呼伦贝尔市五届人大常委会第二十一次会议召开联组会议进行专题询问

编者按

按照《关于开展<内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例>执法检查并进行专题询问的通知》相关要求就《条例》实施情况进行专题询问，充分体现出市人大常委会对全市草原生态保护工作的高度重视和对市政府相关工作的关注支持。在此，我代表市政府向人大常委会及各位组成人员、人大代表表示诚挚的敬意和衷心的感谢。

市政府将以此次专题询问为契机，进一步加强对习近平生态文明思想的学习领会和贯彻落实，充分认识抓好实施《条例》对保护草原、保护生态以及解决草原过牧问题推动传统畜牧业转型升级的特殊重要意义，在思想上、行动上把生态优先、绿色发展的导向鲜明地树起来，从法制、体制、组织等不同层面发力，把全要素全方位治理格局立起来，更加自觉地推进美丽呼伦贝尔建设，为筑牢我国北方重要生态安全屏障作出积极贡献。

将全面解决草原过牧问题、推动传统畜牧业转型升级作为贯彻落实党的二十届三中全会“第一课题”，突出打造现代畜牧业生产链、锻造集成化畜牧业产业链、塑造高效化畜牧业监管链三大链条，更加注重将《条例》实施贯穿于解决草原过牧问题始终，推动相关地区、部门一体化推进草原补奖与禁牧休牧政策落实，持续建立健全草原补奖资金兑现奖惩制度，切实依法保护草原、维护生态安全，推动草原畜牧业发展与草原生态保护融合互促。

紧密结合我市气候特点、草原地质特点和生态保护特点，紧紧抓住国家林草局将我市14个旗市区全部纳入“三北”六期工程建设范围，并作为自治区“三北”工程协同推进区和巩固拓展区与自治区三大标志性战役进行整体谋划、统筹推动的重大机遇，全力争取和实施一批防沙治沙、人工种草、草原生态修复项目，持续提高生态建设工程的生态效益、社会效益和经济效益。

市政府将更加主动接受市人大及其常委会的监督，积极配合人大常委会和人大代表开展工作，组织相关地区、部门聚焦《条例》实施，切实强化系统思维，结合市人大常委会关于《条例》执法检查及此次询问指出的问题和意见建议，坚持问题导向、突出举一反三，将有关情况列出清单、建立台账、明确措施、精准发力，常态长效针对意见建议及问题整改落实情况开展督查检查和跟踪问效，持续打通梗阻障碍，强化标本兼治，推动草原监督管理和保护治理水平再上新台阶。

市人大常委会组成人员、市人大代表

向市发改委等部门单位

提出询问及答复情况（摘登）

▲布仁贝尔 市人大常委会委员、市人大常委会二级巡视员

布仁贝尔委员提问：根据《条例》第九条规定：“本条例所称休牧是指在草畜平衡区实行季节性禁止放牧的措施。旗县级人民政府应当根据当地气候条件和牧草生长规律，在每年牧草返青期组织实行休牧，休牧期不得少于45天”。请问我市各旗市区休牧政策落实情况如何？存在哪些突出问题？

崔健（市林草局局长）答复：全市草原生态保护补助奖励政策已经实施至第三轮，草畜平衡和禁牧休牧工作取得了一定成效，全市草原植被得到了有效的保护，草原各项生态指标逐渐向良性演化。在政策推行过程中，市本级、各旗市区政府认真贯彻实施《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》，进一步巩固草原生态保护修复成果，加强休牧政策落实工作。一是加强政策指导。为进一步巩固草原生态保护修复成果，加强草畜平衡和禁牧休牧执法监督工作，市林草局每年向各旗市区下发《关于加强草畜平衡和禁牧休牧监管工作的通知》，严格要求各旗市区落实草畜平衡和禁牧休牧制度政府监管责任机制，指导各旗市区适时发布休牧公告，明确草畜平衡区落实春季牧草返青休牧制度。二是强化法律落实。各旗市区按照《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》要求，草畜平衡区落实春季牧草返青休牧制度，休牧期不得少于45天。结合每年气候因素、牧草生长规律，向社会适时发布休牧公告，公告中明确休牧起止时间，并在显著位置设立相关标志。休牧期间，各苏木镇、街道办事处及综合行政执法部门设立监督举报电话，受理社会各界和广大人民群众的监督举报线索，形成执法监督、社会监督、群众监督和舆论监督合力。三是着力解决休牧期违规放牧问题。市政府主要领导多次召开专题工作推进会议，明确目标任务、压实工作责任，对休牧期违规放牧问题作出具体部署。2024年休牧期以来，市林草局组织专业力量，以“四不两直”方式开展休牧期、禁牧区违规放牧巡查抽查4次，交办违规放牧线索330件，巡查结果通过林长办向各旗市区进行通报，并要求各地区限期整改，严肃查处违规放牧行为。

