刊物介绍
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作者：邹丰如
主编：刘仪
摘要
欧盟能源转型需要关键原材料来源多样化，非洲可以提供满足能源转型需求的关键矿物，并且欧盟可以支持非洲国家实现工业化。但是，欧非关键矿物的合作关系也面临着利益和价值观冲突、期望和实际行动差距等挑战。欧非关键矿物合作仍然存在着深层次非对称性分歧所带来的不确定性。
图源:Economist Intelligence
一、欧盟和非洲的关键矿产合作
世界银行和国际能源署预测，绿色低碳技术将增加欧盟对关键矿物的需求。欧盟在可再生能源和电动汽车中的电池、燃料电池、风力涡轮机和光伏设备所需的关键原材料消耗量预计将增加：到2030年,石墨增长4倍、钴增长5倍、锂增长18倍；到2050年，石墨增长13倍、钴增长14倍、锂几乎增长60倍。而非洲拥有可以满足能源转型需求的关键矿物。
2022年2月举办的第六届欧非峰会上，欧盟宣布斥资1500亿欧元的“全球门户非洲—欧洲投资方案”作为欧非伙伴关系的首要行动举措，提出到2030年非洲国家能够将其原材料等重要资源融入可持续的全球价值链。该投资方案还用于支持“欧盟—非洲的战略走廊”建设。早在2020年欧盟委员会（国际伙伴关系总局）和欧盟委员会科学和知识服务机构联合研究中心 (JRC)就已启动“非洲战略走廊和城市系统（CUSA）”，旨在通过在非洲确立和打造战略性、可持续和安全的运输走廊，促进非洲内部和欧-非的连通性。已确定的11条战略走廊中有5条走廊涵盖了所涉区域中49%的矿产资源（如铝、铍、铯、铬、钴、铜、石墨、锂等），所以它们被认为是矿产资源走廊：阿比让-拉各斯(Abidjan-Lagos)、阿比让-瓦加杜古(Abidjan-Ouagadougou)、普拉亚/达喀尔-阿比让(Praia/Dakar-Abidjan)，马普托-哈博罗内-鲸湾(Maputo-Gaborone-Walvis Bay)、德班-卢萨卡(Durban-Lusaka)。
2022年6月，欧盟与世界资源论坛协会合作启动AfricaMaVal项目，该项目旨在发展欧盟-非洲伙伴关系，确保为欧洲工业负责任地采购矿产。在该项目中，针对10个有采矿和提炼潜力并与欧盟国家有联系的非洲国家开展了深入的案例研究：刚果民主共和国、塞内加尔、津巴布韦、莫桑比克、加蓬、纳米比亚、坦桑尼亚、马达加斯加、摩洛哥和南非。例如，2024年5月13日，在最新发布的纳米比亚报告中指出了有前景的采矿区域包括库内内（Kunene）地区（钴、铜、稀土金属、铁矿石和镍-铜-钴-铂族元素矿化）和埃龙戈（Erongo）地区（锂、稀土元素、锡和钽）。
2024年3月，欧盟颁布了《关键原材料法案》，确定了34种关键原材料并为预计供应量呈指数增长的16种原材料创建了一份特定的战略原材料 (SRM*) 清单：铋、镓、锰、硼、锗、天然石墨、金属硅、钴、锂、镍、金属钛、铜、金属镁、铂族金属、钨、稀土元素。目前，欧盟获取关键原材料的战略方针的实际体现是与纳米比亚、刚果民主共和国、赞比亚、卢旺达等非洲国家签署谅解备忘录 (MoU)，建立关键原材料战略伙伴关系。2022年纳米比亚根哥布总统与欧盟委员会主席冯德莱恩在第27届联合国气候变化大会（COP27）期间签署了一项谅解备忘录，标志着纳米比亚与欧盟就开采重要原材料建立合作伙伴关系。2023 年 10 月，在全球门户论坛期间，欧盟与赞比亚和刚果（金）签署了原材料战略合作伙伴谅解备忘录。同年12月，欧洲投资银行(EIB)和卢旺达签署了一份联合宣言，以加强对关键原材料价值链的投资。2024年6月12日至14日欧洲团队（Team Europe）参加了在卢本巴希举行的刚果民主共和国矿业周，大约有40家欧洲公司出席了展会。欧盟与经济运营商和刚果政府当局就2023年10月在布鲁塞尔签署的战略伙伴关系的实施进行互动，推动欧洲投资以及推进欧盟与刚果民主共和国在关键和战略原材料价值链上的战略伙伴关系方面迈出了重要一步。
