【中东欧研究】欧洲与波兰改变移民政策
民生
2025-01-20 23:07
匈牙利
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波兰政府于欧盟峰会（European Union summit）前夕提出了2025-2030年的新移民战略。由于波兰与白俄罗斯（欧盟边界）的东部边界存在非法移民涌入的问题，波兰在欧盟论坛上的声音尤其响亮。其拟议战略的设想条款收紧了移民政策，例如引入了暂时中止庇护权的可能性。波兰旨在改变欧盟现有的所谓非法移民重新安置战略。这些计划还包含许多新的解决方案。长期以来，移民问题一直是波兰公众讨论的重要内容。由唐纳德·图斯克（Donald Tusk）领导的执政党过去在移民问题上采取了相当自由的态度。然而，在上台执政一段时间后，它收紧了立场，沿用了前法律与公正党（PiS，Prawo i Sprawiedliwość）政府的言论。近年来，在白俄罗斯当局的支持下，波兰一直面临着来自中东和非洲的非法移民的压力。这种情况被描述为在波兰东部边境发生的“混合战争”（hybrid war）的一部分。俄乌冲突爆发后，近200万乌克兰难民涌入波兰。波兰政府于10月中旬通过了2025-2030年移民战略，题为“夺回控制权，确保安全”。战略文件的通过将有助于确定波兰在移民方面的优先事项，并在欧盟峰会上加以阐述。为了使其生效，议会需要通过一系列新法规。执政联盟中代表左翼党的四位部长指责总理唐纳德·图斯克所提出的设想条款，尤其是关于暂时中止庇护权的可能性，认为其与波兰宪法相违背。![]()
政府有关已通过战略的信息指出，波兰已在很短的时间内从移民输出国转变为移民接收国。目前约有250万外国人打算在波兰长期居住。新战略的目的是在国家机构的控制下，制定透明、安全的波兰移民政策。总理办公厅 （KPRM，Kancelaria Prezesa Rady Ministrów）的一份公报指出，该战略也考虑到波兰边境局势的人道主义层面。它还指出，有必要改变欧盟和国际层面关于庇护权的方法，使其适应当前的移民形势，同时考虑到安全问题。“如果移民涌入威胁国家稳定，应可以在领土范围内暂时中止接受庇护申请的权利。相关法律应考虑到议会控制机制、弱势群体和其他国家的经验。”总理办公厅指出，“波兰不能允许俄罗斯和白俄罗斯组织和控制的非法移民群体以申请庇护为借口越过波方的东部边境。”移民问题的首要任务是保证国家安全。有人指出，移民战略描述了一项透明的签证政策，“必须建立一个基于选择性移民政策方法的系统”，这意味着“详细规范外国人入境和居留的规则，包括出于经济或教育目的。”根据设想，移民战略草案的最终版本于2024年12月起草，在此之前将进行公众协商。草案随后将由部长理事会审议。在此基础上，将于2025年1月至6月期间制定新立法草案。其中包括一部新的外国人法。移民战略提出了外国人进入波兰劳动力市场的标准，以便他们填补职位的空缺，同时又不会对波兰就业形势造成潜在的危机。指出了外籍劳工涌入波兰所带来的益处和风险，而其中一个风险是为了方便进入波兰和申根地区而提交工作合法化文件的申请。这一问题的监管与上届法律与公正党政府执政期间非法签发签证的行为有关，被称作“签证丑闻”。据称，在该党对来自非洲和亚洲国家的移民签发了数万份签证，违反了标准程序。移民战略还涉及外国人商业活动的准则问题，也为外国人进入波兰高等教育和中等教育体系明确了规则。根据设想，这种准入不得仅用于获得合法入境和居留的便利机会。与此同时，高等教育机构将能够开展透明的国际化进程。![]()
新移民战略还描述了移民融入波兰社会的意见。指出融合过程不得对波兰的社会凝聚力产生不良影响，同时还应发挥移民的潜力。该方面的关键是使外国人接受波兰社会的规范和准则。全国范围内将建立49个外国人融合中心。这些中心主要面向乌克兰人和白俄罗斯人，涉及语言学习、教育以及接受波兰适用规范和准则。新移民战略还描述了关于外国人获得波兰国籍和波兰裔人遣返方面的政策，同时提及了移民政策工具“波兰人卡”（Karta Polaka，波兰为居住在国外的波兰人提供的一项福利），支持波兰移民归国。正如政府指出的那样，2025-2030年移民战略重新定义了波兰的移民管理方法，强调更严格的规定。所采取的解决方案旨在限制不受欢迎者的涌入，鉴于移民流动的日益增长以及包括来自乌克兰的移民人数增加，这一点至关重要。在10月于布鲁塞尔举行的欧盟峰会上，波兰关于移民问题的呼声得到了密切的关注。波兰政府在会议前公布了新的移民战略，该战略使波兰的移民政策有章可循，并指出了非法移民通过波兰东部边境以及波罗的海国家和芬兰边境涌入欧盟所构成的威胁。