法律实务文库 | 以案件质效为中心审务督察体系建设研究

2022年1月30日，最高人民法院印发《人民法院审务督察工作规定》（以下简称“《督察规定》”），根据该规定要求，审务督察工作不断拓展并聚焦到对立案审判执行工作全方位、全要素、全过程的督察^[1]。2022年10月16日，党的二十大报告指出“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正”^[2]。公平正义是司法的生命线。审务督察的作用最终将体现在案件质效的提升上。围绕案件质效这一中心，审务督察作为人民法院内部督察制度，在改善办案环境，促进办案过程依法合规，优化当事人司法体验等方面具有不可替代的作用。

 （一）有助于改善办案环境

案件是由立案审判执行组织（以下简称“司法办案组织”）来办理的。司法办案组织的工作直接决定了案件质效高低。但是，并非只有司法办案组织的工作才对案件质效产生影响，司法公开制度、“三个规定”填报制度等司法制度，虽未直接决定案件结果，但这些制度的落实情况能够影响司法办案组织的办案环境，间接影响案件质效。徒法不足以自行，各项司法制度只有在落实的过程中才能体现其制度价值。建设以案件质效为中心审务督察体系建设，强化对司法制度落实情况的督察，有助于促推司法制度的落实，改善办案环境。以“三个规定”填报制度为例，随着管理和工作机制逐步完善，近年来，“三个规定”填报基本实现法院干警“全员覆盖”，有记录报告信息数量逐年提高，长期“零报告”情况逐步减少。然而执行过程中，“敷衍应付式”填报、“避重就轻式”填报、“选择式”填报等现象突出，造成制度“空转”，严重影响着“三个规定”的落实质效。通过最高人民法院和各地法院审务督察，以督察建议、通报约谈等方式，督促对“三个规定”填报制度落实过程中不正当现象的整改落实。“三个规定”填报制度落实落地对“人情案、关系案、金钱案”的防范作用显而易见，改善了司法环境并提升了司法公信力^[3] 。可见，审务督察工作通过查纠问题，督促整改等方式，确保各项司法制度落实落地，能够为司法办案组织职能发挥创造良好办案环境，有利于案件质效的提升

 （二）有助于促进办案过程依法合规

审务督察制度促进办案过程依法合规的作用，是通过对办案纪律的监督实现的。根据《人民法院工作人员处分条例》第二章第二节“违反办案纪律的行为”相关规定，审务督察中发现人民法院工作人员违反办案纪律，应给予处分的各项情况，除第三十二条所列“违反规定为案件当事人推荐、介绍律师或者代理人，或者为律师或者其他人员介绍案件的”以及第四十三条中所列“故意违背事实和法律枉法裁判的”以外，从第二节开始的第二十九条至第二节结束的第五十四条，均和办案程序密切相关。虽然“四类案件”监督管理工作机制、阅核制度、上诉制度、再审制度等审判执行制度也对办案程序予以监督，但以上制度均属于业务监督，且监督范围各有侧重。纪检监察部门对人民法院工作人员严重违纪违法情况的监督，是一种外部监督制度，客观上无法常态化地行使。审务督察作为覆盖立案审判执行工作全方位、全要素、全过程的人民法院内部纪律监督制度，可以常态化监督人民法院司法权运行状况，在促进办案过程依法合规方面对上述各项制度具有补强作用。

