国务院新部署，五大举措管好超64万亿行政事业性国有资产

十四届全国人大常委会第十二次会议审议《国务院关于2023年度行政事业性国有资产管理情况的专项报告》，公布了最新的行政事业性国有资产“账本”，及管理工作情况、成效。

内容来源 | 第一财经、中国人大网

在财政收支矛盾加剧，政府加力支持科创、民生大背景下，如何用好巨额行政事业性国有资产变得愈加重要，一系列改革正在酝酿。

近日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议《国务院关于2023年度行政事业性国有资产管理情况的专项报告》（下称《报告》），公布了最新的行政事业性国有资产“账本”，及管理工作情况、成效，并部署进一步加强行政事业性国有资产管理的5大举措，这包括推进制度建设、深化盘活利用等来规范和提升国有资产管理和效益。

资产首破60万亿元，深化盘活利用

所谓行政事业性国有资产，包括各级各类行政事业单位占有、使用的国有资产和依法支配的公共基础设施、政府储备物资、保障性住房等国有资产。

它是国有资产的重要组成部分，是行政事业单位履行职能、保障政权运转以及提供公共服务的物质基础。经济社会高速发展，行政事业单位条件改善，也带来了这部分资产规模攀升，首次突破60万亿元关口。

根据《报告》及官方数据，截至2023年末，全国行政事业性国有资产总额64.2万亿元，同比增长约7%；负债总额12.8万亿元，同比增长约3%；净资产51.4万亿元，同比增长约8%。

《报告》数据显示，截至2023年末，全国行政事业性国有资产中，行政单位资产23.3万亿元，事业单位资产40.9万亿元。中央行政事业性国有资产总额6.9万亿元，地方行政事业性国有资产总额57.3万亿元。

近些年受经济下行、房地产和土地市场低迷等影响，财政收入增速放缓，而刚性支出不减反增，财政收支矛盾有所加大。为了缓和收支矛盾，不少地方采取盘活国有资产资源增加非税收入，来弥补收支缺口。

《报告》在介绍行政事业国有资产管理工作成效时，排在首位的正是资产管理效益明显提高。2023年，全国盘活行政事业单位国有资产收益和节约资金用于保障重点支出，为稳增长、防风险、保民生等发挥重要作用。中央部门采取有效措施盘活闲置房屋，存在闲置办公用房的部门大量减少，闲置面积大幅下降。

今年为弥补税收减收，今年前三季度非税收入约3.13万亿元，同比增长13.5%。财政部解释，增长主要原因是地方通过处置闲置资产等方式，加大资源、资产盘活力度，带动国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入增长，拉动一般公共预算非税收入增长10.8个百分点。

不过实践中，仍有些行政事业性国有资产长期闲置。比如今年审计署公开的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，8个部门的约19.5万平方米房产、874.1亩土地、405辆公务用车、1亿元办公家具及仪器设备等资产使用效率低下或闲置，最长达21年。

此次《报告》部署下一步加强行政事业性国有资产管理的举措之一，正是深化盘活利用，提高国有资产管理效益。

《报告》要求，将资产盘活作为一项长期政策，持续降低闲置资产存量，挖掘并提高资产使用效益，巩固深化盘活成果，降低政府运行成本。

《报告》提出，有效利用信息技术手段，探索实现资产集中统一调配管理。推进预算管理一体化系统与国家科研仪器管理平台有效衔接，指导高校、科研院所做好大型仪器设备共享共用。

强化制度建设和管理

要想管理好行政事业性国有资产，一套完善的制度建设至关重要。近些年从中央到地方正在完善这一制度体系。

比如，2021年国务院发布《行政事业性国有资产管理条例》，这是我国行政事业性国有资产管理的第一部行政法规。此后几年不少省份也相继发布本地的相关条例。财政部近些年发布相关办法，也构成完整覆盖中央行政事业单位国有资产从“入口”到“出口”的全链条管理制度体系。

但显然当前行政事业性国有资产管理制度仍不够健全，需要进一步细化和完善。《报告》在部署下一步强化管理举措时，首要就要求推进制度建设，促进国有资产规范管理。

《报告》称，加强顶层设计，配合做好国有资产法立法工作。进一步完善管理制度体系，切实加强房屋资产、公务用车等重点资产管理，持续推进资产统筹使用。进一步完善房屋、土地、仪器设备等重大资产配置预算编审机制，促进科学编制新增资产配置预算。

