过加强培育和管理措施,如灌溉、施肥、改良土壤通气状况、地表整理、防除杂草和草群的更新、复壮等,提高了草地产量和品质的天然草地。
草种基地:是指专门用于草种生产的草地。
对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原:这里所指的草原是对于保护生态环境、维护生态平衡和生态安全具有重要作用的草原,主要包括我国的江河源、风沙源、干旱地区和水土流失区的草原。
作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原:是指国家重点保护的野生动物的栖息地和国家重点保护的野生植物的附着地的草原。
草原科研、教学试验基地:是指用于草原科学研究、教学试验用的草原。
除了上列各项由法律规定的基本草原处,草原法还授权国务院可以规定基本草原的具体规定。这样.使得对基本草原的保护范围是有确定性的,而不容许任意的变动,以防止有不利于基本草原保护的行为。
本条第二款规定由国务院制定关于基本草原保护的行政法规。通过制定基本草原保护管理办法或条例,加强对基本草原的保护。
第四十三条国务院草原行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以按照自然保护区管理的有关规定在下列地区建立草原自然保护区:
(一)具有代表性的草原类型;
(二)珍稀濒危野生动植物分布区;
(三)具有重要生态功能和经济科研价值的草原。
【释义】本条是对国务院草原行政主管部门或者省级人民政府建立草原自然保护区的规定。
本条包括三个内容:一是规定了国务院草原行政主管部门或省级人民政府为了保护草原生态环境和物种资源,可以根据全国或地方的具体情况及需要,设立草原自然保护区;二是规定了在哪些类型的地区可以设立草原自然保护区;三是自然保护区的设立应当依据国家颁布的自然保护区管理的有关规定办理。
草原自然保护区是指对有代表性的草原自然生态系统、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布区和有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的草原,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。
具有代表性的草原类型是指具有代表一定区域、面积且地带性明显的草原植被类型。按照农业部于1995年组织编写的《中国草地资源》一书的分类,我国草原被划分为18个基本的草地类型:(1)温性草甸草原;(2)温性草原;(3)温性荒漠草原;(4)高寒草甸草原;(5)高寒草原;(6)高寒荒漠草原;(7)温性草原化荒漠;(8)温性荒漠:(9)高寒荒漠:〔10)暖性草丛:(11)暖性灌草丛:(12)热性草丛;(13)热性灌草丛;(14)干热稀树灌草丛;(15)低地草甸;(16)山地草甸:(17)高寒草甸;(18)沼泽。
珍稀濒危野生动植物分布区:是指国家珍稀濒危野生动物的栖息地和国家珍稀濒危野生植物的附着地区的草原。珍稀濒危野生动植物主要是指一些在草原上特有的面临绝种危险的野生动植物。动物如蒙古野驴、野驼、野马、藏羚羊等,植物如半日花、革包菊、包大宁、四合木等(《珍稀濒危野生植物名录》)。
具有重要生态功能和经济科研价值的草原:具有重要生态功能的草原是突出草原的生态功能,如水源涵养地的草原,生态脆弱区的草原,防沙固沙的草原等等;具有经济价值的草原是指具有一定经济功能的草原,如以甘草、麻黄草等药用价值为建群种的草原;具有科研价值的草原是指具有一定科学研究价值的草原,可以包括许多方面,如以绝遗植物为建群种的草原,以草原濒危野生植物为代表的草原,隐域性分布的草原等。
建立草原自然保护区的目的是:保护珍贵稀有的物种资源,维持遗传的多样性;保护原始的自然景观和各种生境类型,为科研提供“天然本底”;保持草原生态系统及其生态演替的正常进行;保证草原资源的永续利用和多途径利用,把利用、改造和保护结合起来,探索提高草原生产力的途径,为科学研究、生产试验、教学和旅游提供基地;为建设草原生态监测站,进行草原动态与环境变化长期监测提供基地。
为了规范和加强自然保护区的建立和管理,1994年,国务院颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》,共设5章44条。条例规定对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制,国务院环境保护行政主管部门负责综合管理,林业、农业、地矿、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内,主管有关的自然保护区。
