海垦持续推进未规范管理土地整治｜工作政策问答

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今年9月以来，海垦集团将在全垦区开展未规范管理土地整治工作，全力推进土地管理领域的整改和落实工作。近日，海垦集团针对工作推进中的难点和疑惑点，围绕相关政策，推出一系列工作政策问答，详细解读了未规范管理土地整治为何开展？如何开展？开展范围等一系列职工群众关心的重点问题。

本次未规范管理土地的清理整治，旨在解决海南农垦农垦土地底数不清、垦农垦外占地、土地“三过”等问题。此次专项工作主要针对三大类土地开展规范化管理：有垦区户籍且生活在二级子公司辖区范围内，以及长期生活在二级子公司且需依靠租赁土地维持生活的垦农占地，未签订土地承包租赁合同的此类人员占地；垦区周边村集体、村民，以及外部人员和组织的垦外占地情况；2017年开展合同换补签工作时，拒绝换签合同的未进行清理的“三过”土地。

为深入贯彻落实省委、省政府关于垦区未规范管理土地整治工作的决策部署，积极应对垦区土地管理中的新问题、新挑战，切实做好垦区未规范管理土地整治工作，今起，海垦集团推出《垦区未规范管理土地整治工作政策问答》，通过问答形式，系统解读垦区未规范管理土地整治工作的政策法规，为相关企业和个人提供一份便捷的政策指导手册。

以下为《垦区未规范管理土地整治工作政策问答》：

一、为什么要开展未规范管理土地整治工作？

土地是农垦的核心资产，也是农垦发展产业、“一场一品”的基石。但是，多年来农垦土地底数不清、私垦私占、土地“三过”等问题突出，推进垦区土地规范化管理是提升农垦队伍建设、整顿政治生态风气、增加企业收入、破解分配不公的迫切需要，确保国有资产安全和保值增值。全面规范管理农场农业用地，也能确保无地无就业有需求职工家庭得到“基本田”或基本生活保障。

二、本次整治工作遵循的原则是什么？

(一)坚持依法依规，严格按照相关法律法规开展垦区土地规范化管理工作，法律法规没有明确规定的，按党中央、国务院和海南省委省政府相关政策文件要求执行。

(二)坚持压实市县属地责任和农垦土地权属单位责任，深入推进垦地融合发展，合力推进垦区土地规范化管理工作。

(三)坚持经营用地和保障用地分类管理，妥善解决垦农生活保障和生产经营的关系，发挥农垦国有土地保障民生和发展生产的双重属性。

(四)坚持以民为本、尊重历史的原则，稳妥规范农垦辖区范围内垦农占地及周边村民侵占用地问题，积极化解历史遗留问题，维护垦地和谐稳定，共同发展。

三、开展垦区未规范管理土地整治工作适用的主要法律法规及规范性法律文件有哪些？

主要依据的法律及行政法规：《中华人民共和国民法典》（2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过）、《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令（第四十一号））、《企业国有资产监督管理暂行条例》（中华人民共和国国务院令第378号）；

地方性法规：《海南自由贸易港土地管理条例》(海南省人民代表大会常务委员会公告第4号)、《海南省土地权属确定与争议处理条例》（海南省人民代表大会常务委员会公告第7号）；