此前一些地方审计报告披露，一些部门单位在资产配置方面，出现盲目、超标准配置资产情况，这也使得后续资产闲置，使用效益低。

《报告》部署下一步强化管理举措时，要求夯实管理基础，提升国有资产管理水平。比如，深化资产管理与预算管理相结合，促进业务协同和信息共享，进一步提高资产使用效益。

针对当前资产登记、核算不完整、不准确问题，《报告》提出优化资产信息卡分类，完善各类资产信息卡内容，夯实资产管理数据基础并推动提升数据信息质量。而在数字经济快速发展，数据资产成为重要战略资源大背景下，《报告》要求指导并探索加强行政事业单位数据资产管理，有效释放数据要素价值。

在行政事业性国有资产中，市政基础设施资产占比较大，今年8月财政部等发布《市政基础设施资产管理办法（试行）》，以规范和加强市政基础设施资产管理。

《报告》在部署下一步资产管理工作时，要求持续加强公共基础设施等资产管理，提升公共服务效能。比如，落实市政基础设施资产管理制度，指导地方加强市政基础设施资产全生命周期管理。落实政府储备物资资产报告制度，掌握政府储备物资资产管理情况，保障政府储备物资更好发挥功能作用等。

目前一些地方、部门行政事业性国有资产管理效益低，一个重要原因是管理意识不足，“重采购、轻管理”。

《报告》部署下一步强化管理举措时要求，压实工作责任，推动部门履职尽责。比如压实部门、地方和单位国有资产管理主体责任，加强监督检查，增强执行制度、做好工作的自觉性和主动性。

国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告

——2024年11月5日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上

全国人民代表大会常务委员会：

根据《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》要求，形成了2023年度国有资产管理情况综合报告。

一、国有资产总体情况

（一）企业国有资产（不含金融企业，下同）

截至2023年末，中央企业资产总额116.5万亿元、负债总额78.6万亿元、国有资本权益总额23.0万亿元，平均资产负债率67.4%。地方国有企业资产总额255.4万亿元、负债总额162.4万亿元、国有资本权益总额79.0万亿元，平均资产负债率63.6%。汇总中央和地方情况，全国国有企业资产总额371.9万亿元、负债总额241.0万亿元、国有资本权益总额102.0万亿元，平均资产负债率64.8%。

（二）金融国有资产

截至2023年末，中央国有金融资本权益总额21.0万亿元，对应中央管理金融企业资产总额289.6万亿元、负债总额260.0万亿元。地方国有金融资本权益总额9.6万亿元，对应地方金融企业资产总额155.5万亿元、负债总额138.2万亿元。汇总中央和地方情况，全国国有金融资本权益总额30.6万亿元，对应金融企业资产总额445.1万亿元、负债总额398.2万亿元。

（三）行政事业性国有资产

截至2023年末，中央行政事业性国有资产总额6.9万亿元、负债总额2.1万亿元、净资产4.8万亿元。其中，行政单位资产总额1.4万亿元，事业单位资产总额5.5万亿元。地方行政事业性国有资产总额57.3万亿元、负债总额10.7万亿元、净资产46.6万亿元。其中，行政单位资产总额21.9万亿元，事业单位资产总额35.4万亿元。汇总中央和地方情况，全国行政事业性国有资产总额64.2万亿元、负债总额12.8万亿元、净资产51.4万亿元。其中，行政单位资产总额23.3万亿元，事业单位资产总额40.9万亿元。

（四）国有自然资源资产

截至2023年末，全国国有土地总面积52371.4万公顷。其中，国有建设用地1839.4万公顷、国有耕地1975.7万公顷、国有园地235.5万公顷、国有林地11342.2万公顷、国有草地19637.1万公顷、国有湿地2171.0万公顷、国有水域2701.0万公顷。根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，我国管辖海域面积约300万平方公里。2023年，全国水资源总量25782.5亿立方米。

二、国有资产管理情况

（一）企业国有资产

一是加强党的全面领导。组织召开深化落实习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上的重要讲话精神座谈会，坚持把加强党的领导、党的建设贯穿国有企业改革发展全过程、各方面，全面推进中央巡视反馈问题整改。压紧压实中央企业党建工作责任，完成97家中央企业党建责任制考核，推动将考核结果与企业负责人员薪酬挂钩。

