文 奚锡灿
复旦大学经济学院副教授
1994年的分税制改革，是中国经济在1978年后的几个关键节点之一。这一次财政体制的重大变革，对我国央地关系和地方政府行为有深远的影响，进而改变了中国经济的走向。北京大学社会学系周飞舟教授的《以利为利》，用一条清晰的逻辑主线和翔实的调研案例，对分税制改革的前因后果作了细致、清楚的梳理。
《 以利为利：财政关系与地方政府行为》
作 者: 周飞舟
出版社: 上海三联书店
#1
分税制前的财政包干制推动了工业化
在分税制之前，我国在财政上实行的是“包干制”。财政包干制的具体形式几经演变，各省（区市）之间也有不小的差异，但总体来说，这是一种在财政上分权的体制，赋予了地方政府较大的财力和控制资源的能力。以广东曾经实施过的“大包干”制度为例：在每年的财政收入中，广东只需要上缴一个“基数” 给中央，超出基数的部分100%留在广东。
这种“财政承包”的思路，今天看来有些令人不可思议，但放在20世纪80年代的政治和经济大环境中，则显得并不违和。中国改革开放的起点是农村的“大包干”，农民们“交够了国家的，留够了集体的，最后都是自己的”，生产积极性一下子提高了。有农村的成功案例在前，承包制又被引入企业管理中。在当时，承包制如此受青睐，一大原因是它符合渐进式改革的思路：在不改变生产资料所有权的前提下，依然可以调动生产积极性。在这种“无所不包”的氛围里，财政包干制的引入就显得顺理成章了。
财政包干制制度确实调动了地方政府发展经济的积极性。在财政包干制下， 地方政府的财政收入与辖区内的经济增长是同步的。地方政府只要大办企业、办大企业，就能获得滚滚财源，因此与辖区内的企业，尤其是地方国企和乡镇企业，结成了紧密的利益共同体。80年代，异军突起的乡镇企业是农村改革过程中“我们完全没有预料到的最大的收获”（邓小平语），也是我国快速工业化的主要推动力。而乡镇企业的蓬勃发展，离不开地方政府在金融、财政乃至政治上的支持。
#2
财政包干制下，中央过“紧日子”
财政包干制在推动我国快速工业化的同时，所引发的问题也很快显现出来。首先，在财政包干制下，经济增长较快的地区，地方政府财力的增长往往要快于中央的财政收入。这导致中央财政占全国财政收入的比重逐年下降，从1984年的42%下降到1993年的22%。其次，由于和本地企业结成了利益同盟， 地方政府有很强的动力“放水养鱼”，藏富于企，在权限范围内为本地企业减税让利。同时，为了少向中央上缴财政，许多地方选择了“闷声大发财”，隐瞒财政收入的做法相当普遍。于是，财政收入占GDP的比重逐年下降，从1979年的28%下降到1993年的13%。
这就是当时引发了大量讨论的“两个比重”下降现象。这两个下降叠加在一起，结果是中央要花钱的地方很多，钱袋子却鼓得不够快。中央财政捉襟见肘，对老少边穷地区的财政转移凑不出资金，铁路、港口、民航等重点建设项目被卡了脖子，连一些中央机关都要借钱才能发工资，发生过中央向地方“借钱” 并借而不还的事。长此以往，中央的政治权威就可能会受影响。这是中央下决心推行分税制改革的主要原因。
从宏观经济的角度看，财政包干制也确实引发了一些重要的问题。一个广为人知的问题是，包干制不利于全国统一市场的形成，因为地方政府有很强的动力搞“地方保护”，对其他地区的产品设置贸易壁垒。另一个问题是，地方政府扶持和兴办的企业，也存在所谓的“软预算约束”问题，有重视规模扩张、轻视企业效益的倾向。
此外，可能不为大家所熟知的是，财政包干制与当时的经济波动和通货膨胀有很大关系。从20世纪80年代到90年代初，中国经济一直存在周期性的大起大落问题。在经济增速超过两位数的年份，通货膨胀率也高达百分之十几。不久，经济增速和通胀率就双双下滑，进入低速增长期，峰谷之间的转换很快。这种有中国特色的经济周期，背后有对应的政治经济学解释。洛伦·勃兰特（Loren Brandt）和朱晓冬的研究，正好提供了这样一种解释。