规范性法律文件：《关于以土地解决在职无岗无土地职工就业的指导意见》（琼垦局字〔2010〕66号）

《关于印发《海南农垦国有农场农业用地规范管理工作方案》的通知》（琼垦改办发〔2016〕5号）

《关于印发农业用地承包租赁指导价的通知》（琼垦企发〔2016〕396号）

《关于印发农场(公司)农业用地规范管理合同示范文本的通知》（琼垦企发〔2016〕424号）

《关于印发农业用地规范管理合同示范文本及承包租赁农用地基本指导价的通知》（琼垦企发〔2017〕191号）

《关于在农场土地承包合同换(补)签工作中必须严格执行有关规定的通知》（琼垦企发〔2017〕241号）

《关于农业用地承包租赁管理及被占地调处收回工作有关问题补充处理意见的通知》（琼垦企发〔2022〕183号）

关于印发《海南农垦被占土地调处收回三年行动计划》及《海南农垦2020年被占土地调处收回工作方案》的通知（琼垦企发〔2020〕15号）

根据《立法法》的相关规定，在试点工作中的法律适用，遵循以下原则：（一）上位法优于下位法；（二）新法优于旧法；（三）法不溯及既往。

四、未规范管理土地清理整治专项工作的整治重点是什么？

主要是对农垦未签合同238万亩农业用地及未清理6万亩“三过”农业用地等未规范管理土地进行整治：一是垦农、垦外人员使用农垦国有土地至今未签订合同、未缴交租金，以及私下发包的行为。二是海垦集团2016年7月开展垦区农业用地规范化工作后未进行换签合同、违规圈占地、改变土地用途非法经营，以及发包给他人、与他人合作经营的行为。

五、垦区未规范管理土地专项整治工作按照什么进行分类处置？处置方法是什么？

垦区未规范管理土地专项整治工作，按照用地类型分为未签合同农业用地、已签合同农业用地两类情况；按照土地使用人分为垦农和垦外两类人员。垦农是指垦区户籍且生活在海南农垦辖区范围内，需依靠租赁土地维持生活的职工群众；垦外是指周边农民、垦区外单位和个人。

（一）未签合同农业用地处置方法

1.垦农占地

依法依规推进垦农占地处置工作，并按保障类和经营类进行分类处置。

(1)保障类

垦区保障类用地包括垦区职工个人通过土地换就业获得的土地以及并场队职工群众个人使用其带进农垦的土地，按海垦集团农业用地承包租赁优惠规定执行，具体保障面积由各农场确定后上报集团审批，超出保障用地面积的部分土地，按经营类规定执行。

(2)经营类

在2024年12月 31 日前与海垦集团签订土地承包租赁合同的，按海垦集团《关于印发农业用地承包租赁指导价的通知》(琼垦企发〔2016〕396号)、《关于印发农业用地规范管理合同示范文本及承包租赁农业用地基本指导价的通知》(琼垦企发〔2017〕191号)规定执行。逾期未签订合同的，2025年1月1日起，实行经营用地+市场用地方式，每户经营用地不超 20亩的，按垦区内部承包租赁指导价标准执行，超出经营用地规定的面积实行市场化用地，按照海垦集团新发布的租赁基本指导地价执行。对拒签订租赁协议按有偿方式使用国有土地的，市县土地职能部门依法依规对侵占土地行为进行处置，存在纠纷的由司法部门进行裁决。

2.垦外占地

依法依规推进垦外占地处置工作，周边农民、垦区外单位和个人侵占农垦国有土地的行为，按“被占地”处置，结合“被占地”历史原因，区分占地主体，按村集体侵占类、村民个人侵占类、外部单位和个人侵占类进行分类处置。对于土地权属清晰、事实清楚、证据充分的违法侵占行为，海垦集团可通过诉讼、协商等方式积极主张权利，依法维护国有土地权益。

(1)村集体侵占类

占地主体所在市县政府牵头对村集体侵占农垦国有土地行为依法予以处置，处置方式以引导为主，行政处罚为辅。占地主体属于占地区域周边村集体自用的，引导其与土地权属人签订用地协议，海垦集团可参照未签合同农业用地垦农占地保障类规定给予扶持乡村建设。对拒不同意签订用地协议的，将土地退还土地权属人，地面青苗和附着物由占地人自行限期清理。

(2)村民个人侵占类

占地主体所在市县政府牵头对村民个人侵占农垦国有土地行为依法予以处置，处置方式以引导为主，行政处罚为辅。占地主体为属于占地区域周边农村村民的，可参照未签合同农业用地垦农占地经营类规定给予优惠。对拒不同意签订用地协议的，将土地退还土地权属人，地面青苗和附着物由占地人自行限期清理。

(3)外部人员侵占类

农垦土地权属单位作为处置主体，属地市县政府配合海垦集团对垦区外部单位和个人侵占农垦国有土地行为依法予以处置，处置方式以引导为主，行政处罚为辅。占地主体不属于占地区域周边村集体、周边农村村民，经协商同意采取签订租赁协议有偿使用土地的，由海垦集团按市场评估价确定租金，但原则上租期不超10年。海垦集团在本方案印发后，一月内全面梳理垦区外部单位和个人侵占土地情形并进行公示，公示期45天。公示期满后，占地主体不同意依法有偿使用土地的，市县土地职能部门依法依规对侵占土地行为进行处置，存在纠纷的由司法部门进行裁决。