二是优化国有资本布局。大力发展战略性新兴产业和未来产业，明确体系化布局。扎实推动传统产业改造升级。整合优质文化资源，培育骨干文化央企。

三是落实创新驱动发展战略。着力加大创新支持政策供给，推动中央企业加强应用基础研究、科技攻关和成果转化。推进科技创新体系建设，优化原创技术策源地总体布局。国产邮轮试航、神舟飞船接力等一批重大科技成果不断涌现。

四是实施国有企业改革深化提升行动。高起点、高标准推进国有企业改革深化提升行动。弘扬企业家精神，加快建设更多世界一流企业。健全发现问题、督促整改、追责问责的工作闭环，对有关中央企业及所属子企业开展监督检查和专项整治。

五是践行国有企业责任担当。高质高效开展定点帮扶和对口支援。中央企业主动配合落实京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、东北全面振兴等区域重大战略和区域协调发展战略。指导中央企业坚决扛起能源电力保供政治责任，圆满完成重点保供任务。

（二）金融国有资产

一是完善国有金融资本管理制度体系。完善国有金融资本管理条例草案，加快推动国有金融资本管理步入法治轨道。

二是提升服务实体经济效能。用好融资担保、贴息奖补等政策工具，促进金融机构加大对中小微企业、“三大工程”建设等的支持力度。研究完善政策性出口信用保险政策，出台中长期政策性出口信用保险专项安排接续政策方案。

三是严肃国有金融机构财经纪律。分别印发加强国有金融企业公务接待和技术业务用房管理的有关通知。强化财务制度执行，扎实做好中央金融企业经营计划及财务预决算、负责人薪酬清算、会计师事务所选聘、利润分配等财务议案审核。

四是推进普惠金融发展。财政部修订出台《普惠金融发展专项资金管理办法》，完善专项资金分配机制。加大对关系国计民生和战略安全的大宗农产品保险保障力度。指导中国农业再保险股份有限公司发挥农业再保险主渠道作用。

五是完善公司治理结构。坚持在公司治理中加强党的领导，落实国有金融企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。推动中央管理金融企业不断提升管理效能。

（三）行政事业性国有资产

一是完善制度体系。财政部印发《关于加强数据资产管理的指导意见》和《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》等制度文件，推动数据资产合规利用、规范管理。交通运输部印发《关于进一步明确公路公共基础设施养护支出管理有关事项的通知》，为推进公路高质量发展提供制度支撑。

二是优化财政资源配置。落实过紧日子要求，在新增资产配置预算编审中，从严控制资产配置，有效节约财政资金。研究制定水文技术装备、地震监测台站仪器设备配置标准。开展行政事业性国有资产管理制度建设、基础管理、全生命周期管理等重点工作考核。

三是提高资产使用效益。建立资产盘活长效化工作机制，统筹利用资产调剂、共享共用、出租处置等盘活方式，不断提升资产资源统筹能力和资产运营收益。

四是提升资产管理信息化水平。持续推进资产管理融入预算管理一体化，完善资产管理与预算编制、预算执行、会计核算等业务环节的衔接机制。健全资产信息卡标准化管理，实现资产使用、处置等事项全流程业务线上处理，推动资产信息共享和跨部门、跨地区调剂使用。

五是夯实资产管理工作基础。加强重点资产管理制度建设，巩固房屋、车辆等重点资产管理成果。严格审核行政事业单位资产配置、使用和处置等管理事项。指导行政事业单位严格执行资产管理制度，规范已投入使用在建工程转固定资产处理流程。

（四）国有自然资源资产

一是牢牢守住资源安全底线。推动建立省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核制度，全面推动落实耕地保护和粮食安全党政同责。改革完善耕地占补平衡制度，开展耕地占补平衡审计问题整改和专项整治。推动建立新一轮找矿突破战略行动制度框架，完成矿产资源国情调查。分区分类推进高标准农田建设。推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。

二是不断优化国土空间格局。加快推进省级及以下国土空间总体规划报批，多数省级规划已经国务院批复，市县级国土空间总体规划基本编制完成。全面完成“三区三线”成果审查和上图入库。建立完善国土空间规划实施管理制度，深化细化各类约束底线的管控规则。

三是持续促进绿色低碳发展。自然资源部印发《全面加强自然资源节约工作实施方案》，公布首批258个自然资源节约集约示范县（市）名单。深入实施国家节水行动，全国万元国内生产总值用水量同比下降6.4%。自然资源部等联合印发《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》。生态环境部联合市场监管总局发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》。