▲索优乐玛 市人大常委会委员、鄂温克族自治旗人大常委会主任‍‍

索优乐玛委员提问：草畜平衡和禁牧休牧工作应当坚持以生态优先、绿色发展为导向，以草原生态保护为目标，以自然恢复为方针，以草定畜、动态平衡，责权明确、奖惩并举为原则开展工作。请问我市在草原生态保护和修复方面做了哪些工作？落实了哪些项目？

崔健（市林草局局长）答复：呼伦贝尔市草原面积1.01亿亩，有“牧草王国”之称，其生产和生态功能极其重要。近年来，市委、市政府深入贯彻落实习近平生态文明思想，高度重视草原保护与发展工作，实施一系列强有力的措施一体推进草原生态保护和修复任务。一是科学谋划草原保护和利用，编制完成《呼伦贝尔市林业和草原十四五规划》《呼伦贝尔草原生态保护建设中长期规划（2019—2030年）》《呼伦贝尔市草业提升规划（2019—2023年）》3项规划。强化草原生态保护制度保障，出台了《呼伦贝尔市第三轮草原保护补助奖励实施方案》《呼伦贝尔市解决草原过牧问题实施方案》《呼伦贝尔市禁牧和草畜平衡监督管理实施办法》《关于加强呼伦贝尔市天然打草场保护利用的指导意见》4项政策措施。二是落实草原生态保护补助奖励政策。第三轮草原生态保护补助奖励政策实施期限为五年，即2021年—2025年，全市实施草原补奖面积共10291万亩，其中草畜平衡区9330万亩，禁牧区961万亩。呼伦贝尔市草畜平衡补奖标准为每年每亩4.8元，禁牧补奖标准为每年每亩14.4元，休牧补奖标准为每年每亩不低于0.73元，每年拨付各旗市区补奖资金6.32亿元，惠及6.2万户农牧民。三是加强草原有害生物防治。密切监测草原生物灾害活动情况，根据监测情况适时开展草原有害生物防治工作。2019年至2024年呼伦贝尔市共下达草原生物灾害防治任务5947万亩，资金1.55亿元，实际完成8652.46万亩，超额完成防治任务的145%。四是建设草种繁育基地。2024年新建草种繁育基地0.78万亩，建设巩固提升草种繁育基地4.04万亩，草种包含羊草、冰草，到今年年底，我市羊草、冰草草种田保有面积将达到4.82万亩，能够满足我市各类草原生态保护修复及人工饲草建设需求。五是开展草原生态保护修复建设。自2019年以来我市完成草原生态保护修复建设任务495.9万亩，主要涉及三个项目分别为：退牧还草工程、生态修复工程、重点区域重大生态保护和修复项目。通过草原生态保护项目实施，项目区草原生态环境得到明显改善，草原的生态功能和生产效益明显增强，根据2023年自治区林业和草原监测规划院公布的草原监测数据，我市草原综合植被盖度76.24%，草群高度35.19厘米，平均草产量123.98公斤/亩，几项指标均居自治区第一。

▲张始成 市人大常委会委员、市人大常委会科教文卫工委主任‍

张始成委员提问：根据《条例》规定，旗县级以上人民政府应当将草畜平衡和禁牧休牧工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将草畜平衡和禁牧休牧工作所需经费列入本级财政预算。请问市发改委相应政策落实情况如何？

安志峰（市发改委副主任）答复：按照呼伦贝尔市委、市政府工作安排，市发改委同各单位开展呼伦贝尔市级国民经济和社会发展规划的编制起草工作，全过程落实将草畜平衡和禁牧休牧工作纳入本级国民经济和社会发展规划的要求。一是在《呼伦贝尔市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）编制时，《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》（以下简称《条例》）尚未正式出台。我委会同农牧、林草等部门根据《中华人民共和国草原法》《内蒙古自治区基本草原保护条例》等法律法规要求，将草畜平衡、禁牧休牧等工作纳入《纲要》中，提出“严格执行基本草原保护、禁牧休牧、草畜平衡和草原生态保护监测评估基本制度，严格落实草原生态保护补助奖励政策，提升草原生态系统功能”。二是在《条例》出台后，我委严格落实《条例》要求，加强与《呼伦贝尔市“十四五”林业和草原发展规划》等专项规划的衔接，推动将草畜平衡、禁牧休牧等要求同步落实到专项规划中。三是我委正在开展全市“十五五”规划前期重大问题研究工作，在初步起草的《呼伦贝尔市“十五五”规划基本思路》《呼伦贝尔市建设我国北方重要生态安全屏障总体情况和“十五五”时期重点工作任务研究报告》中，已包括落实基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧制度等要求。明年，我委将启动全市“十五五”规划《纲要》的起草工作和林草相关专项规划的衔接工作，将会同林草等部门，按要求将草畜平衡和禁牧休牧工作纳入全市“十五五”规划《纲要》和相关专项规划中。

