最高院：对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋不宜一律认定为违法建筑

学术 2024-11-03 14:07 北京

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裁判要点：1.在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。2.所谓《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定的“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，是指按照土地管理法及其实施条例以及城乡规划法等法律、法规规定，依法判断、准确认定征收范围内未经登记的建筑是否属于违法建筑。

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2018）最高法行申5425号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁承志。

委托代理人杨念平、李群杰。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区贵港市港北区人民政府。

法定代表人黄英梅。

委托代理人黄运迎。

委托代理人谭振裕。

再审申请人梁承志因诉被申请人广西壮族自治区贵港市港北区人民政府（以下简称港北区政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年1月30日作出的（2017）桂行终1380号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月17日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1994年11月3日，贵港市土地管理局向贵城镇三合村公所颁发贵港市地证字第9×3号《建设用地批准书》，载明土地用途为村办企业、住宅、拆迁安置。1995年，贵港市建设委员会给贵城镇三合村公所颁发贵地规管字9×1号《建设用地规划许可证》，土地用途为企业用地及宅基地。1996年4月1日，贵港市贵城镇三合村民委员会同意划拨一块长10米、宽4.4米、面积44平方米的集体宅基地给梁承志建房。1997年8月13日，贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）向梁承志颁发贵国用（1997）字第××号国有土地使用证。2000年1月10日，贵港市土地管理局给梁承志换发新证，该证注明土地类型为国有划拨土地，土地使用人为梁承志，土地用途为住宅，土地等级为一等三级，使用权面积44平方米。

2013年11月10日，贵港市政府作出贵政通（2013）23号《关于征收高铁站前广场建设项目范围内房屋的决定》并附《贵港市高铁站前广场建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案），主要内容：贵港市中心城区房屋建设市场指导价格,砖混结构一等价格为2200元每平方米，二等为2050元每平方米；贵港市中心城区级别基准地价，住宅类三级均价为1179元每平方米，上限为1449元每平方米，下限为984元每平方米。2014年2月28日，贵港市政府印发贵政发（2014）5号《贵港市人民政府关于印发贵港市中心城区房屋征收与补偿暂行办法的通知》（以下简称5号通知）。5号通知第七条规定，对因历史原因造成手续不全的房屋，本着尊重历史、照顾现实的原则，只办理有国有（集体）土地使用证和属于本村组（社区）集体经济组织一户一宅的房屋征收，四层（含）以下建筑面积或四层以上的建筑总建筑面积200平方米（含）以内的部分，在房屋征收期限内签订协议书的，根据房屋建成的年限，按《贵港市中心城区房屋市场指导价格》规定的补偿标准一定比例给予补助；不签订协议书的，按违法建筑依法拆除。该文件附件2为贵港市中心城区级别基准地价表，附件5为附属设施迁移补偿标准，附件6为房屋特殊装修补偿标准。征收房屋过程中，梁承志不同意房屋征收补偿安置方案，未与征收部门签订房屋征收补偿协议。2015年12月起，贵港市住房与城乡规划建设委员会（以下简称贵港市住建委）对项目范围内未签订房屋征收补偿协议的房屋进行评估。2016年11月1日，山东贵恒信房地产土地评估经纪有限公司（以下简称贵恒信公司）对梁承志的房屋作出《房屋征收补偿分户估价预评结果报告》，主要内容：估价对象的建筑面积为砖混结构284.24平方米，铁棚面积58.52平方米，房屋用途为住宅，总层数六层。房屋建筑评估总价=284.24×2180+58.52×191=630820元，房屋土地评估总价=土地面积×土地单价=49.72×1449=72044元。房屋总价格：630820元+72044元=702864元。2016年11月16日，贵港市高铁广场项目建设指挥部作出《贵港市城区房屋征收调查表》并附《补偿汇总表》，主要内容：梁承志被征收的住宅、土地及铁棚评估价702864元，附属设施迁移3910元，房屋特殊装修费84597.85元，搬迁费2842.4元，临时安置费17054.4元，补偿金额共计811269元。上述项目、价格与5号通知规定的补偿项目价格一致。2017年2月21日，港北区政府将梁承志房屋强制拆除。实施强制拆除前，港北区政府对其屋内物品及房屋设施情况进行录像，并制作建筑物财物登记表。根据录像反映，在港北区政府对梁承志房屋进行强制拆除前，梁承志对室内物品已进行过清理和撤离，房内仅剩下抽油烟机、床等少量日常生活用品。2017年3月3日，梁承志提起本案行政诉讼，请求确认港北市政府强制拆除其房屋的行为违法，恢复房屋原状，无法恢复房屋原状的，应当按照现行市场价格，赔偿房屋价值损失3282240元及屋内物品损失50万元，包括电视机、微波炉、名贵药材、烟酒、名表、金银首饰等财物。

