《中华人民共和国两用物项出口管制条例》专家解读

出台两用物项出口管制条例是完善涉外法治体系建设的重大举措

黄惠康

（国家高端智库武汉大学国际法治研究院特聘教授，外交部国际法咨询委员会主任委员）

专家解读二

请向上滑动阅览

近期，国务院公布了《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（下称《条例》）。《条例》的制定实施，对于维护我国国家安全与利益、服务高水平对外开放战略以及加强涉外法治建设具有重大的现实意义。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》将“完善出口管制体系”作为我国深化外贸体制改革的重要内容，同时强调稳步扩大制度型开放，加强涉外法治建设。随着国际形势与风险挑战日趋错综复杂，个别国家不断对华采取激进的贸易政策，出口管制措施被滥用为遏制中国发展、阻碍正常国际经贸往来的工具。与此同时，管制物项内涵扩张、国际通行管制措施变化以及跨国监管执法等实践突出问题，迫切需要我国对已运行三十多年的两用物项出口管制体系进行调整、优化。此次《条例》在出口管制法框架下，积极回应我国出口管制管理的客观需要，同时借鉴了出口管制领域国际共识与通行做法，为推动构建我国现代化出口管制体系提供了有力的法治保障，是我国对外贸易领域法治建设、服务国家高水平对外开放战略的一项重要举措。

《条例》的制定与实施在国内、国际层面具有重要现实意义。国内层面，一是统筹发展与安全的立法原则，体现出维护国家和人民利益的根本宗旨，与个别国家将出口管制作为强权政治、霸权手段的做法有着本质区别；二是作为服务国家高水平对外开放战略的重要举措，推动打造透明、稳定、可预期的制度环境，进一步提升我国出口管制治理效能；三是聚焦我国现实需要，有效整合现行较为分散的两用物项出口管制法规制度，加强我国出口管制规范的科学性、合理性。国际层面，《条例》很好地兼顾了国家利益与国际义务两者间的平衡，坚守世贸组织规则“安全例外”的合理范围，体现了我国积极履行防扩散等国际义务的大国担当，对促进全球安全治理、推动构建普遍安全的人类命运共同体具有良好的引领示范作用。

《条例》在以下方面具有鲜明亮点：

一是建立协同高效的国家出口管制体制。在国际范围内，世界主要国家大都建立多层级、跨部门的出口管制机制，协调重要立场和行动。《条例》借鉴该领域国际通行做法，同时创新性地建立我国特有的出口管制协调及部门协同管理模式，以更好地满足出口管制措施动态调整、出口管制效率提升的现实需要。一方面，《条例》明确由国家出口管制工作协调机制负责组织、指导两用物项出口管制工作，统筹协调重大事项。另一方面，《条例》明确相关部门职责，确立国务院商务主管部门负责两用物项出口管制工作，海关、外交等部门协同配合。此外，《条例》还完善了追责体系并规范监督检查措施，以宽严相济的法律责任制度促进出口经营者知法守法，从根本上提高行政执法效率。

二是强化系统有效的出口管制措施。在两用物项出口管制具体措施方面，《条例》参考国际通行做法，规范、优化了包括出口许可、最终用户和最终用途管理、管控名单在内的多项管制措施。在许可管理制度优化方面，建立了包括单项许可、通用许可、以登记填报信息方式获得出口凭证等在内的多种不同便利程度的许可管理体系，将监管资源根据出口敏感程度和风险等级进行优化配置，进一步提高行政效能。在管制措施升级方面，《条例》吸收国内外成熟经验，建立“报告＋核查”的最终用户和最终用途管理模式，显著提高出口管制措施的精准性，有力保障了对两用物项出口用途及流向的全链条监管覆盖。同时，《条例》还规定了出口管制关注名单、管控名单等制度规范，具体规定列入、移出的条件、程序和法律后果，为应对外部不公正、不合理贸易管制措施预留了法律应对手段及制度空间。

三是构建全社会共同参与出口管制的良好氛围。从国际实践看，各国出口管制主管部门普遍重视政府、自律组织、企业自我规制等多方主体共同参与出口管制相关活动，如美国、欧盟近年来出台的出口管制合规指南、内控建议等，均强调企业在接受出口管制调查时提供充分证据证明已履行合规义务的重要性。《条例》结合国际社会实践经验，强调社会多方参与对两用物项出口相关活动，包括主管部门拟订并发布指南，对出口经营及其他服务商的合法贸易活动进行鼓励和引导；商会、协会等行业自律组织为企业提供信息咨询、宣传培训等服务，引导企业完善内部管理等。同时，《条例》允许符合条件的出口经营者申请通用许可，上述措施有效平衡了政府和经营主体、效率和公平、发展和安全的关系，有助于推进出口管制治理体系和治理能力的现代化。

