农信系统管理人员主体身份辨析
九江市纪委监委案件审理室 张可家
【内容提要】
近年来，全国农信系统一批党员领导干部被查处，深入揭示了该系统存在的突出问题，释放了坚决斩断农信领域腐败利益链的鲜明信号，有效推动防范化解重大金融风险。由于历史沿革等复杂原因，农信系统管理人员是否属于国家工作人员和监察对象等主体身份问题长期困扰司法执法机关，影响案件办理质效。我们认为，由于国家工作人员与监察对象的概念跨越刑法和监察法两个不同的评价体系，当两者的认定出现分离时，应当坚持依法依规和实事求是的原则予以精准认定。对于国家工作人员的认定，应当严格依据刑法及相关司法解释的规定把握；对于监察对象的认定，在依据《监察法》及其实施条例等规定的同时，应当坚持历史和实践的观点，精准把握农信系统的集体属性。
【基本案情】
案例一：应某，2016年12月至2023年4月任江西省农村信用社联合社（以下简称省联社）党委委员、副主任。应某在任上述职务期间，利用职务上的便利，在贷款审批等方面为他人谋取利益，非法收受他人巨额财物。
案例二：江某某，2014年10月至2016年12月任省联社信贷管理部总经理。江某某在任上述职务期间，利用职务上的便利，在贷款审批等方面为他人谋取利益，非法收受他人巨额财物。
案例三：杨某某，2014年1月至2023年4月任南昌农村商业银行党委委员、副行长。杨某某在任上述职务期间，利用职务上的便利，在贷款审批等方面为他人谋取利益，非法收受他人巨额财物。
【分歧意见】
上述案例中，关于三人是否为国家工作人员和监察对象，存在两种意见。
第一种意见认为，应某和江某某为国家工作人员和监察对象；杨某某为监察对象，但非国家工作人员。省联社经省政府授权，承担对辖内农村信用社（农村商业银行）的管理、指导、协调和服务职能，属于受省政府委托管理公共事务的组织，应某和江某某作为上述组织中从事公务的人员，属于国家工作人员和监察对象。杨某某的职务任免由省联社党委研究决定，省联社作为非国家出资企业，其党委任免的人员不属于国家工作人员；南昌农村商业银行具有集体属性，杨某某属于《监察法实施条例》第四十三条第三项规定的，在集体经济组织中，由党组织提名从事管理的人员，系监察对象。
第二种意见认为，三人均为国家工作人员和监察对象。从历史沿革和现状分析，农信系统具有公共服务属性、政府资金和政策支持、实施行政化管理三重特点，具有公权力的特征，将农信系统管理人员认定为国家工作人员和监察对象，符合立法精神和现实需要。
【意见分析】
经研究，我们同意第一种意见。
（一）应某主体身份分析
要精准判断应某的主体身份，首先应分析省联社的性质。根据《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第二条第一款的规定，省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。故省联社系股份合作制企业，非国家出资企业，故应某不属于国家出资企业中的国家工作人员。根据《暂行规定》第四条规定，经省（自治区、直辖市）政府授权，省联社承担对辖内农村信用社（含农村合作银行，下同）的管理、指导、协调和服务职能。因此，省联社属于《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》（以下简称《渎职罪主体解释》）中的“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织”和《监察法》第十五条第二项中的“受国家机关依法委托管理公共事务的组织”。应某作为省联社班子成员，系省联社依据省政府授权行使管理职责的高级管理人员。由此可见，应某属于《渎职罪主体解释》中明确的“国家工作人员”和《监察法》第十五条第二项中明确的“监察对象”。
（二）江某某主体身份分析
省联社的性质在前文中已经分析，江某某作为省联社信贷管理部总经理，是否属于《监察法》第十五条第二项中的“受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”以及《渎职罪主体解释》中的“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”，关键在于江某某履行信贷管理部经理的职责是否属于“从事公务”。根据省联社章程的规定，省联社的职权包括：履行对农村信用社行业管理和服务职能；组织农村信用社之间的资金调剂；经批准参与资金市场，为农村信用社融通资金；办理或代理农村信用社的资金清算和结算业务；提供信息咨询服务。其中，部分职权来源于省政府授权，如对农村信用社行业管理和服务职能；部分职权系作为金融机构自身的经营业务，如组织农村信用社之间的资金调剂。我们认为，省联社中的工作人员中，只有行使省政府授权的行政管理职权，才具备国家工作人员和监察对象的身份。如果行使的不是省联社授权的职权，则不具备国家工作人员和监察对象的身份。比如，在刘某非国家工作人员受贿案中，被告人刘某系江苏省农村信用社联合社资金调剂部经理，具体负责江苏省联社参与银行间债券市场债券交易等业务活动，其从事的是企业金融业务，不属于公务，故法院最终判决认定刘某为非国家工作人员。省联社信贷管理部的主要职权包括：根据国家信贷政策、货币政策、产业政策制定全省农村信用社信贷政策，负责信贷业务管理的指导和监督工作，组织开展信贷检查工作等。该职权系省政府授权省联社的行业管理职权的一部分，因此江某某作为信贷管理部总经理，属于国家工作人员和监察对象。实践中，在认定省联社中层管理人员的身份时，应当重点分析其职权的来源后精准认定。
（三）杨某某主体身份分析
首先，杨某某不属于国家工作人员。根据《刑法》第九十三条的规定，国家工作人员包括四类：一是国家机关中从事公务的人员；二是国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；三是国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；四是其他依照法律从事公务的人员。第一，杨某某作为金融企业管理人员，当然不属于第一类国家机关中从事公务的人员；第二，南昌农村商业银行系股份有限公司，从股权结构看，其注册资本中没有国有资本，故杨某某不属于第二类国家工作人员；第三，杨某某作为南昌农村商业银行党委委员、副行长，其职务由省联社党委任免，由于省联社系股份合作制企业，由各社员社出资入股组成，不属于国家机关、国有公司、企业、事业单位，其党委任命的市县农村商业银行班子成员不属于第三类国家工作人员；第四，2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》对“其他依照法律从事公务的人员”的内涵和外延作出了具体规定，杨某某的情况不符合相关规定，也没有相关法律赋予杨某某公共事务的管理职责，故杨某某不属于第四类国家工作人员。