我国是草原资源大国,草原资源极其丰富.草原上分布有羊草、野青茅等我国特有的牧草品种及植物200余种,珍稀濒危植物数百种,分布有野牦牛、野骆驼、藏野驴等一级野生保护动物40余种,我国草原是中国乃至世界重要的种质资源库。长期以来,草原过度开垦,重利用轻保护,导致我国草原生态环境不断恶化,生态景观遭到破坏,生物多样性受到威胁,草原动植物种质资源正在减少。
建立草原自然保护区是国内外公认的保护草原动植物资源的重要措施。截止到2001年,农业部先后在我国北方草原建立了11个草原类自然保护区,总面积206.9万公顷,分别占全国自然保护区总数和总面积的1.18%和2.92%,其中国家级自然保护区1个。保护内容涉及羊草草甸草原、长芒草暖湿性草原、山地草甸、极干旱荒漠等。保护区建设初步形成了布局合理、类型较全、分布较广泛的基本网络框架,对保护我国生物多样性及其它自然资源和改善生态环境发挥了重要作用。我国已建的草原自然保护区主要包括以下几种类型:
—以草甸生态系统为主要保护对象的黑龙江月牙湖、吉林么井子、山西五台山、新疆天山中部巩乃斯自然保护区;
—以荒漠戈壁草原生态系统为主要保护对象的甘肃安西极旱荒漠、新疆奇台荒漠半荒漠自然保护区;
—以野大豆和湿地草原生态系统为主要对象的山东黄河三角洲自然保护区;
—以典型草原生态系统为主要保护对象的内蒙古锡林郭勒自然保护区;
—以沙生草原生态系统为主要保护对象的辽宁那木斯莱自然保护区;
—以山地草原生态系统为主要保护对象的新疆福海金塔斯自然保护区;
—以黄土高原长芒草草原生态系统为主要保护对象的宁夏固原云雾山草原自然保护区。
为完善保护区的管理,各草原自然保护区组建了保护区管理站(处),配备了管理人员和技术人员,有的草原自然保护区还成立了保护区公安派出所。有关省(区)制定了草原自然保护区管理条例,如《宁夏固原云雾山草原自然保护区管理条例》、《甘肃省安西荒漠戈壁草地类自然保护区管理条例》、《内蒙古锡林郭勒草原自然保护区管理条例》。并开展了保护区内自然环境和生物资源的摸底调查,开展了多学科的研究工作。
第四十四条县级以上人民政府应当依法加强对草原珍稀濒危野生植物和种质资源的保护、管理。
【释义】本条是关于加强草原珍稀濒危野生植物和种植资源保护、管理的规定。
该条款明确规定了县级以上各级人民政府保护、管理草原珍稀濒危野生植物和种质资源的责任,主要目的是为了加强对我国野生植物资源基因库的保护。
我国草原面积广阔,草原类型复杂,草资源品种十分丰富。据统计,我国有天然牧草和其他饲用植物6656种,分属2405科、1545属,在草原上还生长有名贵药材和珍贵经济植物数百种,如甘草、麻黄草、苁蓉、发菜、虫草、雪莲等。由于受草原退化的影响,许多珍贵的草品种资源在数量上大为减少,甚至濒临灭绝的境地,如再不加强保护和管理,必然会造成草原物种资源的巨大损失。1999年,国务院批准发布了《国家重点保护野生植物名录(第一批)》,该名录将应重点保护的野生植物分为一、二两个等级,包括厥类、裸子、被子、蓝藻、真菌类共92科。
国家对草原珍稀濒危野生植物和种质资源享有主权,同时这些草原珍稀濒危野生植物和种质资源具有重要的社会经济功能。有些重要价值还将随着科技的发展不断被挖掘。所以,要提前作好对这些草原珍稀濒危野生植物的保护。作为各级人民政府,保护和管理草原珍稀濒危野生植物和种质资源是其重要职责,同时各级人民政府也是开展这项工作的最强有力的主体。
近年来,国家和地方有关部门采取了一系列措施,加强了对草原濒危野生植物和种质资源的保护。2000年,国务院出台了《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》(国发[2000]13号文件),根据这个文件的精神,农业部制定了《甘草和麻黄草采集管理办法》。2002年,农业部又制定了《农业野生植物保护办法》,下发《农业部关于加强苁蓉雪莲虫草等草原野生植物采集管理的通知》,并实施了甘草麻黄草采集证管理制度。各牧区省(区)地方人民政府也先后制定实施了对草原濒危野生植物的保护管理办法,从各个方面加强了保护工作的力度。仅2003年,全国草原监理机构就查处了乱采乱挖草原野生植物案件1700多起,有效遏制了破坏草原野生植物案件的上升势头。
第四十五条国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准,结合当地实际情况,定期核定草原载畜量。各级人民政府应当采取有效措施,防止超载过牧。
【释义】本条是关于实行草畜平衡制度、防止超载过牧的规定。