孔旭（市财政局副局长）答复：按照《条例》规定，2022年至2024年，呼伦贝尔市本级及旗市区安排资金42万元用于草畜平衡和禁牧休牧工作，并将此项经费列入以后年度预算，为持续开展草畜平衡和禁牧休牧工作提供资金保障。一是开展休牧期、禁牧区违规放牧巡查抽查工作，加大解决草原过牧问题工作力度，引导牧民科学合理利用草原资源，超载过牧现象得到有效遏制。二是开展普法宣传工作。为强化政策落实，依法保护草原建设，开展了全方位、多角度的草原普法宣传，宣传草畜平衡和禁牧休牧相关法律法规政策，多次组织专家团队下乡宣传，通过现场培训、发放宣传册、宣传单等方式对基层工作者和牧民群众进行政策学习和宣传。有效提高公众对草畜平衡和禁牧休牧制度的认知度和参与度。

▲陆维贵 市人大常委会委员、市人大常委会环资城建工委主任‍

陆维贵委员提问：根据《条例》第十一条规定：重度退化、沙化草原；不适宜放牧利用的中度退化、沙化草原；自然保护区和重要湿地草原；其他需要禁牧的草原应当划定为禁牧区，并实行一年以上禁止放牧利用的保护措施。请问全市禁牧区面积有多少？此政策是如何落实的？关于“落地上图”情况如何？

韩美娜（市林草局草原管理科负责人）答复：一是呼伦贝尔市第三轮草原保护补助奖励政策共划定禁牧区面积961.37万亩，其中陈巴尔虎旗169万亩、新巴尔虎右旗153.03万亩、新巴尔虎左旗139.85万亩、鄂温克族自治旗135万亩、海拉尔区1.76万亩、阿荣旗150万亩、额尔古纳市200万亩、扎兰屯市12.37万亩。二是在划定第三轮草原生态保护奖励政策禁牧区的过程中，自治区依据呼伦贝尔市主要草原沙化、退化情况、自然保护区及重要湿地面积情况、实施项目情况等基础数据，并结合第二次草原补奖及确权情况，绘制出我市第三轮草原补奖理论上应禁牧的区域。自治区通过召开两次自治区、呼伦贝尔市、旗市区三级视频会议，结合呼伦贝尔市沙地及退化草原恢复现状，湿地及保护区牧民现状，逐旗县、逐区域地对比研讨，旗市区对理论禁牧区域内无法完成禁牧任务的地域进行说明，经自治区林草局同意后，旗市区政府上报正式文件，市林草局进行汇总及技术处理后，由市政府最终确定禁牧和草畜平衡面积及矢量数据，上报自治区林草局。三是禁牧区的落地上图工作是以旗市区级行政区为基本上图单位，对所有禁牧区域图斑合并，长度单位精确到1米，面积精确到1平方米，禁牧区图斑的赋值属性包括旗市区、苏木乡镇、嘎查村、面积、实施年度、补奖措施（禁牧区或草畜平衡区）等，严格要求落地上图面积与实际补奖面积误差不超过5%。

