褚宏启：以效率、公平、效能为导向优化基础教育资源配置｜封面主题

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。当前，教育资源的稀缺性、人口变化的急剧性、人民群众期待“上好学”的迫切性相互叠加，凸显出优化教育资源配置的必要性与复杂性。教育资源的优化配置涉及面广，涉及不同层级政府的行政责任、教育资源的多种类别以及不同的管理方式与办学模式等，需要综合改革予以推进。

优化教育资源配置需要遵循效率、公平、效能三个原则。其中，效率原则是教育资源配置的基础性原则或底线原则，要求教育资源配置有效率、不错位、不浪费；公平原则是我国教育公平基本政策的具体体现，要求教育资源要公平配置，要惠及欠发达地区教育、农村教育、薄弱学校和弱势群体；效能原则要求在目标层面即“培养什么人”这个层面考量教育资源配置问题，把高质量发展、优质发展、追求卓越作为教育资源配置的上位目标和首要目标，培养出能适应社会发展、具备核心素养与国际竞争力的时代新人。

当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征。2022年全国出生人口为956万人，比上年减少180万人。出生率下降和城镇化进程中农村人口向城镇转移，导致学龄人口变化出现一些新特点：学龄人口总量减少；低年龄段学龄人口数量快速减少；学龄人口从欠发达地区向发达地区集聚、从农村向城镇集聚；农村学龄人口持续减少等。学龄人口变化对教育资源配置具有重要影响。为应对新形势，需要建立与人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，按照实际服务人口规模配置教育资源，使学龄人口规模与教育资源规模相匹配，做到精准配置、减少浪费，提高教育资源配置“效率”。

第一，省际层面教育资源的优化配置。人口的省际流动，主要是中西部及东北地区人口向东南沿海地区及京津冀地区流动。根据第七次全国人口普查数据，2020年仅江浙沪粤四省份就吸纳了全部省际流动人口1.25亿中的53.35%，东南沿海具有显著的人口吸纳效应。此外，2010—2020年，大城市、特大城市和超大城市均出现明显的人口增长，人口向此类城市集聚的趋势明显。[1] 这种人口流动趋势带来的随迁子女教育问题，对流入地教育资源提出严峻挑战。由于流入地政府财力有限，难以满足流入人口教育需求，因此需要中央政府加大转移支付力度，同时省级政府要制定随迁子女入学政策和义务教育学位配置标准，市、县合理规划并保障足够建设用地，加快城镇学校扩容增位，以切实解决人口集中流入地区教育资源供需矛盾。

第二，省域内教育资源的优化配置。与人口的跨省流动相比，省内人口流动更为频繁。2020年省内流动人口规模是跨省流动人口规模的两倍，省会城市、地市级城市以及县城成为省域内人口流动的流入地。由于省域内不同地市、不同区县经济状况存在较大差异，省级政府要加大转移支付力度，缓解人口流入较集中区域的教育资源压力。

第三，县域内教育资源的优化配置。随着新型城镇化的推进以及县城基本公共服务水平的提升，与城镇化初期农村人口盲目向特大城市、大城市集聚不同，近年来农村人口更加理性地选择向中小城市尤其是县城集聚。另外，相对优质的县城教育成为吸引当地农村人口集聚的重要因素，有的父母即便不在县城打工，也在县城买房或租房陪读，或是每天接送子女进县城走读。在上述各种因素的共同作用下，县域义务教育公共服务出现“县城挤”“乡村空”的现象。解决“县城挤”的问题有两种思路：一是在县城内扩容，加大对县城教育的财力、人力和土地资源投入，通过改造和新建学校增大容量；二是向县城外疏解，通过建好乡镇义务教育学校，使居民在当地就近就可以享受到与县城一样好的义务教育公共服务，不需要再舍近求远送子女去县城读书，促使义务教育人口回流。[2] 这就需要进一步优化县域内教育资源配置结构，科学制定城乡学校布局规划，在做好农村撤点并校工作、办好必要的乡村小规模学校的基础上，把教育资源向县城、乡镇集中投放。

长期以来，我国非常重视大中城市的发展，对发展小城市尤其是县城则重视不够。县城是大中城市与小城镇的连接点，在我国新型城镇化格局中具有重要作用。优化县域教育资源配置，办好县域教育，可以缓解市级城市教育压力，促进农村人口在地、就地城镇化，进而有利于优化我国新型城镇化结构和布局，也有利于促进乡村振兴。与此同时，在我国城镇化进程中，农村人口向发达地区、向城镇集聚的趋势不可逆转，在此背景下，教育资源在区域间、城乡间的配置需要进行结构性调整，要适当整合撤并小、散、弱的乡村小规模学校，根据学龄人口规模配置教育资源，向学龄人口流入地、集聚地适度倾斜，由强调公平转变为强调效率与公平兼顾，否则会造成资源闲置与浪费。