草畜平衡是指为保护草原生态系统良性循环,在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料总量与在草原上饲养的牲畜保持动态的平衡。
草畜平衡管理是以核定草原的产草量为基础,以草定畜,增草增畜,以达到科学合理的载畜量,实现草与畜之间的动态平衡,实现草畜平衡应当坚持畜牧业发展与保护草原生态并重的原则。
目前我国用于放牧的草原面积只占有草原总面积的75%.其中,适宜暖季放牧的草原为11746万公顷,占放牧草原面积的44.4%;适于冷季放牧利用的草原为6415万公顷,占放牧草原面积的24.3%;放牧季节不受限制的全年放牧草原8260万公顷,占放牧草原面积的31.30。由于冷季放牧利用时间一般为6-8个月,各地冷季(冬、春)放牧草原普遍严重不足。必须加强草原建设,在充分利用自然资源的情况下,弥补冷季牧草的不足。
我国20%的草原可用于割晒青干草兼放牧,目前年打贮草约4000多万吨,主要用于牲畜冬春补饲。
由于缺水、海拔太高、坡度太陡、缺乏牧道等原因,我国还有约5%的草原难于利用。
我国各类天然草原年产干草总量约3亿吨,按每个羊单位年需干草700公斤计,其理论载畜量为43036万个羊单位。其中,内蒙古和新疆草原的理论载畜量分别为4399和3225万个羊单位,而目前牲畜数量已分别超过7000万头(只)和4300多万头(只),为解决饲草不足问题,2个省区均采取了充分利用精饲料和秸秆饲草等其它饲料资源,但总体来讲草原超载过牧问题仍比较严重。
为开展草畜平衡工作,本条规定由国务院草原行政主管部门制定并公布草原载畜量标准,以及天然草原资源等级评定标准和天然草原退化标准。各级地方有关部门要依据这些标准认真开展载畜量的核定工作。草畜平衡核定工作要定期进行,核定饲草饲料总贮量应当按当年天然草原牧草储量、人工饲草料地饲草产量、以及能够贮备的其它来源的补饲草料总量之和进行测算,牲畜饲养量应以当年6月30日或12月30日统计数字为准。
为了保证能够及时准确掌握草原草畜平衡的实际情况和变化趋势,基层有关部门应当每年将天然草原牧草产量结果及贮备饲草量定期报告上级草原行政主管部门,以供其分析、预测本行政区域内当年草原载畜量(存栏)能力,确定当年草畜平衡状况,并向同级人民政府提供当年牲畜出栏和存栏的方案。
草畜平衡工作的主体是草原承包经营者,因此,草畜平衡工作一定要得到承包草原的广大农牧民的理解、支持和积极参与。为强化草原承包人对草畜平衡的责任意识,县级人民政府或其委托的乡(镇)人民政府应当与草原承包经营者签订草畜平衡责任书。责任书的内容包括草原现状,草原适宜载畜量及饲草饲料总贮量,牲畜种类、数量,超载单位数量,草畜平衡主要措施,双方当事人草畜平衡责任,草畜平衡责任书的期限等。总之,要使维护草畜平衡成为广大农牧民的自觉行动。
为了保证草畜平衡制度的顺利开展,农业部于2002年制定颁布了草原合理载畜量的行业标准,并正在抓紧制定草畜平衡管理办法。目前,牧区各个省(区)按照农业部的草原合理载畜量标准,结合当地实际情况,通过试点、示范和典型引路,积极稳妥地推进草畜平衡工作,总结出了一些好的做法和经验.如内蒙古自治区在2000年由自治区政府颁布了《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》,在全区选择了4个旗、36个苏木作为试点,逐户核定草场、饲料地、小草库仑面积及牲畜数量,测定各种草场产草量,评定草场等级,计算可利用饲草总储量及适宜载畜量,同时和承包草原的牧户签订草畜平衡责任书。到目前为止,内蒙古开展草畜平衡核定工作的草原面积已近2亿亩,其中锡林郭勒盟实行草畜平衡制度的力度最大,2003年9月底基本在全盟落实完毕,所有牧户都签订了草畜平衡责任书。
本条款还规定了县级以上地方人民政府为防止超载过牧所应采取的措施和草原行政主管部门的责任义务。各级人民政府应当采取有效措施,防止超载过牧。这里所指的有效措施主要是行政的、经济的、法律的综合措施。如各地实施草畜平衡的管理办法和实施细则,对实施草畜平衡的牧户给予粮食和资金的补偿等有效措施。
第四十六条禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原,应当有计划、有步骤地退耕还草;已造成沙化、盐碱化、石漠化的,应当限期治理。
【释义】本条是关于禁止开垦草原和对开垦草原处理的规定。
在1985年《草原法》中,允许草原生产承包经营者为种植人工饲草料地少量开垦草原,而通过此次修改,使其成为一项禁止性的条款,即在任何情况下都不允许对草原进行开垦。之所以进行这样的修改,一方面是将种植人工饲草料地单独规定,不再视为开垦草原的行为;另一方面是考虑到目前一些地方普遍存在以种植人工饲草料地为名,大量开垦草原用以种植粮食和棉花、葡萄等经济作物而导致草原植被破坏,因此决定不再开这个口子。