3.内圈外用侵占地

涉及违纪违规圈占地非法经营的用地行为，不予签订合同的，由海垦集团上报相关职能部门，对违法违纪行为依法依规进行处置。

（二）已签合同农业用地处置方法

1.未清理“三过”的农业用地

垦区6万亩未进行清理的“三过”土地，并结合用地主体分类依法依规处置。（“三过”土地指租期过长、面积过大、租金过低的农用地。）

(1)垦农未换签类

农垦土地权属单位作为处置主体，属地市县政府配合海垦集团引导垦农就原有租赁土地合同开展换签工作。2016年7月前未完成租赁土地合同换签工作的垦农于2024年12月31日前完成租赁土地合同换签工作的，按未签合同农业用地垦农占地经营类规定执行。逾期未签订合同的，2025年1月1日起，按照垦区内部新发布的租赁指导价规定执行。拒不换签的，由海垦集团采取司法诉讼等方式收回土地，并追缴欠缴租金。

(2)垦外未换签类

市县政府配合海垦集团引导垦外租赁就原有土地合同开展换签工作。2016年7月前未完成租赁土地合同换签工作的垦区外单位或个人，在 45 天公示期内完成租赁土地合同换签工作的，按海垦集团《关于印发农业用地承包租赁指导价的通知》(琼垦企发〔2016〕396号)《关于印发农业用地规范管理合同示范文本及承包租赁农业用地基本指导价的通知》(琼垦企发(2017)191号)规定执行，坚决维护农垦合法权益。逾期未换签合同的，由海垦集团采取司法诉讼等方式收回土地，并追缴欠缴租金。

2.私下转包、转让、合作的农业用地

与海垦集团权属单位签订土地承包租赁合同后，存在私下转包、转让、合作的农业用地的行为，并按无生产需求类和违规圈占地类用地依法依规处置。

(1)无生产需求类

对已无生产需求，需进行转包、转让的用地行为，由海垦集团核定新承包人身份，系垦农、用地区域周边农村村民的，参照未签合同农业用地垦农占地经营类规定执行；非上述身份的，由海垦集团按市场评估价确定租金。

(2)违规圈占地类

涉及农垦企业的领导干部违规使用土地的，严格执行海垦集团《关于农场农业用地规范管理工作推进中有关问题补充处理意见的通知》(琼垦企发〔2017〕21号)规定，杜绝换签合同后通过“代持”等方式继续违规经营行为。农垦各下属企业须于2024年10月底前形成干部用地情况报告，如未能按要求执行的，将依法依规处置。

3.改变用途土地

对租赁垦区农业用地的土地使用者，擅自改变土地用途用于非农建设的行为，由属地市县土地职能部门依法依规处置。

六、清理排查后对于单宗未规范土地面积超100亩以上的用地和违法用地如何处置？

对于单宗未规范土地面积超100亩以上的，批次报海垦集团内部审批后实施；对于违法用地，土地权属单位报市县政府依法依规处置。

七、未规范土地整治工作中下属企业的审批权限范围是多少？

依规审批，严格监管。关于农用地租赁审批权限，参照《海南省农垦投资控股集团有限公司办公室关于推进垦区土地大调查工作的补充通知》（琼垦企办函〔2024〕15号），每户（租赁主体）用地面积100亩以内的，由各下属企业履行其内部审批决策后，按海垦集团《关于印发农业用地承包租赁指导价的通知》（琼垦企发〔2016〕396 号）和《关于印发农业用地规范管理合同示范文本及承包租赁农用地基本指导价的通知》（琼垦企发〔2017〕191号）规定执行；每户（租赁主体）用地面积超100亩的，由各下属企业履行其内部审批决策后，按批次上报海垦集团审批，并依据审批予以处置。各下属企业不得为了规避审批，将土地“化整为零”进行租赁，一经发现，将严肃追究相关责任人的责任。