四是切实维护国有资源资产权益。全面完成全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点。制定全民所有自然资源资产核算通则。试编2021年度自然资源资产负债表以及2022年度全民所有自然资源资产负债表。自然资源部出台《自然资源资产管理综合评价指标（试行）》。完成大熊猫国家公园等49个重点区域公告登簿。

五是加快完善自然资源法治体系。配合立法机关完成青藏高原生态保护法、粮食安全保障法、海洋环境保护法制修订，积极推进矿产资源法、耕地保护和质量提升法等立法。加大国家自然资源督察力度。健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系。

三、下一步工作安排

（一）持续深化国有企业改革。进一步完善党委（党组）议事决策机制，落实基层党建“七抓”工程。深入实施国有企业改革深化提升行动。加大研发投入力度，提高应用基础研究投入比重。推进中央企业产业焕新行动和未来产业启航行动。推动中央企业健全内部审计、内部控制及合规管理机制。

（二）提高国有金融资本服务保障能力。推动国有金融企业党委（党组）发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，不折不扣贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署。深化国有重点金融企业改革。推进修订分行业国有金融企业绩效评价制度，优化激励约束机制。牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，强化国有金融企业内部风险防范化解工作。

（三）提升行政事业性国有资产管理水平。加强房屋、车辆等重点资产管理，不断完善相关制度体系。加强财政资源统筹，巩固盘活成果。持续加强公共基础设施资产管理，有力提升公共服务效能。健全资产配置标准体系，科学编制新增资产配置预算。探索开展数据资产管理，积极稳妥推动行政事业单位数据资产开发利用。

（四）完善国有自然资源资产管理制度体系。扎实开展耕地保护和粮食安全责任制考核。推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。科学开展大规模国土绿化行动。扎实推进国家水网建设。健全主体功能区制度体系。完善“三区三线”管理政策。继续深入开展新一轮找矿突破战略行动，深入推进生态保护修复工作。完善生态保护补偿机制，健全生态产品价值实现机制。强化国家自然资源督察。

（五）不断完善国有资产报告制度。规范报告数据口径，确保各类国有资产应报尽报。强化对新类型新业态国有资产管理的研究论证，探索推动数据资产等纳入报告范围。持续推进各领域国有资产管理评价指标体系建设，加强评价结果运用，以评促管，进一步提升国有资产管理和治理水平。

国务院关于2023年度行政事业性国有资产管理情况的专项报告

——2024年11月5日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上

全国人民代表大会常务委员会： 

根据《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》有关要求，形成了《国务院关于2023年度全国行政事业性国有资产管理情况的专项报告》，主要内容如下： 

一、行政事业性国有资产总体情况 

截至2023年末，全国行政事业性国有资产总额64.2万亿元、负债总额12.8万亿元、净资产51.4万亿元。其中，行政单位资产23.3万亿元，事业单位资产40.9万亿元。 

中央行政事业性国有资产总额6.9万亿元，负债总额2.1万亿元，净资产4.8万亿元。其中，行政单位资产1.4万亿元，事业单位资产5.5万亿元。 

地方行政事业性国有资产总额57.3万亿元，负债总额10.7万亿元，净资产46.6万亿元。其中，行政单位资产21.9万亿元，事业单位资产35.4万亿元。 

二、行政事业性国有资产管理工作情况 

（一）持续健全制度体系。一是贯彻实施《行政事业性国有资产管理条例》，部分省份以政府令形式出台省级行政事业性国有资产管理办法。二是出台《中央行政事业单位国有资产使用管理办法》、《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》，加强资产全生命周期管理制度建设。三是制定专项资产管理制度，制定完善党和国家机构改革等制度，出台指导意见加强数据资产管理。 

（二）推进资产管理和预算管理相结合。一是出台仪器设备等相关专用资产配置标准，构建配置标准体系。二是结合单位履职需要及资产配置标准，从严审核新增资产配置预算，进一步对资产使用和处置提出明确要求，加强全生命周期管理。 

（三）统筹资产盘活利用。一是通过加强调剂共享、探索集中运营管理等多种方式盘活利用国有资产，建立健全资产盘活长效机制。二是促进大型仪器设备开放共享,将开放共享情况作为新增资产配置预算审核的重要参考因素。三是利用市场化方式盘活资产，创新路径放大资产盘活利用效益。 