草原作为一种有着重要经济、生态和社会价值的自然资源,一旦开垦将会造成草原资源和生态环境的严重破坏,很难在短时间内恢复,并且恢复费用惊人。开垦草原,是人为破坏草原最主要最直接的原因之一,据不完全统计,自50年代以来,为解决粮食短缺的问题,全国共开垦草原1900多万公顷,其中大部分已撂荒成沙地。
要遏止草原退化的趋势,恢复草原生态系统的功效,必须加强对现有草原区域的保护,在严禁开垦破坏的同时,要尽快实施对已垦草原的退耕还草工程。《国务院关于加强草原保护和建设的若干意见》(国发「2002」19号文件)中明确指出:对有利于改善生态环境的、水土流失严重的、有沙化趋势的已垦草原,要实施退耕还草。并具体提出退耕还草的重点区域应当放在江河源区、风沙源区、农牧交错带和对生态有重大影响的地区。根据中央的精神和法律的规定,各级政府、草原行政主管部门对水土流失严重、有沙化趋势和对改善生态环境有重要作用的已垦草原都应当制定切实可行的退耕还草规划和计划,并指导和督促草原承包经营者有步骤有计划的实施退耕还草。目前,一些省(区)已先期开展了退耕还草工作,仅2003年,黑龙江省已完成退耕还草342万亩,宁夏自治区完成了230万亩,取得了比较好的效果。
实施退耕还草不能盲目进行。其中涉及到退耕的补偿、安置、农民的生活水平等群众的切身利益问题,因此,要有轻重缓急之分,必须要按规划、年度计划,分地区逐步进行。
对于已垦草原已造成沙化、盐碱化、石漠化的,各级政府和草原行政主管部门及草原承包经营者应当采取措施,限期治理。
第四十七条对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原,实行禁牧、休牧制度。
【释义】本条是关于对需要实行禁牧、休牧制度的草原的规定。
禁牧是指为实现草原植被恢复正常水平而对草原实行全面禁止放牧利用的保护措施。禁牧相对时限较长,通常不低于一年。
休牧是指为保护牧草正常生长和繁殖,在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性禁止放牧利用或在整个植物生长期禁止放牧利用的措施。休牧的时限通常不高于一年。
目前,内蒙古、宁夏、新疆、吉林等省(区)都在进行禁牧或季节性休牧试点,并取得了很好的效果。宁夏自治区从2003年5月起实行全区禁牧,全区460万亩天然草原全部实施了禁牧休牧,380万只放牧羊只实行舍饲圈养,为保障这项工作的顺利开展,宁夏自治区政府筹集了6800万元资金,用于解决禁牧封育后棚圈建设、饲草料加工机械、优良畜种引进和牧草种子生产等突出问题。截止到2003年底,内蒙古自治区禁牧休牧面积已达2亿亩,禁牧工作开展以来,效果良好。如赤峰市阿鲁科尔沁旗通过几年的禁牧,草原植被覆盖度由原来的不足20%提高到65%以上,区域内生物资源得到有效保护,动植物种类和数量不断增加,山地、沙地水源涵养功能得到恢复,较好地发挥了生态屏障作用。
第四十八条国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。
对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民,按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。退耕还草完成后,由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记,依法履行土地用途变更手续,发放草原权属证书。
【释义】本条是关于实行退耕还草和禁牧、休牧有关事项的规定。
第一款明确了国家支持实施退耕还草和禁牧、休牧,也是表明,这种支持是实行退耕还草和禁牧、休牧的必要保证,是国家各有关部门应当遵循的工作中的法定方针。同时,规定了制定退耕还草和禁牧、休牧管理办法的机关是国务院或者省、自治区、直辖市人民政府。
第二款对两个问题进行了规定。一是在国家规划内实施退耕还草的农牧民实行粮食、现金、草种费补助的规定。国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧,其前提条件必须是依法实施,就是说并不一定所有的退耕还草和禁牧、休牧一概而论,全部支持,其主要原因是实施退耕还草和禁牧、休牧涉及的问题比较多,有粮食安全问题,生态安全问题,农牧民增收问题,还有国家补贴问题等等,所以实施退耕还草和禁牧、休牧,必须依据国家规划而定。二是规定了实施退耕还草后必须由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记,依法履行土地用途变更手续,发放草原权属证书的规定,该项规定主要考虑避免退耕还草后再次复垦的发生。