第四，教师资源的优化配置。教师需求量与学龄人口数量密切相关。随着学龄人口总量减少和学段数量波动，教师需求量也将随之发生变化。有学者预测，到2035年我国小学、初中专任教师将有不同程度的过剩，[3] 这些预测引起热议并引发对中小学教师大规模裁员的担忧。实际上，这种担忧没有必要。随着我国教育进入高质量发展新阶段，对降低班额、调整生师比标准也提出了新要求。目前，发达国家小学阶段平均班额大约为21人、初中为23人，我国平均水平远高于此，且大班额和超大班额还为数不少。因此，教师资源配置中最关键的问题不是教师数量，而是教师素质。

教育资源公平配置要求不断缩小区域间、城乡间、学校间的教育资源差距。在国家层面，要继续加大对中西部困难地区支持力度；在省域内，省级政府要聚焦促进不同地市、县区之间缩小办学条件和水平差距；在市域内，市级政府要充分发挥区域经济中心作用，资源配置重点向经济欠发达县区倾斜。学校是教育的基本单位，区域间、城乡间的教育差距最后都表现为校际教育差距。推进学校建设标准化是缩小各种教育差距的基础工作和重点任务。要健全中小学校舍建设、安全防范建设、教学仪器装备、数字化基础环境、学校班额、教师配备等办学条件标准，并努力达到规定标准，切实改善学校教学生活和安全保障条件。除通过学校建设标准化工作推进人财物等“刚性”教育资源均衡配置外，还要多措并举，进一步强化和改进如下举措，促进“柔性”教育资源如课程资源、育人模式、管理方式的公平配置。

第一，完善城乡帮扶机制，将城区优质教育资源向乡村学校辐射，促进城乡教育一体化发展。以城带乡、整体推进城乡义务教育发展，着力加强寄宿制学校建设，办好必要的乡村小规模学校，加快缩小县域内城乡教育资源差距。教育行政部门要指导、协调建立健全城乡帮扶机制，让每一所乡村寄宿制学校、小规模学校都有对应的城区学校进行帮扶，要解决农村学校课程建设中的“城市中心主义”倾向，建立城乡课程资源开发、共享机制，向学生提供优质课程。城区学校要加强向乡村学校输送先进的教学模式，同时建立常态化的城乡一体化教研制度，加强城乡教师的教研交流，提高乡村教师课堂教学水平。

第二，教育资源适度向县域普通高中倾斜，提高县中办学质量，解决“县中塌陷”问题，促进县域基础教育健康发展。县中往往是一个县城的最高学府，是基础教育的龙头，县中办学质量对整个县域基础教育秩序和学生流动都具有重要影响。“县中塌陷”直观表现为优质生源和优秀教师的过度流失。振兴县中对于县域教育资源布局的稳定与优化，具有“画龙点睛”式的作用与影响。可以说，办好县中，带动一方。这就要求在优化县域教育资源配置中，把向县中倾斜作为教育资源“优化”的重要选择。

县中振兴最需要的资源是优质生源和优秀教师，因此把人留住是关键。要深化普通高中考试招生制度改革，强化招生管理省级统筹责任、地市主体责任、县级落实责任，坚决杜绝违规跨规定区域掐尖招生，优化省域内和市域内教育生态，把优质生源留住。要保障和提高教师待遇，以吸引优秀教师在县中安心从教，防止发达地区和城区学校到薄弱地区、县中抢挖优秀校长和教师。此外，加大普通高中教育投入，省、市两级要加大对欠发达县区经费投入，确保县中生均公用经费足额拨付到校，不断提高物力财力保障水平，改善县中办学硬件条件。同时，教研部门要对县中加强教育教学指导，深化课程教学改革，提高教育教学质量。需要注意的是，县中振兴过程中，不要把提升高考升学率与提高教育教学质量对立起来，较高的升学率具有极强的社会影响力和生源吸引力，是县中振兴的关键变量，要给予高度重视。最佳策略是把高考升学率与学生全面发展、与核心素养培育有机结合起来。

第三，深化集团化办学和学区化管理改革，推进优质教育资源共享，加快推进集团内、学区内学校率先实现优质均衡。集团化办学和学区化管理已成为做大优质教育资源、推进区域教育优质均衡发展的主流政策模式。但整体而言，我国集团化办学和学区化管理当前还处于探索实践的初级阶段。虽然国家和地方已经出台了相关文件，并在地方政府主导下组建了若干教育集团，划分了若干学区，甚至某些地方宣布教育集团或学区已经覆盖到辖区内所有学校，组织结构变革已具雏形，但是责权利明确、激励相容的制度建设与文化建设尚任重道远，优化教育资源配置、推动教育优质均衡发展的政策目标还远未实现。