随着乡镇企业等的兴起，国有企业在生产和经营上的劣势就更明显了。由于国企效益不好，中央要维持国企的就业增长和投资，就需要给国企“输血”。这不外乎有三个办法：第一，直接的财政支持；第二，通过国有银行输送信贷；第三，增加货币投放。
第一个办法，因为财政包干制下中央财政紧张，不灵了。第二个办法，随着改革的推进，银行逐渐有了自己的想法：虽然政策上要求信贷流向国企，但非国企的效率和投资回报更高。而地方政府也向银行施加影响，尽力为本地区的乡镇企业争取信贷。因此，国有银行或者直接通过分支机构，或者间接通过城市、农村信用合作社和信托投资公司等金融机构，向乡镇企业输送信贷。在通货膨胀率不高的时候，中央对这些做法往往睁一只眼闭一只眼。问题是，国有企业怎么办？于是只能使用第三个办法，增加货币投放。很自然地，通货膨胀率也就跟着起来了。
随着通货膨胀率的上升，中央开始收紧对银行系统的控制。于是，流向非国企的信贷开始下降，货币增发也会下降。然而，由于非国企本身是经济中更有活力的部分，信贷配给的变化也意味着总体经济效率的下降，因此，经济增长速度随着通货膨胀率一起下降了。财政分权导致中央的宏观调控能力下降， 最主要的体现大概是在这里。
需要指出的是，这种负面影响并不是分权或地方竞争本身所带来的，而是渐进式改革常常遇到的困境：经济的某些部分已经得到了改革，而另一些部分仍然停留在计划经济，两者便容易出现结构性的冲突。中央政府对国企的“父爱主义”，以及由此带来的“软预算约束”，使得信贷配置偏离了市场原则，才是问题的根源。
#3
分税制顺利推行
像分税制这样影响既深又广的重大制度变革，预想中会遇到许多阻力，但当时推行的过程其实颇为顺利。1993年4月，中央正式决定推行分税制财政体制改革，到1994年1月，分税制就正式实行了。核心的原因，是在中国这样有悠久大一统历史的国家，中央在地方面前还是有绝对的政治权威。当然，有些省份也提出了自己的意见，比如当时经济发展最好、从包干制获益最大的广东省就抬出一柄“尚方宝剑”：“小平视察南方时说，广东要赶‘四小龙’。搞分税制以后，我们就没法赶‘四小龙’了，小平提出的既定目标就实现不了了。” 不过， 这更可能是一种谈判技巧，以换取分税制落实后的更多优惠条件。
当然，朱镕基当时所采取的策略也很重要。他的考虑是先把分税制这个整体制度尽快树立起来，因此要抓住全国统一的分成比例等核心要件，在基数和减免政策等具体问题上，则可以照顾地方利益，用短期让步换取长远的“增量”。事后来看，他的策略相当有效。分税制实施仅一年时间，中央财政收入占全国的比重就从1993年的22%提高到1994年的56%。在此后的十几年时间里，财政收入的年均增速接近20%，远远超过同期GDP的增速。因此，“两个比重” 下降的趋势都被扭转了，中央过“紧日子”的阶段过去了。
1994年后，经济的大起大落和间歇性的高通胀问题，也得到了有效控制。这与朱镕基主导的几项重要改革都有关系。
第一，分税制改革大幅提高了中央的财力，因此中央可以用财政而不是货币手段去支持国企，避免了高通胀的出现。
第二，朱镕基主导“抓大放小”的国企改制，使亏损的中小国企或倒闭或改制，政府向国企输血的负担客观上减轻了。
第三，相对不为大家所注意，也是书里没有强调的是，与财政的趋势一致， 当时的银行系统也经历了一个“再集中化”的过程。中央加强了对银行系统的控制，削弱了城市、农村信用合作社和信托投资公司等与国有银行的联系。然而， 这样做的一个后果，是让信贷进一步向国企倾斜，不利于提升信贷配置的效率。朱晓冬等人的研究证实了这一点。他们发现，1994年之后中国的资本配置效率实际上在恶化，但这个问题被当时的高速经济增长暂时掩盖了。