（三）优化当事人司法体验

比较“四类案件”监督管理工作机制，阅核制度，上诉制度，再审制度和审务督察制度等各项审判执行制度。可以在案件办理过程中由当事人提出对司法办案组织工作予以监督的是“四类案件”监督管理工作机制和审务督察制度。在《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》第六条中规定，有关部门通过审务督察、司法巡查、案件评查、信访接待或者受理举报、投诉等方式，发现法官可能存在违法审判行为的，属于应接受监督管理“四类案件”中“有关单位或者个人反映法官有违法审判行为”类案件。案件办理过程中有关单位或者个人反映法官有违法审判行为时，可以直接向审务督察部门反映情况，由审务督察部门将当事人提出的监督意见转交给对案件有监督管理职责的院庭长，再由院庭长对相关案件予以监管，而不用当事人自行向院庭长去反映情况。即审务督察制度可以成为“四类案件”监督管理工作机制的“引导程序”，可以满足当事人在其案件办理过程中对司法办案组织违法审判行为予以“一站式监督服务”的需要。从优化当事人司法体验，体现“办案最公、用时最少、老百姓司法获得感最强”浙江法院最鲜明标识的角度来看，在审务督察中向当事人提供“一站式监督服务”显得尤为重要。让当事人无需熟练掌握复杂的法律规定，在其案件立案审判执行的全过程中只需通过审务督察部门这一个端口提出和其案件相关的监督意见，就可对其反映的情况由审务督察部门按内部监督程序调查处理，并将调查、处理结果反馈给当事人。以案件质效为中心审务督察体系（以下简称“审务督察体系”）提供的“一站式督察服务”一方面降低当事人对法院工作进行监督的复杂程度，便利当事人监督。另一方面通过审务督察部门对当事人监督话语的厘清和精炼，帮助当事人和接受监督的司法办案组织更为顺畅地交流。由此，将审务督察体系为案件当事人提供的“一站式监督服务”机制加以完善，可增强当事人对其案件的参与感、获得感，优化“司法体验”，从而提升司法公信力。

（一） 审务督察内容尚未纳入人民法院案件质量评估体系

“人民法院案件质量评估”是按照人民法院审判工作目的、功能、特点设计若干反映审判公正、效力和效果各方面情况的评估指标，利用各种司法统计资料，运用多指标综合评价技术，建立案件质量评估的量化模型，计算案件质量综合指数，对全国各级人民法院案件质量进行整体评判与分析^[4]。司法办案组织遵守办案纪律的情况，对案件质量具有重要影响。因此，审务督察内容也应成为案件质量评估体系的组成部分。将审务督察内容纳入案件质量评估体系，有助于直观反映司法办案组织遵守办案纪律情况，督促司法办案组织遵守办案纪律，并提高司法办案组织配合审务督察部门对督察事项调查了解情况的积极性。因此，在案件质量评估体系中，需要根据审务督察内容设置相应指标，并对相应指标赋予权重，由审务督察部门统计司法办案组织遵守办案纪律情况，确定相应指标的评估分值，作为对案件审务督察结果在案件质量评估体系中的体现。从而将审务督察部门在办案纪律方面和审判管理部门在业务水平方面对司法办案组织办案情况的评估相结合，形成对案件质量的全面评估。当前，在案件质量评估体系中还未根据审务督察内容设置相应指标，审务督察情况对案件质量的评估作用还未形成“审务督察指数”。对案件质量的评估更多的是对司法办案组织工作在业务水平方面的评价而非遵守办案纪律方面的评价。审务督察部门和审判管理部门尚未以案件质量评估体系为依托形成对案件质量监管的合力。

（二） 审务督察服务职能未充分发挥

当事人合法权益受案件质效直接影响，对司法办案组织工作监督的积极性较高。当事人的监督有助于司法办案组织依法合规办理案件，但“多点开花”过于频繁的监督也会影响司法办案组织工作的有序开展。如果因当事人对法律规定不理解而对办案过程存在误会，也会导致其“司法体验”不佳，案结事未了，影响案件定分止争效果。审务督察的服务职能，一方面体现在服务案件当事人，给案件当事人提供对司法办案组织工作的一站式监督服务。另一方面体现在服务司法办案组织，经审务督察部门对当事人反映情况的调查，在司法办案组织工作依法合规时，向当事人作出答复，消除误会，使其配合司法办案组织工作有序开展。如案件办结后，当事人对案件结果不服，在提起上诉时同时对其认为司法办案组织在“履行职责、行使职权、遵章守纪、改进作风”等方面的问题申请审务督察，由审务督察部门予以调查。则不仅丰富了对上诉案件质效监督的维度，还有助于在向司法办案组织调查后对当事人的答复中消除当事人疑惑，提高案件服判息诉率。当前，一站式督察服务体系还未建成，未形成案件当事人通过审务督察一站式监督其案件办理全过程的氛围。案件办结后，当事人对案件结果不服的，一般仅提起上诉寻求改判，较少在提起上诉的同时向审务督察部门反映情况，由审务督察部门对司法办案组织在办案过程中遵守办案纪律的情况进行监督。

