地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

2023年地方政府专项债政策新变化

专项债一般评审标准

新型基础设施建设领域智慧灯杆建设迎来机遇

智慧灯杆作为新型基础设施建设的内容之一，同时也可作为城市更新节能改造、产业园区基础设施建设的内容之一，高度贴近政策范畴，可以借力专项债政策。此类项目在近两年也明确得到了国家重点支持，并且同类项目申请专项债成功的案例逐渐增多。

传统路灯的节能改造是符合国家环保绿色低碳节能的政策要求，同时，建成后智慧灯杆除了节能收益之外，还具备一定的商业盈利收益来源，如5G基站、广告、充电设施等，可用于专项债偿还，也便于与其他智慧城市项目打包申报。

近期国内智慧灯杆专项债成功案例有:

智慧灯杆领域专项债——眉山天府新区智慧灯杆项目

项目概况：项目建设内容包含64000套智慧路灯及其配套多功能智慧设备、附属基础工程的建设安装，包括监控设备、WiFi设备、LED显示屏、环境监测、5G通讯基站设备、汽车充电设施等。2019年申请发行使用2020年提前下达的专项债券额度3亿元，2020年发行专项债券3亿元，2021年发行专项债券3亿元，2022年计划发行专项债券2亿元。发行债券期限：15年期。

智慧灯杆衍生智慧城市领域专项债——眉山天府新区智慧城市基础设施建设项目

项目概况：项目建设内容包含一套信息基础设施、一个城市大脑、N个智慧应用及配套建筑等，智慧城市数据系统覆盖整个眉山天府新区。项目总投资14.9607亿元。其中，申请发行债券金额：6亿元，占项目资金筹措总额的40.11%，拟发行债券期限：20年期。发行时间：2021-2023年分年度发行，其中2021年申请发行债券3亿元，2022年计划发行债券2亿元，2023年计划申请发行债券1亿元。

智慧灯杆领域专项债——郑州金水科教园区智慧园区基础设施建设工程项目

项目概况：项目位于郑州市金水区科教园区，涉及道路总长约150.76公里，建设规模合计智慧灯杆6762套，主要建设内容包括5G多功能智彗灯杆建设，智能化设备搭载和管理平台建设及运维。项目总投资7.5433亿元，其中申请使用专项债券金额5.6亿元，占项目资金筹措总额的74.24%，债券期限：15年期。计划于2022年申请使用3亿元，2023年申请使用2亿元，2024年申请使用0.6亿元。

智慧灯杆领域专项债——张家口市崇礼.区智慧之树（路灯智能化升级改造）项目

项目概况：张家口市崇礼区及四条崇礼区通向雪场的道路，总长66558米，安装智慧之树综合灯杆3190套。项目总投资2.67亿元，其中申请地方政府专项债券共1.65亿元，2020-2021年分年度发行（2020年申请发行债券1亿元，2021年申请发行债券0.65亿元）。债券期限：5年期。

城市更新领域仍存在较大发展空间

2019年9月，自然资源部发布的《市县国土空间总体规划编制指南》正式将“城市更新”定义为“对城市建成区的空间形态和功能进行可持续改善的建设活动”，城市更新范畴较广泛，更新内容可以是空间形态改善，也可以是功能改善。

城市更新是城市发展的必然要求，离不开资金支持。为了保障各大项目顺利落地实施，地方通过政府专项债、市场化融资、统筹安排财政预算等方式，探索城市更新资金支持的新路径、新模式、新经验，其中政府专项债是近两年最主要的资金来源。如青岛市2022年共发行政府债券533.91亿元，包括新增一般债券68亿元，新增专项债券448亿元，再融资债券17.91亿元。其中448亿元专项债券中，超70%用于城市更新八大攻坚项目。

2021年住建部发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中明确，要坚持划定底线，坚持“留改拆”并举，防止城市更新变形走样，不大拆大建。为积极稳妥实施城市更新行动，提出如下要求：

1. 严格控制大规模拆除

除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%（拆旧比）。

2. 严格控制大规模增建

除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。

3. 严格控制大规模搬迁

要尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

4. 确保住房租赁市场供需平稳

做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。

以上政策限制了专项债在城市更新中的应用：能够利用专项债的城市更新项目须具备收益现金流平衡、不涉及土储、不涉及地产开发的特点，因此专项债主要是在“改”与“留”项目。