八、若存在“一地多证”的问题如何解决？

依法依规，维护权益。关于未规范管理土地整治工作涉法涉诉问题，由海垦控股集团法务部牵头，成立土地司法处置工作小组，实行分组分片、专人负责，并采取建立微信群，由专人分别指导片区农场和单位，对各土地权属单位提出的法律问题给予指导的方式，通过采取行政复议、司法诉讼等手段，依法依规维护农垦划拨国有农业用地权益，包括但不限于一地多证、被占地调处、判决而未执行、国有土地权证被撤销等问题。

九、图斑主体已达到退休年龄，且法律继承人不符合农业用地签订合同的条件的情况下如何处理？

根据《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号），职工承包租赁期限不得超过其退休年限，防止简单固化承包租赁关系。职工退休时，在同等条件下其承包租赁土地可由其在农场务农的子女优先租赁经营。对租赁经营国有农场土地的，要严格依照合同法规范管理。

十、新换（补）签租赁合同期限遵循什么原则？若存在未规范土地合同租期与2017年规范土地合同租期冲突的问题如何解决？

一户一签，不得超期。新换（补）签租赁合同的期限应遵循以下原则：一是垦区农用地采取租赁方式，签订租赁土地合同，期限不得超过20年；二是内部职工居民租赁期限不得超过其法定退休年限（居民参照职工退休年龄执行）；三是换签合同期限不得超过原合同约定的剩余年限，如确需调整年限的，由农场（公司）通过民主、公开管理程序研究确定。

关于存在未规范土地合同租期与2017年规范土地合同租期冲突的问题，采取先追缴、后换签的方式处置。原则上，一户家庭只签一份合同（属保障类用地部分除外）。

十一、超出保障类用地标准的面积如何处置？

充分保障，严控超限。关于保障用地标准，参照《关于以土地解决在职无岗无土地职工就业的指导意见》（琼垦局字〔2010〕66号），由土地权属单位确定每户保障用地面积后报海垦控股集团备案后实施,土地权属单位审核时要严格执行上述规定，确保不能超过应保障用地面积，已超出规定标准的要及时整改，并追缴欠缴租金。

十二、未规范土地管理工作保障经费如何核定，具体用于什么支出？

保障经费，专款专用。各有关下属企业按本单位当年未规范管理土地换补签合同收缴到账的总租金额30%作为经费总控额度，专款专项用于垦区未规范管理土地整治工作差旅、耗材及管理等经费支出。

十三、什么人员不属于拥有农用地租赁资格的范畴？

关于农用地租赁资格，参照《关于农场农业用地规范管理工作推进中有关问题补充处理意见的通知》（琼垦企发〔2017〕21），选聘到居工作的人员属于财政供养人员范围，不得租赁农场（公司）农业用地；根据《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，农场（公司）及海胶基地分公司领导班子及高级管理人员不得租赁农场（公司）农业用地。农场（公司）中层以下管理岗位人员（含海胶基地分公司中层以下管理岗位人员）不属于财政供养人员，可按照内部职工居民租赁规定执行。

垦农是指垦区户籍且生活在海南农垦辖区范围内，需依靠租赁土地维持生活的职工群众。

十四、原合同法律效力未到期，土地使用者以此为由拒绝换签合同的如何处理？

关于原合同法律效力问题，如部分土地使用者持有原签订合同未换签，以原合同未到期尚具有法律效力，受法律保护为由，拒绝以最新指导价换签合同的，应按照已签合同农业用地处置流程，判断是否属于“三过”农业用地，参照（琼垦企发〔2016〕396 号）和（琼垦企发〔2017〕191号）规定执行；拒绝换签合同的，参照（琼国资产〔2024〕142号），采取司法诉讼等方式收回土地，并追缴欠缴租金。

十五、超过合同面积的零碎土地、自用地、边角细碎地等如何处理？

关于超过合同面积的零碎土地，追缴零碎土地的租金后再换签新合同。对于自用地、边角细碎地，需由土地权属单位或土地使用者提供用地情况说明（包括面积、用地类型和用途等）。

详情请按属地划分到金江农场公司各下属分公司咨询：南茂分公司土地组、三道分公司土地组、金茶分公司土地组、热作所分公司土地组。

来源：海垦融媒体中心