▲涂俊 市人大代表、鄂温克族自治旗牧民代表‍‍‍

涂俊代表提问：请问市农牧局在严格落实《条例》的情况下，怎样结合乡村振兴工作和草原畜牧业高质量发展，采取哪些措施确保牧民“减畜不减收”？

王景顺（市农牧局农牧科学研究所所长）答复：近年来，我局认真落实《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》，根据农牧职责，结合乡村振兴和草牧业畜牧业高质量发展，加大力度持续推进《条例》落地落实，取得了阶段成效，主要采取了以下措施：一是加强基础设施建设，为舍饲养殖提供基础条件。牧业四旗在现有152.77万平方米棚圈的基础上，2024年新建棚圈面积9.9万平方米，新建饲草库14个。二是加强人工饲草种植，为畜牧业发展提供坚实保障。目前，牧业四旗人工饲草种植面积76.65万亩。其中，羊草草田56.85万亩（鄂温克族自治旗13.5万亩、新巴尔虎右旗20万亩、陈巴尔虎旗20.85万亩、新巴尔虎左旗2.5万亩）、苜蓿13.8万亩（新巴尔虎右旗0.2万亩、鄂温克族自治旗13.6万亩）、饲用燕麦6万亩（陈巴尔虎旗1万亩、新巴尔虎左旗1万亩、呼伦贝尔农垦集团4万亩）。预计年总产量约33.4万吨，其中：羊草丰产期预计可达17万吨、苜蓿14万吨、饲用燕麦2.4万吨。三是提升呼伦贝尔草原羊肉品牌知名度。坚持“呼伦贝尔大草原”品牌核心引领，在牧业四旗重点打造“呼伦贝尔草原羊肉、呼伦贝尔牛肉、呼伦贝尔牛奶”3个单品类区域公用品牌。“呼伦贝尔草原羊肉”已连续3年被评为“中国农产品百强标志性品牌”，成功入选中国农业品牌目录、内蒙古农牧业品牌目录和首批内蒙古农牧业品牌精品培育名录，“呼伦贝尔牛肉”区域公用品牌入选内蒙古农牧业品牌目录。各地打造的区域公用品牌中“陈巴尔虎旗牛、陈巴尔虎旗三河牛”“西旗羊肉、陈巴尔虎旗羊、陈巴尔虎旗红头羊”纳入全国名特优新农产品名录。引导肉牛肉羊企业申报绿色认证产品16个、有机认证产品1个。通过品牌引领，带动了畜产品增值，增加了牧民收入。四是加大脱贫养殖户帮扶力度。加大到户项目支持力度。采取先建后补、以奖代补等方式，支持脱贫户发展“短平快”增收产业，针对2024年因牛羊、农产品价格走低导致收入下降的脱贫人口适当提高到户项目补贴额度，促进脱贫人口收入提升，2024年我市中央、自治区衔接资金安排到户项目资金5072万元，预计带动脱贫户及监测户17000户以上，实现每户增收1000—6000元左右。同时加强脱贫人口稳岗就业，截至目前全市脱贫人口务工20103人，针对外出务工有困难的脱贫养殖户，积极开发乡村公益性岗位，目前全市脱贫人口公益岗位就业4439人，带动脱贫人口增加工资性收入在6000元以上每年每人。

▲高洁 市人大常委会委员、市人大常委会代表工委主任

高洁委员提问：请问市人民检察院在我市草原生态环境和公共生态资源利益受到侵害时，按照法律及《条例》如何向行政机关提出检察建议并督促其依法履行职责？

巴瑞明（市人民检察院副检察长）答复：依据相关法律法规规定，我市检察机关在履行工作职责中发现我市草原生态环境和公共生态资源利益受到侵害时，且相关行政主管机关对此存在违法行使职权或怠于履职情形的，将从以下五个方面履行法律监督职责：一是进行线索研判。针对掌握的草原生态环境和公共生态资源利益受到损害的案件线索，从违法性、公益损害的持续性和行政机关是否履职三个层面，认真梳理分析，对于符合立案条件的及时立案。二是开展全面调查。立案后，根据《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》规定，重点从违法行为持续的时间、程度、处罚是否到位等方面收集违反禁牧休牧规定方面相关违法行为的证据，同时收集行政机关履职情况的证据，积极运用无人机航拍、大数据法律监督模型等手段履行调查职能，灵活运用公开听证、诉前磋商、圆桌会议等办案方式推动案件办理。三是依法制发检察建议。检察建议书的内容包括草原生态环境和公共生态资源利益受到损害的事实、认定行政机关不依法履行职责的事实和理由、提出检察建议的法律依据、建议的具体内容、行政机关整改期限等，通过制发检察建议依法督促有关行政机关主动及时纠正违法行政行为、履行法定职责。对于行政机关收到检察建议后仍然未依法履行职责的，草原生态环境和公共生态资源利益仍处于受侵害状态的，依法向人民法院提起行政公益诉讼。四是持续跟进监督。针对过度放牧破坏草原案件整改周期较长的特点，强化持续跟踪监督，常态化开展“回头看”，对相关行政机关整改情况需要进行综合评估的，特别是草畜平衡和禁牧休牧制度是否得到严格落实、过牧问题是否得到有效解决等问题，可以邀请专家评估、林草部门或第三方进行评价，做为办案依据。五是坚持诉源治理。针对调查发现的问题举一反三，以点带面扩大办案成效，积极运用“检察建议+调研报告”“代表建议提案与公益诉讼双向衔接转化”办案模式，对于在办案中发现的监管漏洞和制度缺失问题，及时向党委政府、职能部门报送专题调研报告，或制发社会治理类检察建议，达到“办理一案、治理一片”的办案效果。