#4
分税制后，地方政府过“紧日子”
分税制实施之后，中央切走了财政收入的一大块，于是风水轮流转，轮到地方政府过“紧日子”了。需要说明的是，这并不是说地方政府最后花出去的钱少了。在分税制实施后，地方开支占财政总收入的比重是在上升的。这里的“紧日子”，说的是地方政府可以自由支配的税收大幅减少了。这深刻改变了地方政府的行为。
分税制首先削弱了地方政府与本地企业之间的联系。分税制实施后，中央拿走了增值税的75%，而增值税又是工业的主要税种，因此地方政府从扶持、兴办本地工业企业中获得的好处大幅下降了。另外，随着银行系统的“再集中化”，乡镇企业等非国企获取信贷的成本大幅上升了。整个20世纪90年代后期，也是曾经辉煌的乡镇企业不断倒闭和改制的时期。这个重要的变化， 对我国的整体经济效率和区域经济发展发生了什么样的影响，似乎还缺乏深入的定量研究。
前面提到，划归地方的税收大幅下降了，而地方政府的总支出在上升，这中间的差额是由中央向各地的财政转移支付补足的。这看上去似乎与包干制时代没有差别，但问题在于，中央的转移支付大部分是“戴帽”的专项资金，事先规定了专门用途，地方政府花起来很不“自由”。例如，地方政府没有办法用这些专项资金来发工资。在财政资金不断向下流动的过程中，专项资金的比例是扩大的，越到基层反而越高。换句话说，在财政包干制时代，地方政府是“自己收钱自己花”，在分税制时代则是“自己收钱别人（规定你怎么）花”。
专项转移支付的一个优点，是中央能更好地引导和控制地方政府的行为， 这与我国实施分税制的初衷是一致的。但同时，这又造成了一个并不理想的后果，那就是地方政府的眼睛会更多地“往上看”，而不再是“往下看”。加上大部分专项资金是需要地方去争取的，因此“跑项目”“跑部钱进”就成了地方政府的一项重要工作，需要地方投入大量精力、物力。另外，信息在自下而上的流动中会有很大损耗。基层政府最了解基层情况，而中央政府离得最远，这与自上而下分配资金的方式有时候就会产生冲突。
当然，中央政府设计了如此之多的专项转移支付，有另一个不得已的苦衷：如果对转移支付的用途完全不做限制，地方开支的膨胀就会更无节制。官僚系统有难以抑制的扩大规模的倾向。实际上，在地方财力宽裕的包干制时代， 地方的财政供养人员增长很快，到了1993年已经积累了大量“冗员”。进入分税制时代，地方政府的工资拖欠一度成了普遍现象。而大规模的基层工资拖欠，又以中部地区尤为严重。原因在于，东部沿海从对外开放中获益大，工业和经济增长都很快，因此财政状况普遍不错。西部地区则得到了中央政府的大量转移支付。农业人口众多的中部地区“两头不靠”，因此在财政上最为困难。
既然从工业部门获取税收的路子窄了，地方政府就把“开源”的手伸向了农业和农民，导致农民的税（农业五税）、费（“三提五统”）负担日益加重，并且费的负担要远高于税。这个问题在中部地区尤为突出，严重影响了社会安定。为此，中央在21世纪初开展了大规模的农村费税改革，摊“费”入“税”：取消农业费，部分地提高农业税，并通过转移支付补足地方的收入缺口。此后，中央又逐步降低并最终取消了农业税。两千多年来，农民们第一次不需要缴纳“皇粮”了。
农村费税改革和农业税的取消，产生了一个意想不到的后果，那就是农村乡镇一级政府的“悬浮”状态。在此之前，乡镇需要从农民那里征收税费，并以此为基础向农村提供基础教育、水利等公共服务，因此与农业和农村有着天然的联系。改革后，基础教育等重要事权上收到了县里，而乡镇的经费则主要由上级拨付，于是乡镇一级政府的“眼睛”往哪里看，注意力放在哪里，就不一样了。在农村人口不断减少和老龄化的背景下，乡镇还有没有必要维持如此庞大的财政供养人员？农村的公共服务能不能由更加市场化的办法来提供？这些问题，值得我们进一步思考。
