关于国有企业公开采购若干问题的思考

众所周知，招标采购在一定程度上可以压缩腐败生存的空间是由于其公开性而不是竞争性。因此，早在2015年，国务院国资委在对央企采购管理对标考核活动中便首次将公开采购率作为对标的重要量化指标，而不是考核公开招标率，力图纠正国有企业逢采必招的错误倾向，降低企业交易成本，提高企业经济效益。

2015年，国务院国资委印发的《关于开展采购管理提升对标工作有关事项的通知》（国资厅发改革〔2015〕27号）附表中对“公开采购”的解释为“公开采购方式指采购人以采购公告方式邀请不特定的潜在供应商参与采购项目的方式，包括公开招标及企业自行定义的其他公开采购方式”。

2018年，国务院国资委《关于开展采购管理提升对标工作有关事项的通知》附件三“2018年对标评估自评表”中对企业自行定义的其他公开采购方式用括号列举的方式予以细化：“公开采购方式指采购人以采购公告方式邀请不特定的潜在供应商参与采购项目的方式，包括公开招标及企业自行定义的其他公开采购方式（如公开竞争性谈判、公开竞价等方式，单一来源采购采取事前公示的，也属于公开采购。在符合有关法规的情况下，根据管理需要实行合格供应商入围管理的，如果入围供应商是以公开的方式产生的，则面向本集团全体合格供应商的采购也属于公开采购）。”

上述解释包括了两类公开模式：竞争性公开与信息公开。据此，中国物流与采购联合会发布的2023版《国有企业采购操作规范》（T/CFLP 0016—2023，以下简称2023版操作规范）对公开采购作了如下定义：

5.4.1公开采购

公开采购包括竞争性公开采购与采购信息公开采购。

5.4.1.1适用条件

符合下列条件之一的，适用竞争性公开采购：

——以采购公告的方式向不特定的潜在供应商发布采购信息的采购；

——采购项目可在采购实体供应资源库全体合格供应商范围内公开，以邀请书的形式向合格供应商发布采购信息，并通过公开竞争方式向合格供应商实施采购的采购。

符合下列条件之一的，适用采购信息公开采购：

——部分或全部在企业电子采购平台实施采购的采购（需要保密的除外）；

——通过制度规定的程序或论证实施战略采购的采购；

——单源采购采取事前公示的采购。

上述条文中第一款竞争性公开适用条件基本援引了国务院国资委的相关规定，第二款有三项，补充了平台采购和战略采购的适用条件。

53号文第五部分规定了采购信息公开的途径与方式为“在本企业电子采购交易平台或省级及以上媒介公告公示采购信息”，即公示的媒介是本企业电子交易平台或省级及以上媒介。

需要指出的是，53号文的上述规定是针对央企年度采购对标活动的标准认定，也是考核央企公开采购率的计算依据。不能据此推论，只有在电子交易平台公告或公示的采购活动才可称作公开采购。公开采购还应当包括“企业自行定义的其他公开采购方式”。

53号文第五部分紧接着规定了公告公示的方式：“结果确定后，应当在发布采购公告的媒介上公示采购结果。采用直接采购方式并公开的，应当在采购前公示项目情况（涉密等特殊项目除外）。”这里所谓公告指公开采购结果，公示指公开采购信息，分为两种情形区别管理。该条款还有两个除外规定，在下文讨论。行业、产业有很大不同，因此53号文没有规定公开或公示的其他要求，包括时间、内容、监督方式等，这些应当由企业制度规定。

图1所示的模型中，左边标识的杠杆项目与非关键性项目属于以竞争为主要形态的供应模式。右边标识的战略项目与瓶颈项目属于以合作为主要形态的供应模式。

从另外的角度划分，该模型的上半部分是采购合同金额较大的项目，是企业杠杆效应较大、应当重点关注的项目。下半部分是合同金额较小、杠杆效应影响不大的项目。

所谓杠杆效应是指采购对企业效益有放大效应。美国通用电气前首席执行官杰克·韦尔奇曾说过，采购和销售是公司唯一能“挣钱”的部门，其他任何部门发生的都是管理费用。在供应链管理中，采购成本的降低对企业利润的增加会产生杠杆作用。例如，某产品售价为100元，采购成本为70元，管理成本20元，利润10元，假设其他条件不变，采购人在采购环节节约10％即7元，该产品利润增加至17元，相当于利润增加了的70％，即产生1∶7的杠杆作用。因此，企业采购对杠杆性采购的关注度非常高，且该类项目有充分竞争的条件，如果项目还符合采购需求明确、采购时间允许、交易成本合理的条件，公开招标是最恰当的采购方式。此外，也可选用其他公开采购的方式。

图1所示模型的左下端是采购金额较少、供应链风险较小的采购项目。企业一般通过电子商城或其他采购方式采购。右下端是少数瓶颈类采购项目，供应风险大，但合同金额不大，采购方式一般选择直采或谈判。其杠杆效应很小，这两类项目是否在平台公示采购结果意义不大。

