破解物流“用地难” 有效助力“降成本”——《关于加强自然资源要素保障促进现代物流高质量发展的通知》的解读

政务 2024-10-28 17:21 安徽

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安徽省自然资源厅

近日，自然资源部印发《关于加强自然资源要素保障促进现代物流高质量发展的通知》（自然资发〔2024〕218号，以下简称《通知》），提出了四个方面10条政策举措。这是落实党中央、国务院有效降低全社会物流成本决策部署的重大举措，也是国家层面物流用地用海要素保障的首个专项文件，对于促进现代物流高质量发展意义重大。

问题导向找“痛点”

近年来，社会物流成本受到社会各界广泛关注。今年上半年，我国社会物流总费用与GDP的比率为14.2%，继续保持稳中有降态势，但与《“十四五”现代物流发展规划》提出五年降低2个百分点的目标，还有一定差距。今年2月23日，中央财经委第四次会议强调，有效降低全社会物流成本，明确现代物流高质量发展的总体战略方向。当前，我国经济运行面临较大增长压力，降低物流成本对于增强实体产业竞争力，提升经济运行效率具有重要意义。

物流用地用海要素成本和配置方式对全社会物流成本具有重要影响，直接影响仓储成本，间接影响运输、配送成本。物流用地用海涉及工业用地、物流仓储用地、商服用地、公用设施营业网点用地、道路与交通设施用地及用海等多种用地类型，服务于物流枢纽、物流园区、冷链基地、配送中心、城郊大仓、货运场站、仓储设施以及快递末端网点等物流基础设施建设运营。近年来，国家有关部门大力支持国家物流枢纽等重大物流基础设施建设。截至目前，国家物流枢纽达到151个，示范物流园区100个，国家骨干冷链物流基地66个。据中国物流与采购联合会组织的第七次全国物流园区（基地）调查显示，规模以上物流园区超过2700个。

党的十八大以来，我国就降低社会物流成本出台了多个政策文件，提出了多项保障物流用地用海的政策举措。如，在土地利用总体规划、城市总体规划中综合考虑物流发展用地；对于重大物流基础设施项目，在建设用地指标方面给予重点保障；指导地方政府合理设置物流用地绩效考核指标；鼓励通过“先租后让”、“租让结合”等多种方式向物流企业供应土地；对利用工业企业旧厂房、仓库和存量土地资源建设物流设施或提供物流服务的提供便利；铁路划拨用地用于物流相关设施建设，从事长期租赁等物流经营活动的，在一定条件下允许以协议方式办理等。这些政策措施的出台，有力支持了降低物流用地用海成本，助力行业迈入高质量发展的新阶段。

但是，我们也看到，物流用地用海仍存在一些结构性难题，不利于物流提质增效降本。

一是物流设施供给不平衡。东部地区和一二线城市等部分地区用地需求旺盛而供给不足，物流用地指标难以获取，物流用地价格相对较高。随着城市规模不断扩围，城市内部仓储物流设施不断外迁，社区末端网点不足，城市配送体系难以建立，提高了物流配送成本。

二是物流设施项目落地难。受供地规模、用地价格、投资强度等多种因素影响，物流企业单靠物流业务收入或租金收入难以获得合理投资回报，制约了企业投资建设积极性。商业服务配套物流设施、应急物流设施等具有公益属性的物流设施投资回报更低，配套不足难以满足生产消费需求。

三是存量物流设施盘活难。目前，我国物流基础设施初具规模，但是存量物流用地与市场实际需求难以完全匹配，造成土地资源浪费。一方面，一些工矿企业自建的老旧设施、城市内部的老旧物流设施被居民楼包围、传统的货运场站由于没有货源而出现闲置。另一方面，历史上采取划拨用地的物流设施面临改造升级难题。例如，铁路划拨用地不能承建仓储物流设施，影响下一步多式联运发展。

四是物流用地考核指标不科学。如物流用地的价值主要体现在服务货物集散、促进区域经济发展，具有准公益属性，亩均税收产出相比其他用地较低，不宜按工业用地评价考核。据行业估算，物流用地亩均税收约为工业用地的1/5—1/3，部分在1/10以下。企业难以满足地方税收要求，一定程度上增加了物流用地获取难度。

目标导向看“亮点”

《通知》围绕“加强自然资源要素保障、促进现代物流高质量发展”的总体目标，聚焦物流用地用海的重难点问题，在吸收沿用已有文件中反响较好的政策基础上，从四个方面提出了10条举措，涉及30多个“政策点”，特别是针对已有文件规定不够明确和亟待解决的问题，提出了务实可行的政策举措，承前启后、指向清晰、亮点突出。