#5
土地财政兴起
分税制改革让地方政府的预算内财政“不好花”了，于是地方政府急切需要开辟“新战场”，寻找新的可支配收入。90年代中后期，随着我国城市化的步子加快和房地产的市场化改革，一个巨大的财源出现了，那就是通过出让土地获取收入。很快，以土地收入为中心，地方政府打造了一个规模大、可操控的预算外体系，“第一财政靠工业、第二财政靠土地”，这就是通常所说的“土地财政” 。土地财政的出现，让地方政府暂时摆脱了“紧日子”，也让很多地方的工作重心转向了“经营土地”与“经营城市”。
从理论上推演，能产生大量土地财政的地方，或者是工业化速度很快，或者是有大量人口流入，或者两者兼而有之。但事实上，很多工业化速度并不快的人口流出地，也能把土地财政玩得风生水起。其中的奥秘，就是作者在书中所总结的土地、财政和金融相结合的“三位一体”模式。政府以土地作为抵押向银行借款，然后以抵押贷款进行新一轮土地征收，并用出让土地的收入偿还抵押贷款，如此循环往复。只要财政和金融资金不断投入城市建设，建筑业和房地产业的税收也会持续增长。于是，土地、金融和财政之间形成了一个互相增强的闭环。
当然，一个地区所能出让的土地，受到当年的城镇建设用地指标制约。陆铭的分析指出，从2003年开始，我国建设用地指标的分配就开始偏向人口净流出、工业化相对滞后的中西部地区。因此，中西部的许多地方在“土地城市化” 的道路上走得更远，建设了许多“远、大”的新城，为此后的巨额地方债务埋下了伏笔。我和钟粤俊、陆铭在《管理世界》上的文章发现，从2003年开始， 中国的土地城市化快于人口城市化，结果城市人口密度反而是下降的。
值得一提的是，给定建设用地指标，地方政府对不同类型的土地，采取了不同的出让策略。其中，工业用地的供应相对充足、出让价格低，商住用地的价格则平均要高出数倍。推想其中的理由，工业企业通常规模更大，在生产网络中也处于更核心的位置，并且在不同地区之间有更高的流动性。因此，地方政府为了完成短期内的GDP增长目标，会以低价土地吸引工业企业。这样做的好处是降低了我国工业的生产成本，但代价是居民承受了高昂的房价。于是， 我国工业的相对过剩和总体消费不足就同时出现了。我和陆铭等人的研究表明， 这种做法造成了显著的福利损失。
#6
太阳底下无新事？
这本书讲的事情，对现在的读者来说早已经是历史。在本书最后几章出现的、在当时尚属“新鲜事物”的土地财政，现在也到了逐步退场的时候。但我在读这本书时，感觉这些事仿佛就在眼前。这大概是因为，与当年相比，今天有一些约束条件发生了变化，但地方政府的行为逻辑并没有根本性的变化。
对我个人来说，本书最有知识增量的地方反倒是第二章，即改革前的中央-地方关系。读者们可能知道，“增长锦标赛”是解释90年代后中国经济高速增长的重要理论。尤其是在分税制实施之后，地方政府从本地企业中获取税收的比例大幅下降，为什么它们还有动力去推动工业化和经济发展？增长锦标赛可以提供一种自洽的解释。然而，第二章里提到，在“大跃进”时期，中国已经搞了一场轰轰烈烈的锦标赛，结果却是国民经济的大幅倒退和农业上的巨大灾难。如果我们相信后来的锦标赛推动了经济增长，那为什么前面的锦标赛带来的是经济灾难？这中间的区别，值得我们思考。
有心的读者大概注意到了，二十届三中全会对央地财政关系有了一些新的提法。要理解这些重要的变化，本书所蕴藏的洞察和智慧是不可缺少的。因此， 对于想要理解中国经济和治理、关心中国未来的读者来说，这本十几年前的书并未过时，它的再版十分应时。MI·开卷
编辑排版丨刘蕊绮
审校丨宋朝阳
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