其次，杨某某属于《监察法实施条例》第四十三条第三项所列的集体经济组织中的公职人员，属于监察对象。从历史沿革看，农信系统长期以来属于集体所有制经济。1979年国务院《关于恢复中国农业银行的通知》指出，农村信用合作社是集体所有制的金融组织，是农业银行的基层机构；中共中央《关于1984年农村工作的通知》提出，要把信用社“真正办成群众性的合作金融组织”；1993年国务院《关于金融体制改革的决定》提出，要将信合社从农业银行中独立出来，以信用合作社联社为基础组建农村合作银行，商业银行可以在不改变其集体合作金融性质的基础上参股。案例三中，省联社至今仍然属于集体所有制经济性质的股份合作制企业，各市县农村商业银行虽然为股份有限公司，但在股份制改革前，其性质均属于集体企业。从任务职能看，支农支小的定位决定了农信系统集体经济的本质属性。2003年《农村商业银行管理暂行规定》明确，农村商业银行的主要任务是为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务，促进城乡经济协调发展。其发起人以原农村信用社的社员为基础，并吸收农民、农村工商户、企业法人和其它经济组织参加。单个自然人股东持股比例不得超过总股本的5‰，单个法人及其关联企业持股总和不得超过总股本的10%，本行职工持股总额不得超过总股本的25%。2019年《关于推进农村商业银行坚守定位 强化治理 提升金融服务能力的意见》规定，农村商业银行应优化符合支农支小定位的股权基础，探索引进具备实力、治理良好的农村集体经济组织入股。近年来，经股份制改革，市县农村信用社虽然大多已改制为农村商业银行，但从其股权结构、股东组成以及职责定位看，集体经济性质的本质仍未改变。因此，根据《监察法实施条例》第四十三条第三项的规定，杨某某作为南昌农村商业银行党委委员、副行长，在该行从事管理工作，属于在集体经济组织中，由党组织提名、任命从事管理的人员，即《监察法》第十五条第六项所称的监察对象。
【相关规定】
1.《中华人民共和国刑法》（2023年12月29日修正）
第九十三条 本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。
2.《中华人民共和国监察法》（2018年3月20日）
第十五条 监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：
（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；
（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；
（三）国有企业管理人员；
（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；
（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；
（六）其他依法履行公职的人员。
3.《中华人民共和国监察法实施条例》（2021年9月20日）
第三十九条 监察法第十五条第二项所称法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，是指在上述组织中，除参照公务员法管理的人员外，对公共事务履行组织、领导、管理、监督等职责的人员，包括具有公共事务管理职能的行业协会等组织中从事公务的人员，以及法定检验检测、检疫等机构中从事公务的人员。
第四十三条 下列人员属于监察法第十五条第六项所称其他依法履行公职的人员：
（一）履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表，履行公职的中国人民政治协商会议各级委员会委员、人民陪审员、人民监督员；
（二）虽未列入党政机关人员编制，但在党政机关中从事公务的人员；
（三）在集体经济组织等单位、组织中，由党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织，事业单位提名、推荐、任命、批准等，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员；
（四）在依法组建的评标、谈判、询价等组织中代表国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位，人民团体临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责的人员；
（五）其他依法行使公权力的人员。
4.《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》（2002年12月28日）
全国人大常委会根据司法实践中遇到的情况，讨论了刑法第九章渎职罪主体的适用问题，解释如下：
在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。
现予公告。
5.《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（2003年11月13日）
一、关于贪污贿赂犯罪和渎职犯罪的主体
……
（三）“其他依照法律从事公务的人员”的认定
刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”应当具有两个特征：一是在特定条件下行使国家管理职能；二是依照法律规定从事公务。具体包括：
（1）依法履行职责的各级人民代表大会代表；
（2）依法履行审判职责的人民陪审员；
（3）协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员；
（4）其他由法律授权从事公务的人员。
6.《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（2003年9月18日）
第二条 省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。
农村商业银行在自愿的前提下可向省联社入股，并取得有关服务。
第四条 经省（自治区、直辖市）政府授权，省联社承担对辖内农村信用社（含农村合作银行，下同）的管理、指导、协调和服务职能。