二、欧非关键矿物的合作前景
欧盟斥资1500亿欧元的“全球门户非洲—欧洲投资方案”代表了欧盟对非政策从发展援助向投资关键基础设施项目以及能源和生产领域的转变。反过来，非洲各国政府也在寻求利用与能源转型相关的机会，帮助本国实现工业化和经济主权。非洲国家正意识到其在关键原材料供应链中日益增长的重要性，正推动创造附加值。自2022年以来，超过12个非洲国家对各种关键原材料实施了出口禁令或限制其出口。比如，2022年12 月，津巴布韦禁止原锂出口，以鼓励国内金属加工。欧盟与非洲的关系有望从过去的“捐助方-受援方”导向转向 21 世纪互利伙伴关系。换句话说，欧盟正在寻求关键原材料来源多样化，非洲可以帮助填补这一空白，而欧盟则支持非洲的工业化——这是一个互利的结果。
虽然欧盟希望通过加大对非投资和贸易实现从援助到合作的范式转变，但欧盟和非洲就关键矿物的合作进程也暴露了其面临的深层矛盾。
首先，双方合作中伴随着利益和价值观冲突。欧盟出于国家安全考虑，它需要确保自己关键矿产的安全供应链，以减少它在面对地缘政治对手时的脆弱性。从欧盟的立场出发，它的议程更多的具有地缘政治和战略性质，而不是经济性质；而非洲国家打造本地关键矿产价值链是由工业化和社会经济发展需求驱动的，刚果民主共和国和赞比亚过去曾多次表示希望远离任何全球地缘政治冲突。并且，据刚果和赞比亚与欧盟签署的谅解备忘录中的所述内容：“根据欧盟的定义或其未来更新，该伙伴关系主要侧重于战略性和关键原材料”，可以发现这两个国家很可能按照欧盟的优先事项和需求开展工作，而不一定是根据自己的需求。例如，钴、铜、镍、锂等欧盟战略原材料只有被欧盟视为关键原材料，才有可能开展合作。如果非洲国家缺乏关于关键原材料的战略政策并且缺乏长期愿景和目标，则很可能会导致与欧盟或任何其他合作伙伴达成目光短浅且不平等的协议。
其次，欧盟的期望和实际行动之间存在差距。在欧非“全球门户”倡议投资方案框架下，主要的资金承诺都来自于此前欧洲发展机构既有援助承诺的重新打包，其实施关键是能否动员有效的私人资本投入。并且，非盟主席国的一位顾问在该计划部署后也称，“有人怀疑布鲁塞尔承诺的部分金额只是重复使用先前分配的欧盟资金”。欧盟将全球门户计划描述为对非洲基础设施需求的大规模欧洲回应，因此人们对其寄予厚望。然而，宣布的资金中很大一部分未能及时调动。欧洲议会现已针对“全球门户”倡议存在的风险提出警告，认为其缺乏透明度和清晰度，也面临难以动员到所需资金的风险。
三、结语
通过“全球门户非洲—欧洲投资方案” 有望推动欧非关系实现从援助到合作的范式转变。欧盟能源转型需要关键原材料来源多样化，非洲可以提供满足能源转型需求的关键矿物，并且欧盟可以支持非洲国家实现工业化。但是，欧非关键矿物的合作关系也面临着利益和价值观冲突、期望和实际行动差距等挑战。欧非关键矿物合作仍然存在着深层次非对称性分歧所带来的不确定性。
编辑：吴心迪
责编：邹明蓁
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