综上，依据合同金额大小对采购管理实施不同的策略非常重要。因此，制定公开采购的限额基准就显得非常必要。同理，由于行业、产业不同，这个限额应当由企业制度规定。

两个案例

案例一：近日，笔者同一位朋友聊天，他曾担任某市某系统的主要领导。聊天中他说，西方国家很早就注意窃取我国各方面的经济数据。在改革开放初期（三十多年前），某西方国家给我国每个省无偿捐赠×××万元，支持我国发展××事业，但是需要填报一张表。朋友一看这张表要求的很多内容都是当地不能公开的一些保密数据，立刻警觉起来，最后他对各区报来的数据统计后调整了第一位数交上去，拿回捐款。事后，在系统开会时他问其他省的同行的填报情况，很多省都是如实填报，没有一点保密防范意识。这些数据的泄密对我国造成什么危害不得而知，但很令人担忧。

案例二：2021年9月，有报道称美国商务部在半导体高峰会上要求台积电、三星等晶圆代工厂交出被视为商业机密的库存量、订单、销售记录等数据，以提高供应链的透明度并确定导致短缺的根本原因。这一要求被视为对企业保密制度的挑战，并引发了业界的广泛关注和担忧。美国商务部时任部长雷蒙多曾表示，如果企业不愿配合美国政府交出数据，美国政府将采取一系列措施来确保数据的获取，这包括可能使用法律手段如“国防生产法（the Defense Production Act，DPA）”来强制企业提交数据。

从上述两个案例可以看出，数据的保密非常重要。

53号文关于公开采购的除外规定

53号文第五部分第一个除外规定是关于公开采购限额基准线的除外规定，即“直接采购及其他采购方式中涉密等特殊项目”可以不规定公开采购的限额基准线。

适用条件一：直接采购项目

依据53号文的规定，直接采购的适用条件需要满足以下情形之一：一是涉及国家秘密、国家安全或企业重大商业秘密，不适宜竞争性采购；二是因抢险救灾、事故抢修等不可预见的特殊情况需要紧急采购；三是需采用不可替代的专利或者专有技术；四是需向原供应商采购，否则将影响施工或者功能配套要求；五是有效供应商有且仅有1家；六是为保障重点战略物资稳定供应，需要签订长期协议定向采购；七是国家有关部门文件明确规定的其他情形。此外，还有企业内部供应的直接采购。

上述直接采购有些属于涉密，有些属于时间紧迫，有些属于专有，还有其他一些不能竞争采购无法公开的项目，应当除外。

适用条件二：其他采购方式中的涉密项目

53号文的第二个除外规定是关于公开渠道方式的，即涉密项目可以不在电子交易平台公告公示。

由于国有企业资产的公共属性，通过公开加强对采购管理的监督非常必要。长期以来，很多人都以为招标采购是防止腐败的利器。在监督部门看来，加强对采购的监督就是加强对是否招标的监督。采购人也认为，招标可以规避采购责任。因此，企业在采购工具的选择上，不分条件逢采必招。这严重增加了企业交易成本，但腐败问题依然严重。

经过二十多年的采购实践，随着企业管理水平的提高，特别是供应链安全已经上升到国家战略层面，人们开始逐步认识到，逢采必招、一单一招等采购效率低的问题亟待解决，强化公开性就成为国有企业采购管理选择的必然。

国有企业具有双重企业属性，一方面其是企业，营利是基本属性；另一方面，从所有者权益的使用和支配上看，其具有公共属性。在市场经济中，企业必须通过激烈的竞争才能活下来，才能在行业占有一席之地。在互联网时代，企业的竞争主要体现在供应链之间的竞争。与供应商的合作是企业营利的基本保障，在运营采购中供应链名单就是企业重要的核心秘密。这就需要国有企业补充完善公开采购与涉密排除的制度体系。

一是全面准确对“涉密”作出解释。不仅涉密项目应当禁止在电子交易平台公布供应商相关信息，在一般项目的供应链中，战略合作供应商、瓶颈物资供应商的名单也应视为涉密信息，其交易信息不能在交易平台公告公示。在企业运营采购活动中，真正在电子交易平台公告或公示的采购项目只能是卡拉杰克模型左上角杠杆类型中的部分的项目（左下角项目单项合同金额较小，公示意义不大）。

在工程项目中，项目中标人实施项目的采购也属于运营采购，分包或采购活动也不是依法必须招标的项目，其供应商名单是否可以在电子交易平台公告或公示由项目中标人自行决定。即使可以公告或公示，其内容如价格是否可以公开也需要项目中标人慎重考虑。

二是增加公开的途径与方式。强化企业公开采购管理的监督应该“全覆盖”。因此，除了在电子交易平台公告公示的途径外，企业内部其他公开的形式也应认定是公开采购。

2023版操作规范对应当公告或公示，但由于涉密（包括供应链供应商名单）不能在平台公示的项目规定了企业内部“告知、备案与报告”制度，形成公开采购管理监督的“全覆盖”。所谓告知，是指采购完成后采购实体与计划部门、使用单位、库房、物流等内部相关部门的信息沟通。所谓备案，一般指与管理部门的信息沟通，备案的范围、内容、时间因项目不同有不同的规定。所谓报告，是指参照《中华人民共和国招标投标法》的规定主动接受监督的信息报告。相关部门应对告知、备案和报告内容负有保密义务，管理部门、监督部门还应对相关数据进行格式化处理，为企业数字化管理提供基础数据。2023版操作规范附录C所有采购方法的程序中都规定了告知、备案和报告程序，在保密的同时增强采购透明度，尽量压缩腐败滋生的空间。这些规定可以为企业修订管理制度提供有意义的参考。