专家解读三

请向上滑动阅览

出口管制是各国维护本国国家安全的重要措施和通行做法，也是履行防扩散国际义务的要求和重要责任。

一、中国积极承担防扩散国际义务

防止大规模杀伤性武器（核武器、生物武器、化学武器）及其运载工具扩散事关国际和平、安全与稳定。为推动国际社会加强防扩散工作以应对全球挑战，联合国通过了一系列决议和条约文件，中国积极参加并认真履行义务，将重要国际义务转化为国内法，通过建立健全有效的出口管制法律制度，防止相关物项在出口后被用于大规模杀伤性武器相关目的。

在核领域，《不扩散核武器条约》（NPT）于1970年生效实施，确立了核不扩散与核裁军义务，拥有核武器的缔约国不得直接或间接向任何接受者转移核武器和相关物项，除非用于和平目的。1975年，多边机制“核供应国集团”成立，现有48个成员国，清单包括核材料和核两用物项。中国于1992年加入《不扩散核武器公约》，并于1997年和1998年先后颁布《中华人民共和国核出口管制条例》《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》，后附清单与“集团”清单基本一致。2004年，中国成为“核供应国集团”成员国，深度参与“集团”相关事务，为“集团”发展和发挥作用做出了重要贡献。

在化学武器和生物武器领域，《禁止生物武器公约》和《禁止化学武器公约》先后于1975年、1997年生效，禁止所有缔约国发展、生产、储存、转移和以其他方式取得或保有化学武器、生物武器及相关物项。1985年，多边机制“澳大利亚集团”成立，现有43个成员国，清单包括化学两用设备、动植物病原体、生物两用设备等。中国于1984年和1993年，先后加入《禁止生物武器公约》和《禁止化学武器公约》，并于1995年和2002年先后颁布《中华人民共和国监控化学品管理条例》和《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》，后附清单与“澳大利亚集团”清单基本一致。

此外，成立于1987年的“导弹及技术控制制度”现有35个成员国，旨在防止一切可以运载核、生、化武器的导弹和无人驾驶航空飞行器及相关技术的扩散。管制清单分为两类，包括有关导弹研发、生产和使用的设备和技术，既涉及军品也涉及两用物项。2002年，中国颁布《中华人民共和国导弹及其相关物项和技术出口管制条例》，后附清单积极借鉴该机制的清单。成立于1996年的“瓦森纳安排”现有42个成员国，旨在提高常规武器和相关两用物项转让的透明度，管制清单分为军品清单和常规武器相关两用物项清单。目前中国管制的部分两用物项来自“瓦森纳安排”清单，包括无人机、镓锗相关物项等。

2004年，联合国安理会通过第1540号决议，对联合国所有会员国设置统一和高标准的大规模杀伤性武器及其运载工具防扩散义务，还明确要求会员国建立大规模杀伤性武器及相关材料和技术出口管制机制，强化违法处罚和执法措施。中国积极支持并参加安理会1540委员会等联合国框架下的防扩散工作，推动安理会第1540号决议全面审议进程。

为适应新形势需要，中国在2020年颁布实施《中华人民共和国出口管制法》（以下简称《出口管制法》），形成了以《出口管制法》为统领，涵盖两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项的出口管制体系，实现了管制物项、适用主体和管制环节全覆盖，并规定了出口管制监督检查机制和违法责任，确保防扩散国际义务得到全面认真履行，推进国家出口管制治理的逐步成熟和现代化。

二、出台统一的两用物项出口管制条例是中国履行防扩散义务的又一重大举措

新颁布的《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（以下简称《条例》）有效整合现行分散在核、生、化、导等各个领域的行政法规，对《出口管制法》的相关规定进行细化和完善，有利于更好履行防扩散国际义务，体现了中国在防扩散领域的一贯立场和大国担当。《条例》承袭《出口管制法》，将履行防扩散等国际义务作为立法目的之一，并在各个环节强化对国际义务的履行。

一是将履行防扩散等国际义务明确列为对出口目的地进行风险评估的具体要素，避免两用物项扩散到高风险地区。

二是加强了最终用户和最终用途管理，防止两用物项扩散到与大规模杀伤性武器及其运载工具有关的最终用户或用于此类用途。《条例》不仅要求出口经营者和进口商承担与最终用户和最终用途风险有关的报告义务，还对不配合最终用户和最终用途核查的进口商和最终用户设立“关注名单”，出口经营者向此类主体出口两用物项将受到一定限制。