第四十九条禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。
【释义】本条是关于禁止在特定草原区域采挖植物和破坏草原的其他活动的规定。
本条特别规定禁止采挖破坏植被的草原主要包括两类,一类是荒漠和半荒漠。荒漠和半荒漠是我国草原分类中的两种草原类型。荒漠一般指特别干旱,年降水量在200毫米乃至100毫米以下,植被主要为旱生、超旱生的灌木、半灌木、小半灌木为主。半荒漠也叫荒漠草原或草原化荒漠,是草原与荒漠的过度地带,植被中有大量旱生、超旱生灌木、小灌木和小半灌木植物与旱生草本植物,年降水一般在200-250毫米或以下。荒漠、半荒漠地区的草地主要分布在我国的西部内蒙古、宁夏、甘肃、青海和新疆等省区,面积大约13.8亿亩,占全国草原面积的23%。这一地区植被稀少,盖度低,且以灌木和小半灌木为主,物种单一,一旦遭到破坏,很难恢复;另一类是严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失和生态脆弱区的草原,主要是指人为利用过度的草原,大约占我国全部草原的三分之一。该草原的土壤基质已经开始受到破坏,植被已经很难经得起再一次的破坏。生态脆弱区的草原主要指类似青藏高原的三江发源地的草原。该地区的草原主要承担着涵养水源的重任。一旦破坏,将会对我国的生态系统构成严重的威胁,必须严加保护。
明令禁止的破坏植被的行为包括两类。一类是禁止采挖植被,包括樵采、挖药材、搂发菜、割麻黄等破坏自然植被的行为;一类是禁止破坏生态行为,包括开垦、上游截流、严重超载过牧、滥采滥搂等活动。
该条规定的地区大多属于干旱地区、人为破坏比较严重的地区和生态脆弱区。这些地区的植被一旦遭到破坏,很难恢复,即使能够恢复,也需要大量的资金投入和很长的恢复时间。
为了遏制愈演愈烈的采挖破坏势头,2000年,国务院发布了关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知,明确规定将发菜列为国家一级保护野生植物,并坚决禁止采集,彻底取缔发菜及其产品的收购、加工和销售、出口。要求各级人民政府制定甘草麻黄草保护建设规划,实施采集证和专营、许可证管理制度。农业部随后于当年出台了关于落实国务院禁采精神的通知,2001年制定了《甘草麻黄草采集管理办法》,具体规定了甘草麻黄草保护建设规划的编制、采集证的发放与管理、采集与监督检查、处罚等内容。各地草原监理机构大力开展查处破坏草原植被的违法案件,内蒙古每年发生各类破坏草原案件2500余起,查处率达80%以上;宁夏平均每年清理劝返滥挖甘草人员20余万人次、运输车辆11400多辆,没收甘草约30余吨,没收采挖工具近万把,处罚拉运甘草车辆1000余辆。通过近几年的严厉打击,使乱开、乱占、乱搂、乱挖等破坏草原的行为得到了初步有效遏制。但仍然需要严格执行草原法的规定,严厉禁止破坏草原植被的活动。
第五十条在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动,应当报县级人民政府草原行政主管部门批准;开采矿产资源的,并应当依法办理有关手续。
经批准在草原上从事本条第一款所列活动的,应当在规定的时间、区域内,按照准许的采挖方式作业,并采取保护草原植被的措施。
在他人使用的草原上从事本条第一款所列活动的,还应当事先征得草原使用者的同意。
【释义】本条是关于在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动所要遵循有关规则的规定。
第一款规定在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动要报县级草原行政主管部门批准。草原行政主管部门担负着管理和保护草原的职责,应当全面掌握在所管辖草原范围内进行的各种非畜牧业生产性的开发活动,并根据本级草原建设、保护、利用规划和相应的审批权限,决定是否批准。同时,任何在草原上进行的非农开发作业都不可避免地会造成草原植被的破坏,草原行政主管部门在审核批准时必须要求开发经营者最大限度地减小破坏规模和强度,并提出相应的补偿和恢复措施。此外,开采矿产资源的,除要经过草原行政主管部门批准之外,还必须依照国家矿产资源管理法律法规规定的程序办理手续。
第二款规定在经过批准后,采土、采砂、采石及采矿的活动必须按批准规定的时间段,区域范围和准许的采挖方式进行作业,同时要采取保护草原植被的具体技术措施,这是法定的义务,也是为尽可能的减少对草原植被的破坏而作出的限制,目的都是要尽量保护草原植被和畜牧业生产的正常开展。