▲斯日古楞 市人大常委会委员、陈巴尔虎旗人大常委会主任

斯日古楞委员提问：请问市中级人民法院，在条例实施过程中是否出现因过度放牧，导致要求解除草场承包合同的纠纷案件？依据《条例》应当如何处理？

李国武（市中级人民法院副院长）答复：自2021年《条例》颁布实施以来，全市法院共受理涉及到因过度放牧导致要求解除草场承包合同的案件共计2件，如，李某胜与牛某龙、刁某花牧业承包合同一案中，李某胜与牛某龙、刁某花于2022年5月30日签订《草场承包合同》，约定牛某龙、刁某花将5500亩草场出租给李某胜使用，使用期限为自2022年5月10日至2022年10月10日止，后因李某胜超载放牧，2022年5月31日鄂温克族自治旗巴彦嵯岗苏木人民政府于2022年5月31日下达责令改正通知书，要求立即停止基本草原上进行超载放牧的行为，导致案涉草场承包合同无法继续履行，因此判决案涉合同予以解除，并根据双方过错程度承担各自的责任。

依据《条例》，人民法院在审理此类纠纷时，首先判断双方在草场承包合同中是否对过度放牧导致合同解除作出约定，有约定的依照《中华人民共和国民法典》第五条“民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系”，《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》第十七条第二款“通过流转经营草原的组织和个人应当遵守草畜平衡和禁牧休牧制度，按照承包合同及流转合同约定的用途合理利用草原”的规定，通过合同相应条款进行处理。

若合同并未针对过度放牧情况进行约定，则视过度放牧造成草牧场损害的程度，以及是否属于禁牧区、休牧期进行具体分析。如，依照《中华人民共和国民法典》第七条“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺”的规定，民事主体从事民事法律行为应遵循诚实信用原则，应按照达成的承包合同全面履行自己的法律义务。在草场承包合同纠纷中，若过度放牧的情节较为轻微，对生态环境尚未构成明显破坏时，人民法院应判决合同双方依照民法典相关规定继续履行草场承包合同，过度放牧的情形依照民法典合同编关于违约责任的法律规定进行处理。

若在禁牧区、休牧期放牧，或者因过度放牧造成草牧场损害后果较为严重，则根据《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》第十七条第一款“草原使用者、草原承包经营者应当履行草畜平衡和禁牧休牧义务，不得超过核定的适宜载畜量放牧，不得在禁牧区、休牧期放牧”的规定，认定承包方违反草场合理使用，系根本违约，则根据《中华人民共和国民法典》第五百六十三条第一款第四项“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定，判决解除草场承包合同，并依据当事人的请求赔偿草牧场因过度放牧造成的损害。

▲特格喜宝音 市人大常委会委员、新巴尔虎左旗人大常委会主任

特格喜宝音委员提问：请问市公安局在《条例》实施过程中，各级公安部门如何配合乡镇综合执法队伍开展执法工作？

张满达（市公安局副局长）答复：一是加强社会治安管控。公安机关将维护牧区、林区社会治安作为重点，特别是针对草场争议、违反禁牧规定等问题，在各级政府组织下，公安机关协同属地乡镇综合执法队，主动化解纠纷，严密防范因矛盾升级引发极端暴力犯罪案件和重大群体性事件。突出“牧业四旗”“林业六局”资源保护，公安机关主动配合综合执法队伍和林草、农牧部门开展防控检查，劝返外地运输牲畜车辆进入我市放牧，依法查处阻碍执法人员正常履职的行为。二是依法严打违法犯罪。全市公安机关聚焦森林草原等生态资源保护，持续深化“昆仑2024”专项行动。结合地区实际和季节特点，接连开展“打击破坏环境资源违法犯罪”和“暴风”两个行动，以自然保护区、森林公园、国有林场为重点，加强对森林、草原、耕地、野生药材和矿产资源保护。今年以来，侦破森林草原领域刑事案件126起，办理破坏林地、盗伐滥伐等行政案件710余起，全力维护生态安全。深入落实森林草原防灭火工作要求，春秋“两防”期间，各地公安机关联合多部门开展巡逻防控，排查安全隐患，办理防火案件429起，处罚440人，助力实现不发生人为重大森林草原火灾和群死群伤事故。