贵港市中级人民法院（2017）桂08行初45号行政判决认为，港北区政府提供的、用以证明贵港市住建委认定梁承志的房屋属违法建设并委托港北区政府强制拆除等证据，所指向的房屋面积和编号，均与梁承志房屋不一致，与本案不存在关联性。港北区政府对梁承志房屋实施强制拆除，未作出违法建筑认定和限期拆除的决定，未经书面催告履行，亦未作出强制执行决定，强制执行程序违法。梁承志的房屋纳入贵港市高铁站前广场建设项目征收范围，对于该房屋的价格，已由房屋征收部门依法组织委托评估，梁承志知悉评估内容但并未申请复核，且评估价格的依据为补偿安置方案中公布的贵港市中心城区房屋建设市场指导价格，评估结论客观合理，足以填补其同时期的实际损失。港北区政府在强拆前未对房内物品尽到清理保存义务，违法强拆扩大梁承志损失，依法应予赔偿。结合港北区政府提供的录像，对梁承志屋内物品损失，应酌情予以赔偿，酌定赔偿10000元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，判决确认港北区政府强制拆除房屋行为违法，港北区政府赔偿梁承志712864元。梁承志不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1380号行政判决认为，贵恒信公司出具的评估报告，经贵港市住建委公示后，梁承志未在规定的时间内申请复核，该评估报告合法有效，可作为征收补偿的依据。涉案房屋属于因历史原因未经审批建设、手续不全的私人建筑，与手续齐全的合法建筑不同。但是，港北区政府没有依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，对该房屋是否属于违法建筑进行调查认定和处理，强拆行为违法，应当依法赔偿。港北区政府应参照5号通知规定的房屋征收补偿项目、标准，及梁承志户补偿汇总表所列补偿项目、标准对其进行赔偿，即在一审判决赔偿房屋、土地、铁棚及屋内物品损失费712864元的基础上，增加赔偿附属设施迁移费3910元，房屋特殊装修费84597.85元，搬迁费2842.4元，临时安置费17054.4元，共计赔偿821269元。对于屋内物品损失，除自行制作的清单外，并无相关购物发票、实物照片、视听资料等证据佐证，该项请求缺乏事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决维持一审判决第一项，确认强制拆除房屋行为违法；变更判决第二项，赔偿梁承志损失共计821269元。

梁承志申请再审称：1.港北区政府选择评估机构时，未告知梁承志参与。评估机构未入户调查、实地查勘，整体评估报告和分户评估报告没有两名以上注册地产评估师签字，评估报告也未按照法定方式送达梁承志，该评估报告认定事实错误，评估报告不合法。应当以当前房地产市场价格，认定梁承志的房屋损失。2.港北区政府违法强制拆除行为，导致梁承志无法对屋内物品损失举证，应当承担举证不能的后果。请求撤销二审判决第二项，将其发回重审或者依法改判。