面向未来，集团化办学和学区化管理要由初期阶段“拉郎配”的“速成”模式，走向自主发展、内涵发展的新阶段；从优质校教育资源的单向输出或资源稀释，走向成员校各自发挥自身优势的优质资源共建与共享；从政府过度主导的外控型管理，走向集团校、学区的自主运行，走向成员校的自主发展与协同发展；从过于重视办学模式和管理模式的建构与完善，到关注学校核心业务即教育教学工作，不断推进每一所成员校的课程教学改革，不断提升每一所成员校的教育教学质量，促进每一个学生的全面发展与个性发展。只有如此，集团化办学和学区化管理才能真正做到扩优提质，加大优质教育资源供给，不断缩小校际差距。

在讨论教育资源配置时，往往存在三个问题：一是更多关注效率原则和公平原则，对效能原则关注不够；二是更多把教育资源理解为人财物等资源，对“柔性”的教育资源关注不够；三是更多关注存量教育资源的输出与共享，对如何在总量上扩优提质关注不够。与效率原则和公平原则相比，效能原则是一个更为上位的优化教育资源配置的原则。效能是指目标的达成度，效能原则要求突破传统的教育资源配置方式，更为重视柔性教育资源的开发和利用，为完善基础教育优质均衡推进机制提供了新思路。根据效能原则深化教育综合改革、扩大优质教育资源增量，有以下三个要点。

第一，树立正确的“新资源观”尤其是“新优质观”，把教育资源建设与配置工作推向新阶段、新境界。除进一步重视和优化人财物等资源配置外，更加重视教育目标升级、育人模式完善、管理方式转变等方面，拓展教育资源优化内容。这在国家相关政策文件中已有体现，例如在完善集团化办学和学区化管理的政策文件中，重点关注的不是人财物等“刚性资源”的配置问题，而是通过以城带乡、以强带弱，促进“柔性资源”的输出、共享与增扩问题。

比新资源观更为重要的是“新优质观”。传统的优质观往往与唯分数、唯升学、片面追求升学率相关，在某些区域的城乡帮扶、集团化办学和学区化管理中，优质校输出的所谓“优质”教育资源往往都与如何刷题、如何应试、如何提分有关，所指向的是如何培养会考试的人、会考高分的人，而不是全面发展、具备核心素养、会创新的人。“新优质观”就是新质量观，要求培养适应21世纪社会发展、担当民族复兴大任的时代新人，要求学生具备创新能力、批判性思维、公民素养、合作与交流能力、自我发展素养和数字素养等21世纪核心素养。各个层次的教育资源配置、各种形式的基础教育优质均衡发展推进机制（包括集团化办学和学区化管理等）、各种类型的新优质学校建设，都要以“新优质观”为统领。

第二，把改进育人模式、提升教师素质作为优化教育资源配置的重点工作，把教师资源作为教育资源中的关键资源。育人模式包括课程设置、教学方式、评价方式等方面，涉及教什么学什么、怎么教怎么学、怎么评怎么考，是学校内涵发展的核心内容。优化教育资源配置，不能只在管理模式、办学模式这些“外围工作”方面打转转，应该把重点放在学校“核心工作”即教学工作的改进上，缩小学校间存在的育人模式差距，使所有学校都建立健全核心素养导向的课程体系、教学方式和评价考试方式。在土地空间、物力、财力、人力资源中，教师最为关键。教育的城乡差距、校际差距表面上是质量差距，实质上是师资差距。城乡间、学校间的教师流动，有助于推进师资配置均衡化，但这种做法往往只是优质师资资源“存量”的输出、共享甚至稀释，因此最关键的是教师素质的整体提升。这里的“素质”不是指帮助学生刷题提分，而是指促进学生全面发展、个性发展。要引导教师尊重爱护学生，积极开展启发式、探究式、参与式教学，培养学生核心素养，为学生一生发展奠基。

第三，重视教研部门、教育培训部门在教育资源扩优提质中的重要作用。要改进教研工作和教师培训工作，从“考研”（研究考试）和“教研”（研究教材）转向“学研”（研究学生），引导中小学教师研究学生的学习情况、身心状况，聚焦新课程、新教材、新方法、新技术，将教育教学与信息技术深度融合，支持教师创新教学方式，提高教师数字素养和信息技术应用能力，不断提高教师研、训的针对性和实效性。改变优化教育资源配置过程中过于重视规划、编制、人事、财政等部门的做法，更加重视教研部门、教育培训部门的作用。教研和教育培训工作是促进教育内生发展、高质量发展的重要举措，也是优化教育资源配置的重要内容与深远考量。

总之，优化教育资源配置要处理好效率与公平的关系，不能过于强调某一个，而是要处理好二者的平衡，并让二者都服务于教育效能的追求，要树立新的资源观和质量观，这样才能把优化教育资源配置工作推进到一个新的境界。