（三） 审务督察举措不完备

在《督察规定》第三章规定的督察举措，主要分为纠正、建议、移送、通报四类。如《督察规定》第十四条前半部分规定，督查中发现人民法院工作人员正在从事违法违规或侵害人民群众利益、损害人民法院形象的行为时，应当在不影响相关工作正常进行的情况下予以制止和纠正。此处的督察举措即为“纠正”。《督察规定》第十四条后半部分规定，对不便当场制止和纠正的，应当将有关情况记录在案，通过《审务督察建议书》一并反馈被督察部门或单位。此处的督察举措即为“建议”。《督察规定》第十六条规定，发现下级人民法院工作人员存在涉嫌违纪违法行为时，应当通过《审务督察建议书》反馈情况，由下级人民法院按照程序处理或移送有管理权限的单位。此处的督察举措即为“移送”。《督察规定》第十八条规定，督察发现的具有典型性或普遍性的问题，应当以适当方式在适当范围内进行通报。此处的督察举措即为“通报”。

审务督察的内容，应该在案件质量的评估体系中有所反映，以发挥审务督察服务办案工作促进案件质效提升的制度价值。因此，审务督察部门需要有参与案件质量考评的职权，“考评”应作为审务督察举措之一。案件当事人向审务督察部门反映人民法院工作人违反办案纪律情况的，审务督察部门对督察事项调查后还需要向当事人说明情况并答复。因此，审务督察还需要有“答复”的职权，“答复”也应作为审务督察的举措之一。

（一） 将审务督察内容纳入人民法院案件质量评估体系

建议把审务督察内容设置为对案件质量的评估指标，纳入案件质量评估体系。评估指标体系由1个一级指标、3个二级指标和若干三级指标组成。在指标体系中，三级指标直观、具体地反映了案件审理某一环节、某一方面的质量、效果情况，如“立案变更率”指标、“结案均衡度”指标、“一审服判息诉率”指标等；二级指标是通过科学的方法对三级指标进行同度量化，分类具体化为审判公正指数、效力指数和效果指数；一级指标反映了案件质量评估综合指数，是由3个二级指标合成得出的^[5]。审务督察指标可纳入公正指标范畴，并设置相应指标权重。由考评时段内违反相应审务纪律的案件数除以该法院办理案件总数得出司法办案组织遵守相关办案纪律的比值。同时，建议设置“督察纠正率”，作为审务督察部门纠正司法办案组织违反办案纪律情况在案件质量评估体系中的体现。对审务督察指标的考评，可分为由司法办案组织自行填报和由审务督察部门复查后确认或纠正两个步骤。根据审务督察内容设置的各项考评内容，先由司法办案组织在报结案件时自行填报自查结果，而后由审务督察部门对该考评内容予以复查。对审务督察情况和司法办案组织填报结果相符的予以维持，不相符的则予以纠正。审务督察部门对司法办案组织填报内容予以纠正的情况，需体现在“督察纠正率”指标中。