欧洲理事会（The European Council）对波兰和其他遭遇移民工具化的国家表示声援。移民问题是欧盟最紧迫的议题之一。原因是再次抵达欧洲的人数不断增加。欧盟各国的领导人强调，他们决心根据欧盟法律和国际法，利用一切可能的手段，有效保护欧盟的外部边界。欧洲理事会还重申了打击出于政治目的将移民工具化的承诺。欧盟委员会主席冯德莱恩提及了波兰的移民战略规定暂时中止领土内的庇护权。她强调，这种情况关乎欧盟抵御混合攻击的能力：“我们可以暂时适当中止庇护制度，以应对混合攻击，”波兰总理图斯克在峰会期间表示，移民问题是当务之急，波兰公民认为现有的解决方案不够充分。自2015年的移民危机以来，情况发生了巨大变化，白俄罗斯和俄罗斯之间的混合战争正在进行。波兰东部边境的局势对整个欧盟都很重要，因为这是一条外部边界，每天都有人企图非法越境。芬兰、希腊和爱沙尼亚等国的政府首脑对波兰对移民问题的阐述表示理解。德国总理朔尔茨（Olaf Scholz）也发表了讲话：“德国正在经历二次移民。尽管没有外部边界，但大多数难民还是抵达了德国。我们需要解决这个问题，因为德国边境的管制措施并不一定受到邻国的欢迎，但在移民路线和外部边界的问题得到解决之前，只要有必要，我们就会维持管制措施。”在峰会上，欧盟各国普遍支持采取新的、前所未有的措施。这些措施包括加快驱逐出境速度，即在欧盟以外设立专门中心。欧盟尚未做出具体决定，但有迹象表明欧盟移民政策可以朝着新的方向发展。![]()
愿意来波兰工作的人不胜枚举，且其中相当一部分人会在波兰停留更长的时间。数据显示，截至2024年6月底，共有116万名外国人在波兰社会保险机构（ZUS, Zakład Ubezpieczeń Społecznych）登记。其中最多的是乌克兰人和白俄罗斯人。而在2008年，社会保障数据库中只有1.6万名外国人。符合工作年龄段的人，即25岁至49岁的人来到波兰工作，其中持外国护照工作的人数最多的年龄段是30岁至39岁（俄乌冲突爆发后，女性在这一群体中占主导地位）。外国人在波兰总参保人数中的比例正在稳步上升，在他们眼中，波兰的劳动力市场越来越有吸引力。仅2023年1月至12月，在波兰从事临时工作的外国人数量就增加了68%。然而，移民涌入的话题在波兰引起了很大争议。与西欧国家相比，波兰是一个相对民族单一的国家。在2022年2月俄乌冲突爆发之前，波兰主要接纳来自东欧国家（乌克兰和白俄罗斯）的劳工移民，其在文化上与波兰有亲缘关系。然而，由于波兰劳动力市场短缺，来自非洲、亚洲和南美洲国家的劳动力移民逐渐增加。从2022年开始，近200万乌克兰难民涌入。波兰对他们采取了开放态度，提供了许多社会和教育福利。在波兰与白俄罗斯东部边境出现紧张局势后，移民问题再次成为波兰公众辩论焦点。另外，在波兰社会党政府执政期间，向非洲和亚洲国家的公民发放签证时出现的大量违规行为也使移民话题成为热点。职业中介机构Progres Group就波兰移民状况以及公司对外籍劳动力的需求对移民本人和公司进行了调查。根据对来自62个国家的合法居住在波兰的外国人进行的“2024年外国人在波兰的生活”调查显示，约57%打算在波兰工作的外国人希望当局简化与合法居留和就业相关的手续。其中许多人都有长期居留波兰的计划——多达42%的亚洲人和32%的非洲人打算在波兰工作5至10年，而37%的亚洲人和27%的非洲移民预计他们在波兰的居留时间为10至20年。外国人面临的最大挑战是复杂且耗时的官僚体系，这常常导致他们不得不在“影子经济”中就业。2024年上半年，波兰边防警卫队拘留了5827名非法居留在波兰的人（2023年同期有3767人）。尽管大多数外国人在波兰合法居留和就业，但从2019年到2023年，共有近6万名没有波兰国籍的人被抓获从事影子经济、非法委托工作和违规经商。Progres Group副总裁玛格达·东布罗夫斯卡（Magda Dąbrowska）认为：“波兰迄今为止的移民政策是临时性的、混乱的、不符合市场要求的，且没有应对波兰劳动力市场的当代挑战和需求。”58%的波兰居民认为，由于宗教信仰的原因，外国人不能像波兰人一样工作。然而，相关人士和雇主都认为事实恰恰相反。另一个误解是新来移民的教育水平——大多数人认为移民到波兰的外国人没有受过教育。然而，Progres Group对波兰临时工作的外国人分析显示，多达56%的亚洲人、49%的非洲人和34%的南美洲人拥有大学学位。完成中学教育的占比分别为：38%、45%和33%。![]()