第三款规定在他人使用的草原上从事采挖和开采活动的,还应当事先征得草原使用者的同意。这里主要包括使用国家草原的草原使用权人,承包经营集体草原的承包人;对于已经发生草原使用权和承包经营权流转的,还应征求流转后的草原使用权人的同意。我国的草原大部分已承包到户,承包期在30-50年之间,集体或个人拥有合法的使用权,依据我国《宪法》和有关财产保护、土地承包法律的有关规定,该使用权受到法律保护不得侵犯。从事本条所列的作业活动必然要影响到草原使用者对草原的自主利用和经营,在一定程度上破坏了草地植被,给使用者带来利益上的损失,因此本款要求在开始作业活动之前,必须征得使用者的同意。
第五十一条在草原上种植牧草或者饲料作物,应当符合草原保护、建设、利用规划;县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当加强监督管理,防止草原沙化和水土流失。
【释义】本条是关于在草原上种植牧草饲料作物的规定。
在草原上种植牧草或者饲料作物,主要是用于补充天然草原的不足。我国大部分草原分布在北部和西部地区,冬季比较漫长,牲畜既要抵抗寒冷,又要确保母畜体内幼畜正常发育,所需牧草和饲料较多。而这一季节牧草干枯,营养下降,且在地上保存不多为了解决这一矛盾,国家实行鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设,但是国家鼓励与支持的前提条件必须是符合草原保护、建设、利用规划,不得随意种植,也不得以种植人工饲草料地名义开垦草原种植粮食或经济作物,这主要是实施本法第四十六条关于禁止开垦草原的规定,保护草原生态的目的。为此,法律又规定了县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当加强对在草原上种植牧草或者饲料作物的监督管理,防止草原沙化和水土流失。目的在于减轻天然草原的放牧压力,更好的保护天然草原。
第五十二条在草原上开展经营性旅游活动,应当符合有关草原保护、建设、利用规划,并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意,方可办理有关手续。
在草原上开展经营性旅游活动,不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益,不得破坏草原植被。
【释义】该条是关于在草原上开展经营性旅游活动的规定。
第一款对在草原上开展经营性旅游活动设置了两项前置条件。一是在草原上开展经营性旅游活动,必须符合草原保护、建设、利用规划。旅游是一个新兴行业,为了及早规范这一行业占用草原的行为,本条规定了占用草原开展经营性旅游活动必须以符合草原保护、建设、利用规划为法定条件,不能随意开展。因为,草原必须按其功能划分区域。一些生态脆弱地区、濒危植物保护区、用于科研的区域等不适合开展大规模旅游活动。二是必须事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意。设置这两项前置条件是为了科学有序的保护和利用好草原,避免无序和有害的经营利用的发生。
第二款是对在草原上开展经营性旅游活动的限制性要求。目的是规范开展经营性旅游活动的经营者和旅游者,不得妨碍牧民在草原上的正常生产,损害牧民的财产和其他合法权益,并认真保护草原植被。
第五十三条草原防火工作贯彻预防为主、防消结合的方针。
各级人民政府应当建立草原防火责任制,规定草原防火期,制定草原防火扑火预案,切实做好草原火灾的预防和扑救工作。
【释义】本条是关于我国草原防火工作的规定。
我国是世界上发生草原火灾比较严重的国家。建国以来,仅牧区就发生草原火灾5万多次,累计受害草原面积2亿公顷,造成直接经济损失600多亿元。在草原火灾中,死伤人员1800多人,其中烧死400多人,部分伤员成为终身残废。
草原防火工作责任重大,事关国家和人民生命财产安全,事关改革、发展、稳定的大局,是再造秀美山川、改善生态环境的现实需要,也是维护社会可持续发展的历史性使命。近年来,由于草地建设不断加快,可燃物明显增多,流动人口和机动车辆猛增及气候变暖等诸多因素的影响,草原火险等级愈来愈高,防火难度越来越大,强化草原防火工作变得更加必要和迫切。草原防火工作的重要性,具体表现在以下几个方面:一是草原防火工作事关国家和人民生命财产安全。1972年内蒙古西乌旗一起草原火灾,烧死72人,烧伤致残87人,烧毁草原60多万公顷,造成了建国以来草原防火工作最为惨重的一次事故。二是草原防火工作事关畜牧业安全生产和持续发展。一旦发生特大草原火灾,极易烧死成千上万头牲畜,受灾牧户被烧得倾家荡产;即使牲畜被转移到异地放牧,也会加重其它地区草原负担,引起草原退化和沙化三是草原防火工作事关林区生产的安全。我国草原在地理位置上大多与林区相连,草原植被燃点低、燃烧速度快、危害大,极易烧入林区,对森林构成严重威胁。据内蒙古自治区多年调查统计分析,该区森林火灾70%以上是由草原火灾引起的。四是草原防火事关边疆少数民族地区经济发展和社会稳定。