三是强化了“管控名单”制度，避免向其出口两用物项。尤其是对将两用物项用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的进口商和最终用户，商务部有权将其列入“管控名单”，并限制出口经营者与其交易。

四是完善了两用物项出口管制监督检查机制，避免两用物项用于大规模杀伤性武器及其运载工具目的。国务院商务主管部门加强日常监管。获得许可的出口经营者应对许可评估涉及的相关因素重大变化等事项及时向商务部报告。为出口提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者发现涉嫌出口管制违法行为时也应及时履行报告规定。

五是对违反《条例》的行为规定了严格的法律责任，对扩散者进行处罚和威慑。国务院商务主管部门加强跨部门执法协作，及时发现、制止和查处两用物项出口违法行为。例如对规避出口管制或者教唆和帮助他人规避出口管制、违规使用许可证、不履行报告义务进行处罚，包括责令停止违法行为、警告、没收违法所得、罚款以及严重违法情况下的刑事责任。

六是将加强两用物项出口管制国际合作，共同致力于防扩散国际义务的履行和规则制定。

总之，《条例》在总结先前经验和借鉴国外最佳做法基础上，作出多方面的强监管和强执法规定，以满足防扩散复杂形势的需要，推动出口管制体系的不断完善。

专家解读四

请向上滑动阅览

为维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务，加强和规范出口管制，全国人大常委会2020年通过了《中华人民共和国出口管制法》（以下简称《出口管制法》），奠定了我国出口管制的基本法律制度框架。经过近四年的施行实践，国务院制定颁布《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（以下简称《条例》），进一步细化、充实和明确了有关管制措施的具体要求。《条例》的出台为国家出口管制管理部门监管和执法提供了更明确指引，为出口经营者遵守法律、维护权益提供了更明确规范，标志着《出口管制法》实施进入新阶段，意义重大。

出口管制制度是国际经贸规则允许、保障国家基本安全利益的法律制度。美国和欧盟等大多数国家和地区都存在这样的制度。中国出口管制制度的建立也是实施国际规则、因应国际形势发展、维护国家安全和利益的结果，包括出口经营者在内的相关交易主体都应遵守出口管制制度的要求。《条例》在《出口管制法》的框架下，对出口经营者的权利义务做出了更明确的规定。

权益更有保障。《条例》一方面落实了《出口管制法》的制度性要求，另一方面提供了出口经营者权益的制度性保障。《条例》规定主管部门发布指南，鼓励和引导出口经营者健全内部制度，并为符合条件的出口经营者提供申请通用许可的机会。《条例》特别规定了以登记填报信息方式获得出口凭证自行出口的机制。主管部门对出口经营者的答疑、书面告知、及时通知、按期批准，对监督检查人员和执法证件、法律文书的要求，对专家鉴别意见的要求等，都将有效保护出口经营者权益。

义务更加明确。出口经营者的义务包括风险报告义务、接受核查义务等。《条例》将义务适用的具体情形、义务的内容及履行方式及不履行义务的后果做了明确规定，使出口经营者更好地了解义务所在、法之所禁以及违法风险。《条例》对出口经营者申请许可提交材料的详细、明确规定，对出口经营者获得和使用出口凭证的规定，对出口经营者使用许可证件过程中的问题的规定等，均有利于引导出口经营者守法经营。

程序更清晰。《条例》进一步强化了《出口管制法》的程序性规定，规定了具体的出口许可申请、自行登记、出口许可证件变更、主管部门审批等程序，还规定了出口经营者报告程序。在监督检查部分，进一步澄清和细化了主管部门的执法程序和要求。这些程序性规定落实了实体性权利和义务，为出口经营者享有权利、履行义务提供了渠道和方法，也进一步促进了程序正义的实现。

预期更稳定。法律的作用之一是提供稳定性和可预期性。《条例》很好地实现了这一点。除前述具体义务和程序性规定外，《条例》规定了出口许可证件的有效期限、不同出口许可证件的使用范围，规定了具体的审批期限。明确的义务、清晰的程序，为出口经营者的出口活动提供了明确可见的路径，对出口活动的过程和结果有一个比较稳定的预期。这种稳定预期为出口经营者提供了良好的营商环境，有助于出口经营者更好地制定规划、开展交易、维护权益。

《条例》的颁布实施，代表着《出口管制法》的实施进入了新阶段。出口经营者应抓住《条例》颁布实施这一契机，按《条例》要求做好内部制度建设，加强人力配备，搞好风险评估，依法规范经营，有效规避和减少贸易风险，提高企业效率和效益，不断提升竞争力，树立诚信经营和负责任形象，实现可持续发展。