（四）加强资产管理信息化建设。一是将资产管理融入预算管理一体化，构建环环相扣的全链条闭环管理体系。二是建立健全资产信息卡标准化管理体系，为规范资产全生命周期管理和国有资产报告等提供基础信息支撑。三是利用预算管理一体化系统资产调剂共享功能，推进资产共享共用。 

（五）强化资产基础管理。一是完善资产分类标准。国家标准委会同财政部发布《固定资产等资产基础分类与代码》国家标准并推广应用。二是强化资产日常管理。做好已投入使用在建工程转固定资产处理，推动资产使用和管理责任落实到人。三是紧盯重点资产巩固管理成果。统筹指导部门和单位做好房屋资产、公务用车等重点资产管理工作。 

（六）规范公共基础设施等资产管理。一是建立健全财政部门与行业主管部门相互配合、协调联动的工作机制。二是着力推动各地区、各部门提高资产数据质量，夯实国有资产数据基础。三是指导地方推进存量市政基础设施、水利基础设施等入账核算，持续提升管理效能。 

三、行政事业性国有资产管理工作成效 

（一）资产管理效益明显提高。2023年，全国盘活行政事业单位国有资产收益和节约资金用于保障重点支出，为稳增长、防风险、保民生等发挥重要作用。中央部门采取有效措施盘活闲置房屋，存在闲置办公用房的部门大量减少，闲置面积大幅下降。 

（二）支持科技创新力度持续加大。建成科研设施与仪器网络管理平台，持续推进科技资源开放共享。开展职务科技成果赋权改革，探索职务科技成果单列管理模式,科技成果转化授权力度进一步加大。五年来，全国高校、科研院所通过转让、许可、作价投资和技术开发等方式，转化科技成果合同总项数、合同总金额分别达267万项、7755亿元。 

（三）民生保障水平稳步提升。卫生健康行业持续推进国有资产布局和结构调整，医疗卫生资源配置不断优化。公共文化服务设施不断完善。截至2023年末，全国公共图书馆3246个，文化馆3516个，备案博物馆6833个，档案馆4154个。 

（四）服务经济社会发展能力不断增强。教育部实施国家教育数字化战略行动，进一步扩大优质教育资源覆盖面。国家卫生健康委通过信息化赋能提高优质医疗卫生服务的可及性。交通运输部加快构建便捷普惠的公路网，服务保障现代化产业体系建设。 

四、进一步加强行政事业性国有资产管理的举措 

（一）推进制度建设，促进国有资产规范管理。一是加强顶层设计，配合做好国有资产法立法工作。二是进一步完善管理制度体系，切实加强房屋资产、公务用车等重点资产管理，持续推进资产统筹使用。三是进一步完善房屋、土地、仪器设备等重大资产配置预算编审机制，促进科学编制新增资产配置预算。 

（二）深化盘活利用，提高国有资产管理效益。一是将资产盘活作为一项长期政策，持续降低闲置资产存量，挖掘并提高资产使用效益，巩固深化盘活成果，降低政府运行成本。二是有效利用信息技术手段，探索实现资产集中统一调配管理。三是推进预算管理一体化系统与国家科研仪器管理平台有效衔接，指导高校、科研院所做好大型仪器设备共享共用。 

（三）压实工作责任，推动部门履职尽责。一是发挥财政部门“管总统筹”的职能作用，持续助力教育、卫生健康、科技等行业高质量发展。二是压实部门、地方和单位国有资产管理主体责任，加强监督检查，增强执行制度、做好工作的自觉性和主动性。三是发挥财政部门支撑公共服务管理与国有资产管理相结合的优势，配合部门加强公共基础设施等资产管理。 

（四）夯实管理基础，提升国有资产管理水平。一是深化资产管理与预算管理相结合，促进业务协同和信息共享，进一步提高资产使用效益。二是优化资产信息卡分类，完善各类资产信息卡内容，夯实资产管理数据基础并推动提升数据信息质量。三是指导并探索加强行政事业单位数据资产管理，有效释放数据要素价值。 

（五）持续加强公共基础设施等资产管理，提升公共服务效能。一是落实市政基础设施资产管理制度，指导地方加强市政基础设施资产全生命周期管理。二是落实政府储备物资资产报告制度，掌握政府储备物资资产管理情况，保障政府储备物资更好发挥功能作用。三是推动公共基础设施等资产准确登记入账和信息化管理，促进资产管理与行业管理相结合，为提供高质量公共服务做好支撑。