1993年,国务院制定实施了《草原防火条例》,该条例设6章36条,明确规定我国草原防火工作的主管部门为各级农牧主管部门,将草原火灾划分为草原火警、一般草原火灾、重大草原火灾和特大草原火灾四个等级,并对草原火灾的预防、扑救、善后以及奖惩作了具体规定。因此,本法不再对草原防火工作做过多的规定,主要强调了我国草原防火工作的指导方针,即“预防为主、防消结合”。这个方针是1985年草原法即已规定的,多年来一贯坚持实行。预防为主,重点就是采取各种措施预防火情、火灾发生,如打防火道、防止野火、外火内窜;积极进行防火宣传,增强群众防火观念;规定防火期和重点防火期,严格防火管理;加强防火检查和火源管理,防止火灾发生等等。防消结合,是指在加强预防的基础上,一旦发生火情火灾,就要及时、积极组织群众扑灭,防止扩大,减少损失。为扑灭草原火灾,各地都建立了相应的消防组织,有的地方还建立了森林警察草原消防部队。
本条同时又规定了各级人民政府在草原防火工作中的几项重要职责:
一是要建立草原防火责任制。
二是要规定本地区的草原防火期,通常划分为春季(每年3月中旬至6月中旬)和秋季(每年9月中旬至11月中旬)防火期。
三是要制定草原防火扑火预案。防火预案通常应当包含以下几个方面的内容:(1)组织指挥体系及职责任务。要明确应急组织机构的设置(一般设指挥部、综合服务部门、后勤保障部门和监督指导部门)、人员织成(通常由地方政府主管农牧工作的副职领导担任总指挥)、主要职责。(2)预警和报告制度。规定防火期值班、常规监测、核实火情、限时按级报告。(3)应急响应的程序、信息报送和处理、通讯、前线指挥、救护医疗和安全防护、社会力量动员与参与、新闻报道。(4)应急保障,包括物资保障、资金保障、技术保障。(5)宣传、培训、演习。(6)后期处置、调查总结、表彰奖励。
四是要做好草原火灾的预防工作。
五是要做好草原火灾的扑救工作。
第五十四条县级以上地方人民政府应当做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当采取措施,加强草原鼠害、病虫害和毒害草监测预警、调查以及防治工作,组织研究和推广综合防治的办法。
禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药。
【释义】本条是关于草原生物灾害的防治及禁止使用剧毒和高残留等农药的规定。
第一款规定了县级以上地方人民政府的主要职责是要做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作。重点强调政府的主要职责是对该项工作的组织管理,是基于生物灾害的突然性、暴发性、时效性和艰巨性的考虑,只有政府充分调动各方面的力量,才有可能在暴发初期迅速对其防治。法律规定县级以上地方人民政府草原行政主管部门要作好草原鼠害、病虫害和毒害草监测预警、调查以及防治的具体工作;组织研究和推广综合防治的办法。当前,我国草原的鼠害、病虫害和外来毒害草毒害草非常严重,特别是在我国的西部草原地区,有越来越严重的趋势。另外外来物种的侵袭,已经到了非常严重的地步。如南方的紫茎泽兰,新疆巴音郭勒草原的马先蒿等一批外来物种已经对当地的草原植被构成了严重的威胁。
第二款是一项禁止性条款,禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药。这里所谈的剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药主要指用于消灭和防治鼠虫害和外来物种的药物、生物制剂等。农业部于2002年颁布第199号公告,公布了禁止使用的高毒、剧毒农药类别,包括六六六、滴滴涕、毒杀芬、二溴氯丙烷、杀虫眯、二溴乙烷、除草醚、艾氏剂、狄氏剂、汞制剂、砷铅类、敌枯双、氟乙酸胺、甘氟、毒鼠强、氟乙酸钠、毒鼠硅等17种。另外,还公布了甲胺磷等在蔬菜、果树、茶叶、中草药材上不得使用和限制使用的农药。
鼠害、虫害是我国草原最为严重的生物灾害之一,种类多,暴发频繁,分布面积大,危害程度重,对草原生态环境的破坏作用很大,加剧了草原退化、沙化,制约着草原畜牧业的可持续发展。