以对“三个规定”填报情况的督察为例，当前“三个规定”是按月填报，没有具体到每个案件中。如果对司法办案人员填报“三个规定”的要求由当前的每月填报改为在每个案件中填报，则可以将“三个规定”填报情况纳入案件质量评估体系。结案时由案件承办人对案件办理过程中各位司法办案人员是否按规定填报“三个规定”的情况自查并录入办案系统。而后，由审务督察部门对该情况予以复查，并根据复查结果予以确认或纠正。经审务督察部门复查后予以确认的，各司法办案人员对“三个规定”填报情况直接体现在相应指标的考评中。经审务督察部门复查后对司法办案组织自查情况予以纠正的，除将纠正后情况纳入相应指标的考评外，还应同时将审务督察部门纠正司法办案人员未按规定填报“三个规定”的情况体现在“督察纠正率”指标中。

（二）以“司法公正在线”作为审务督察制度的运行载体

“司法公正在线”是以浙江全省法院办案办公平台为依托，按照平台化、可贯通要求，建立的服务当事人对法院工作“码”上投诉、“码”上反馈，“码”上评价审务督察工作机制。建议将“司法公正在线”作为审务督察制度的运行载体，各项审务督察工作，无论是在线上办理还是线下办理，都需要在“司法公正在线”上填报、留痕，使审务督察工作可视化、可追溯，并在该运行载体上采用数字化方式持续推动以案件为中心审务督察制度持续迭代升级。一是将“司法公正在线”和案件质量评估体系相联，使审务督察部门可通过“司法公正在线”办理督察事项并在“司法公正在线”中对案件相应指标予以考评，从而将纪律监督内容纳入案件质量评估体系。二是以数字化方式打造标准化且全程留痕的各项审务督察机制闭环。如督察部门在线接收当事人情况反映机制，督察事项调查机制，督察事项意见答复及向当事人反馈机制，内部处分机制，事项移送机制等。通过“司法公正在线”构建当事人向审务督察部门提出监督意见和审务督察部门根据当事人监督意见向司法办案组织及其工作人员调查并将调查结果向当事人反馈的畅通渠道，以满足审务督察对立案审判执行案件办理全过程、全方位、全要素立体式监督的要求。

（三） 将“考评”和“答复”作为审务督察举措

对案件中审务督察指标给予考评赋分，是审务督察工作的内容，也是审务督察工作对司法办案组织在办案纪律方面监督和指引作用的体现。且“纠正”、“建议”、“移送”、“通报”等督察举措对案件质量的影响，也需要通过“考评”在案件质量评估系统中量化反映。因此，建议将“考评”作为审务督察制度中常态化的督察举措。审务督察不仅是对司法办案组织的监督，也是向当事人提供的“一站式监督服务”。“纠正”、“建议”、“移送”、“通报”、“考评”均是对司法办案组织及其工作人员作出。在上述督察举措以外，对因当事人提出监督意见而进行的审务督察还需要有对当事人的“答复”，作为审务督察工作的必要环节。且“纠正”、“建议”、“移送”、“通报”均是对当事人提出监督意见经调查属实情况作出的督察举措。对于当事人提出监督意见经调查不属实的，也需要向当事人作出“答复”，作为该督察事项的办结方式。因此，建议将“答复”作为审务督察举措之一。由此，形成以“纠正”、“建议”、“移送”、“通报”作为对违反审判纪律行为的处置举措，以“考评”作为促进案件质效提升的指引举措，以“答复”作为对提出意见当事人的回应举措，完善审务督察制度的“工具箱”。

“公平正义”是司法工作的生命线。案件质量评估体系是案件“公平正义”的量化指标。建议将审务督察内容纳入案件质量评估指标，强化审务督察对司法办案组织在遵守办案纪律方面的监督和指引作用。将“司法公正在线”作为审务督察制度的运行载体，使督察工作可视化、标准化、可量化，提升督察工作的公信力，并使督察体系能够以数字化的方式持续迭代升级。增加“考评”、“答复”作为督察举措，完善审务督察“工具箱”。由此，建立和完善以案件质效为中心的审务督察体系，更好地发挥审务督察制度提升案件质效的作用。

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