虽然政策有一定限制，但城市更新是城镇化进程发展的必然需求。2023年，各省市仍在大力布局城市更新项目。以浙江省为例，浙江省住房和城乡建设厅2023年印发了《关于开展城市更新省级试点工作的通知》明确指出，在杭州市等34个市、县（市、区）开展城市试点工作，在上城区老城区传统风貌保护更新等52个片区开展片区试点工作，在拱墅区拱宸桥运河沿岸活力重塑等72个项目开展项目试点工作。城市更新项目中，照明作为基础设施建设、节能改造的重要组成部分，仍有较大的发展空间。

专项债可能面临的问题与风险

对政府而言，目前专项债的偿债机制仍严重依赖政府性基金收入（其中土地出让收入占91%左右），具有较大的偿付风险隐患。同时，一些地方为了获取更多专项债额度，对申报项目收益进行“注水”，或测算收益时过于乐观。实践中受各种因素影响，由于项目收益达不到预期，而偿债依赖的地方土地出让收入又大幅下滑，这使得部分专项债项目偿债风险增加。解决这一问题需要严格项目审批尤其是收益测算，提高项目运营能力增加项目收益，增加专项债偿债来源等。

2023年，将迎来专项债到期高峰，付息压力也将随之上升。2018年发行的大量5年期项目收益专项债将于2023年迎来集中到期。在近年地方政府财力下滑的背景下，其偿债和付息压力仍备受市场关注。地方付息能力不足将约束其承接专项债意愿。专项债涉及的省级项目主要是省内大型高速公路、轨道交通等，但这类项目总体比重偏少，大部分项目其实都集中在地市及以下层级。对于地级市而言，如果付息能力不足，这将约束政府承接专项债意愿，特别是对于部分财力较弱的地市和区县政府来说，如果财力不足以偿付政府债务利息，或者上级政府不愿意代付，地方政府承接政府债券意愿将下降。

对于LED照明企业而言，LED照明作为基础设施建设的一部分，规模小而散，且收益来源不足，因此往往需要与其他项目打包申报。打包项目也存在一定风险，如部分地区在专项债券发行过程中，存在单支新发债券“肥瘦搭配”的情况。具体表现为单一专项债券对应的不同项目覆盖领域、区域、层级多，存在建设周期、项目方案、施工进度等不同步的情况，融资成功后一个项目发生风险容易引发连带风险。

专项债谋划建议

面向城市更新、教育、文化旅游、交通基础设施、新型基础设施建设等政府专项债的投向领域，LED照明企业应早做布局。

1. 明确实施主体，寻求合作伙伴

专项债要求必须为政府投资项目，政府投资项目实施主体为政府机关或者事业单位，项目采用审批制。部分省份对本级国企实施的公益性项目也允许发债，发债主体为本级国企，主管部门为政府机关或事业单位。本级财政国企项目可以采用核准/备案制。

2. 提前谋划，整体布局，统筹实施

结合地方政府建设需求，提前谋划项目。按照“资金跟着项目走、项目跟着规划走”的定位，实现“发得出去、用得好、还得起”的目标，结合专项债额度优先支持手续完备、前期工作准备充分的项目的要求，留取充足的时间办理项目相关批复手续，做好项目发行及开工前的准备工作。

照明项目体量较小，且分散在交通设施、新型基础设施、教育、文旅、产业园区基础设施等不同领域，可通过相关主管部门或国企统筹布局，整体打包实施，扩大项目投资规模，有利于争取专项债券资金支持，参与企业要确保做到前期手续完备、具备开工条件，能够在资金下达后尽快开工。

3. 明确建设内容，丰富收益来源

地方政府专项债通常要求收益覆盖债券本息1.2倍以上，即20%的投资回报率，对项目的盈利能力有较高要求。因此要丰富项目的收益来源，结合项目的基础收入，使项目具备申请专项债券的条件，使项目收益足够偿还专项债券的本息。城市基础设施建设中LED照明项目往往收益来源不足，建议LED照明企业创新技术融合和商业模式，将LED项目与其他有明确收益来源的项目进行联合打包。

4. 主动对接，加强储备

在确定好建设情况后，积极与本级发改、财政等部门沟通，获取当地政策支持，提前谋划入库项目前的申报流程、评审条件等各项准备工作。

5. 完善项目前期资料

准备项目前期资料时，除了立项批复、可行性研究报告及批复、规划选址及用地预审意见、环评批复外，以下资料可以证明项目成熟度较高，进而提高发行成功率：如初步设计批复、施工图设计文件的批复、工程公开招标的过程文件、已签订的施工合同、土地使用权证书、建筑工程规划许可证、项目施工许可证、建设用地规划许可证等。

参考文献：

专项债券提质增效——功夫下在前，毛捷等，《债券》，2021年第7期。

2022年专项债提升效能的难点和途径，毛捷等，《中国财政》，2022年第6期。