鼠害以群居、暴发和地下活动的方式,对草原形成严重危害。近年来,受气候变异、草原退化等因素的影响,草原鼠害问题愈加突出,严重制约草地畜牧业的可持续发展。我国草原上鼠种高达80多种,其中造成严重危害的有15种,主要是高原鼠兔、达乌尔鼠兔、喜玛拉雅旱獭、三趾跳鼠、五趾跳鼠、大沙鼠、长爪沙鼠、子午沙鼠、草原鼢鼠、高原鼢鼠、中华鼢鼠、黄兔尾鼠、松田鼠、布氏田鼠、草原兔尾鼠等。主要分布在我国新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西、四川、内蒙古、黑龙江、辽宁、吉林、河北等11省(区)。据“九五”期间统计,草地鼠害发生面积21.3亿亩(次),成灾面积13.8亿亩(次)。平均每年鼠害发生面积4.26亿亩,成灾面积2.76亿亩,按灾区草地平均损失鲜草40公斤/亩,0.1元/公斤计,每年损失鲜草110亿公斤,折合人民币11亿元。鼠的危害是多重的,除大量啃食牧草,与牲畜争食外,更为严重的是挖掘洞穴、拱抬土丘,破坏草原植被,不仅使草地生产面积减少,植被覆盖度降低,严重的地方,寸草不生、土壤裸露、黄沙漫漫,完全失去放牧价值,引发严重的水土流失和沙尘暴的发生,威胁人类赖以生存的生态环境。在一些鼠害严重的区乡牧民难以摆脱贫困已被迫转移,出现了“鼠进人退”和生态难民。据统计,仅四川、青海、甘肃三省的次生裸地(黑土滩或鼠荒地)就有9900万亩,并呈继续发展之势。如今,黄河源头的青藏高原,上游的甘南和若尔盖草原,以及盛名远扬的内蒙古大草原已很难见到“天苍苍,野茫茫,风吹草低见牛羊”的美丽胜景。同时,老鼠还传播人畜共患疫病,威胁人类健康和牲畜安全。大多数鼠种是鼠疫、钩端螺旋体病、布氏杆菌、野兔热等多种人畜共患疫病的传播媒介和疫源地、宿主。鼠害加重,加剧了鼠传疫病的防疫难度,直接威胁着农牧民的身体健康和生命安全。
虫害以突发性强、发展蔓延快、控制难度大,给草原农牧业生产造成了巨大损失。分布在草地上的虫类有600-700种。其中,对草地形成危害的有20余种,主要有东亚飞蝗、中华稻蝗、三叶草广肩小蜂、三叶草小象甲、草地螟、草地毛虫、粘虫、芫蜻、白刺粗角萤叶甲、阔茎萤叶甲、白刺僧叶蛾、苜蓿叶蛾、苜蓿籽蜂、牧草盲蝽、粉虫、苜蓿斑蚜、叶蝉、巨膜长蝽、羊柴蚜虫、蝼蛄和金龟子等。草原虫害主要分布在内蒙古、新疆、河北、青海、甘肃、四川、西藏、宁夏、吉林、黑龙江、云南等13个省(区)的196%个县。虫口密度一般为150-400头/m2,聚集孵化地高达10000-20000头/m2,危害程度也逐年加重。近几年我国北方草原虫灾呈严重的上升趋势,已连续4年暴发成灾。据统计,“九五”期间草原虫害发生面积9,3亿亩(次),成灾面积5 .4亿亩(次),年均虫害发生面积2.2亿亩,成灾面积1.5亿亩。按灾区草地平均损失鲜草40公斤/亩,0.1元/公斤计,“九五”期间损失鲜草216亿公斤,直接经济损失达21.6亿元,年均损失鲜草43.2亿公斤,每年直接经济损失达4.32亿元。草地害虫大都以优良牧草为食,抑制优良牧草的更新复壮,使草地逐渐退化、沙化。尤其是飞蝗成群迁飞时,遮天蔽日,常把牧草吃的一棵不留,使草原植被裸露。在甘肃、内蒙古两省荒漠、半荒漠草地上,虫害连续多年大发生,使荒漠化程度和当地的生态环境进一步恶化。同时,草原害虫还传播牧草病害,有的还吸吮家畜血液,干扰家畜正常行为,甚至传播家畜病害。
第五十五条除抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆外,禁止机动车辆离开道路在草原上行驶,破坏草原植被;因从事地质勘探、科学考察等活动确需离开道路在草原上行驶的,应当向县级人民政府草原行政主管部门提交行驶区域和行驶路线方案,经确认后执行。
【释义】本条是关于车辆在草原上行驶的限制性的规定。
机动车辆在草原上行驶,对草原植被破坏很大,特别是重型机动车,在草原行驶很容易将被碾压的草原植被破坏殆尽,自然恢复需要很长的时间。为此,法律规定严格限制机动车辆离开道路在草原上行驶,破坏草原植被。
本条规定抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆除外。首先,抢险救灾工作由于其特殊的时效性和公益性,需要以最快捷、最便利的方式和途径到达灾害区域,有关法律法规对此应予特别许可,可以不受一般规定的限制。其次,牧民搬迁的车辆可以除外,主要考虑牧民开展放牧生产当中,要根据季节的变化不断进行转场,牧场之间往往并不通路,因此允许利用草原行驶、搬迁。且牧民搬迁的车辆多为非机动车,对草原植被的破坏和污染程度较轻。
从事地质勘探、科学考察、打井、军事任务、执法监督等活动,总体上都属于公益性行为,且其主要活动确实需要在草原上进行,因此,经县级人民政府草原行政主管部门确认后,其车辆有权可以离开道路进人草原行驶。但前提是必须确定明确的行驶区域和行驶路线,不得随意行驶,加大对草原植被的破坏。