港北区政府答辩称：1.本案评估机构经由法定程序选择，评估结果依照评估程序和规范作出，体现的是市场评估价格，可以作为梁承志的房屋赔偿标准。梁承志主张按每平方米6500元的价格赔偿，缺乏事实依据。2.梁承志对于屋内物品损失价值未能尽到初步举证责任，依法不应支持。请求维持一、二审判决，驳回梁承志的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四至三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法实施强制执行。作出强制执行决定前，行政机关应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关作出强制执行决定，予以强制执行。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条亦规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，港北区政府没有提供有效证据证明，实施强制拆除前，对梁承志未进行产权登记的房屋进行调查，作出违法建筑认定并限期拆除的决定，未经书面催告履行程序，亦未听取梁承志的陈述、申辩，未作出行政强制执行决定，强制拆除行为严重违反法律规定。一、二审判决确认港北区政府强制拆除梁承志房屋行为违法，并无不当。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，行政机关及其工作人员行使职权时的违法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，造成损失的，受害人有依法获得行政赔偿的权利。也就是说，只有合法权益受到违法行政行为的侵犯，造成损失，才属于行政赔偿的范围；违法行政行为未造成当事人合法权益损害的，不予行政赔偿。在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。1996年梁承志获得涉案土地准许其建房。港北区政府至今没有提供充分证据证明，梁承志通过合法交易获得的土地上的房屋属于违法建筑。鉴于此，二审判决将梁承志的土地、房屋视为合法建筑，按照市场评估价格和征收补偿方案确定的补偿项目和标准，依法判决港北区政府赔偿梁承志房屋、装修费、搬迁费、临时安置费等共计821269元，符合本案事实及法律规定，本院予以支持。梁承志主张，本案评估机构选定及评估程序不合法，评估报告认定事实错误，应当以当前房地产市场价格予以评估赔偿。但是，行政赔偿的目的在于弥补损失。本案评估报告仅仅是认定房屋损失的证据，梁承志未在法定期限内对该评估报告提出异议，且未提供证据证明评估结果存在实质性错误，也未提供证据证明，评估时点的市场价格与判决时的市场价格发生重大且明显的变化，按照评估报告赔偿其房屋损失不足以弥补其损失，仅以评估机构选定程序违法、评估程序违法等理由否定评估报告的证据证明效力，理由不能成立。梁承志还主张，港北区政府违法强制拆除行为，导致梁承志无法对屋内物品损失举证，应当承担举证不能的后果。其该项主张的实质，是对生效判决认定的屋内物品损失数额有异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，因被告的原因导致原告无法举证的，确实应当由被告承担举证责任。但是，在被告也不能提供证据对损失数额予以证明的情况下，并非必须按照原告提出的赔偿项目和数额，判决被告承担行政赔偿责任。确定行政赔偿数额，必须要有基本的事实依据。在双方对损失情况均不能举证证明的情况下，法官应当根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，酌定损失数额。本案中，根据查明事实，强制拆除前梁承志对室内物品已进行过清理和搬离，房内仅剩下抽油烟机、床等少量日常生活用品，结合梁承志提出的赔偿请求，法官酌定10000元损失,具有事实依据。梁承志的该项申请再审理由，亦不能成立。

应当指出的是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。所谓“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，是指按照土地管理法及其实施条例以及城乡规划法等法律、法规规定，依法判断、准确认定征收范围内未经登记的建筑是否属于违法建筑。本案中，贵港市政府发布的5号通知第七条规定，对因历史原因造成手续不全的房屋，“在房屋征收期限内签订协议书的，根据房屋建成的年限，按《贵港市中心城区房屋市场指导价格》规定的补偿标准一定比例给予补助；不签订协议书的，按违法建筑依法拆除。”上述内容与依法认定违法建筑的理念和标准相悖，违反法律、法规规定，本院予以指正。鉴于本案生效判决并未按照上述规定处理，判决结果符合法律规定，本案不予再审。

综上，梁承志的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回梁承志的再审申请。

审判长郭修江

审判员熊俊勇

审判员刘艾涛

二〇一八年十一月二十一日

法官助理黄宁晖

书记员陈清玲

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