入库参考案例解读：老旧小区加装电梯申请规划许可，业主能否“一票否决”

政务 2025-02-06 10:22 山东

老旧小区加装电梯申请规划许可，业主能否“一票否决”

——《周某春等36人诉重庆市涪陵区规划和自然资源局规划行政许可案（入库编号：2023-12-3-004-008）》解读

袁钦明

重庆市第三中级人民法院行政庭四级高级法官助理

伍柯聿

重庆市第三中级人民法院研究室（审管办）一级法官助理

随着城市化进程加快，人口老龄化问题凸显，老旧小区业主加装电梯的现实需求日益强烈。同时，老旧住宅增设电梯是提升老百姓获得感、实施城市更新行动的民生工程。实践中，加装电梯需要通过规划审查、施工许可及竣工验收等一系列行政程序，能否将业主一致同意作为许可老旧小区增设电梯的前置条件，还存有争议。对此，人民法院案例库入库参考案例《周某春等36人诉重庆市涪陵区规划和自然资源局规划行政许可案（入库编号：2023-12-3-004-008）》的裁判要旨明确：“老旧小区加装电梯规划行政许可审批中，业主对加装电梯不能达成完全一致的，行政机关应当对异议进行实质调查，必要时还应进行勘验、鉴定，以确定加装电梯是否存在侵害异议人专有部分使用权或相邻权等合法权益的法定情形。行政机关在未对异议进行调查的情况下，直接作出程序性复函要求业主协商一致，从事实上终止行政许可程序的，没有事实和法律根据，应予撤销。”该裁判要旨对老旧小区加装电梯规划行政许可程序的司法审查具有参考价值。现就有关问题作如下解读。

一、以全体业主“协商一致”作为老旧小区加装电梯申请规划许可的前提条件，有违行政许可法定原则

行政许可法规定了许可法定原则。根据行政许可法第十二条、第十四条、第十五条以及第十七条的规定，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，地方政府规章可以设定临时性的行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此，市、县级行政主管部门制定的规范性文件不得增设行政许可，而且对行政许可条件作出的具体规定不得增设违反上位法的其他条件。对于老旧小区加装电梯而言，尚无法律、行政法规或地方性法规作出过具体规定，更无对该事项规划许可必须以全体住户“达成一致”为前提条件的规定。

本案例中，涪陵区规资局作出案涉《复函》，要求申请人与有异议的业主协商达成一致意见后，方可申请办理某小区A、B栋加装电梯规划许可手续。该《复函》实质是在法律规定的建设规划行政许可条件以外另行增设新的前提条件，增加申请人的法外义务，不符合行政许可法定原则。

二、以全体业主“协商一致”作为老旧小区加装电梯申请规划许可的前提条件，有违行政许可便民、高效原则

“职权法定”原则要求行政机关实施行政管理的权力来源于法律法规的授权，不得超越和滥用职权，同时法律规定应当履行的职责行政机关应当积极履行，不能逃避责任。行政许可法第六条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”据此，便民、高效是行政机关实施行政许可应当遵循的基本原则。这包含两个方面：一是便利行政相对人原则，在行政程序中不得增加当事人程序负担；二是提升行政效率原则，要求行政机关积极履行法定职责，禁止不作为或者不完全作为。行政机关在职责范围内，在应当作为也可能作为的情况下未积极实施法定职责，构成行政不作为。同时，根据行政许可法第三十六条的规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”这是法律赋予行政机关的程序职责。因此，在老旧小区加装电梯规划行政许可中，行政机关应当按照前述规定，针对利害关系人提出的异议对加装电梯是否影响异议业主房屋专有部分使用或房屋采光、通风等问题进行审查判断，进而作出是否许可的决定，不能简单要求双方协商一致，否则便终止行政许可程序。

本案例中，涪陵区规资局要求申请人与异议者协商一致，实质上是将行政机关自己应当履行而未履行异议审查职责的不利后果转嫁给申请人承担，不符合行政许可便民、高效原则。

三、老旧小区加装电梯规划行政许可的司法审查

通常而言，电梯本身并非具有单独使用价值的建筑物，而是作为建筑物的附属物使用。老旧小区加装电梯属于对既有房屋的改造建设，不可避免会对相关业主的生活产生重大影响，尤其是低层业主和高层业主之间的利益冲突最为典型。实践中，通常将既有住宅加装电梯归入“改建、重建建筑物及其附属设施”范畴并遵循民法典第二百七十八条有关共有和共同管理权利的重大事项的集体表决相关规定。根据该条要求，改建、重建建筑物及其附属设施，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。即“双2/3以上参与表决”+“双3/4表决同意”，而非强制要求全体业主一致同意。同时，低层业主对增设电梯提出异议实质上系出于对自身生活安宁、隐私及相邻权等可能被侵害的担忧。根据民法典第二百九十三条、第二百九十五条等规定，建造建筑物不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照，不得危及相邻不动产的安全等。因此，行政机关在进行老旧小区加装电梯建设规划行政许可审批时，既要依法保障多数业主的重大事项决策权，避免少数人滥用一票否决权，也要充分维护少数人的正当合法利益，避免以“少数服从多数”为由侵犯其享有的通风、采光等权益，以维护“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”的相邻关系。

综上，在尚无法律、行政法规或地方性法规对老旧小区加装电梯及其行政许可审查程序作出明确规定的情况下，行政机关应当参照民法典第二百七十八条等规定将其作为须由业主民主表决确定的重大事项，并对利害关系人的异议能否成立进行实质审查，发挥行政主管部门专业性、权威性和效率性等特点，推动老旧小区加装电梯争议实质解纷。因此，行政机关在未对异议进行调查的情况下，不得直接作出程序性复函要求业主协商一致，从事实上终止行政许可程序。相反，行政机关应当对异议人提出增设电梯侵害其房屋专有部分使用或影响相邻房屋采光、通风等事由进行调查，如有必要，应当进行勘验、鉴定，并根据调查结果决定是否予以审批或者要求申请人修改完善施工方案。

来源：人民法院报·8版

转自：最高人民法院

潍坊市中级人民法院

司法公开

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