第一，统筹协调，增加物流发展空间供给。针对物流用地供给不平衡问题，《通知》强调，要统筹各类物流设施建设，落实空间布局安排。一是发挥国土空间规划引领作用，统筹考虑各类物流基础设施用地需求，及时纳入国土空间规划“一张图”，以制度强化物流用地供给保障。二是综合考虑地域区位、功能定位、发展水平等多种因素，科学规划各类物流基础设施用地空间布局，优化物流用地供给结构，有助于形成供需适配、规模适度、功能明确、有机衔接的物流基础设施网络。三是健全城乡物流配送体系，包括合理安排县域商业设施建设用地，推进一刻钟便民生活圈设施建设。其中，针对生活服务末端物流配套设施比例不足问题，明确要求落实新建社区商业和综合服务设施面积、应急仓储设施面积占比原则上不低于10%。

第二，灵活多样，加大自然资源要素保障。针对物流项目落地难问题，《通知》要求加大要素保障力度。一是做好重大物流基础设施等建设项目用地用海需求保障。包括物流通道、综合枢纽、铁路专用线等重点项目，国家物流枢纽、枢纽经济区、临空经济区、临港经济区等重大物流基础设施，还有国家和省级示范物流园区等物流用地供给。二是支持采取灵活的土地供应方式。除了沿用已有文件的举措，特别提出对于符合划拨用地目录的物流用地可采取划拨方式供地。同时创新性地提出，政府平整土地、企业建设经营、约定物流用途并长期租赁的新型供应保障模式，降低企业用地成本。三是鼓励利用铁路存量土地、集体建设用地等建设物流基础设施。针对铁路场站功能单一、物流服务不足的问题，鼓励地方政府与铁路部门优先利用既有铁路场站，共同推进铁路物流园区建设。支持通过土地置换、引入投资、自主改造等多种方式，推进铁路场站改造升级，助力铁路物流加快融入现代物流体系。

第三，集约节约，推进物流用地提质增效。针对存量资源盘活难的问题，《通知》落实节约集约用地要求做好要素保障。一是支持盘活存量空间资源。针对盘活存量低效土地的现实需求，提出利用存量房产和土地资源进行物流经营活动的，可在五年内实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。二是增加混合用地供给。允许物流仓储用地和一类工业用地合理转换，提升存量土地资源利用效率。针对铁路场站用地属性转变难题，明确提出铁路物流场站设施用地分层立体开发，即分层设立建设用地使用权。支持探索铁路货运场站开展仓储物流服务，有利于减少铁路两端短驳成本。三是加大划拨用地转有偿和地价支持力度。针对历史上采取划拨用地的物流设施的改造升级问题，《通知》明确，对利用闲置房产和存量土地资源建设物流设施或提供物流服务，涉及原划拨土地使用权转有偿使用的，经批准可采取协议方式，为集约节约土地开拓了空间。此外，对符合公共属性的快递末端网点等，《通知》要求做好用地保障服务，“马路分拣”有望得到解决。

第四，适应形势，提升要素支撑服务效能。针对物流用地评价指标不科学的问题，《通知》提出了创新性举措。一是合理设定用地条件。研究制定现代物流业“标准地”工作指引，合理设置物流用地绩效评价指标，将物流强度等纳入考核指标范围，引导地方政府以物流强度为导向设置考核指标，科学设置容积率等规划标准，引导土地资源向有需求、有项目、有能力的优质企业倾斜，实现物流用地资源高效配置。二是加强物流用地全周期管理。通过信息化手段加大物流用地供应和供后开发利用情况的跟踪管理，严格落实用途管制，不得随意变更物流及相关配套设施项目用地用海性质和规模。

结果导向抓“落点”

《通知》是落实有效降低全社会物流成本的决策部署，围绕加强物流用地用海要素保障，有史以来“含金量”最高的一份重要文件。一分政策、九分落实。为让《通知》落实到位，切实增强行业企业“获得感”，助力有效降低全社会物流成本，建议做好后续推进工作。

一是做好新出台政策宣贯落实。按照《通知》明确的新政策新举措，适时推出实施细则或配套方案，加大政策宣贯力度。如，涉及混合用地供给、新型供应保障模式、划拨土地使用权转换、铁路场站分层立体开发、物流用地考核等，需要进一步指导地方部门深化落实。

二是强化部门间统筹协调、协同联动。物流基础设施涉及多个部门、多个领域，建议建立物流用地用海要素保障部门间协同机制，统筹安排用地需求，做好各部门物流相关规划和国土空间规划有效衔接，实现“多规合一”。

三是做好政策执行的跟踪评估工作。针对政策执行过程中遇到的问题及时予以解决，将有“含金量”的政策真正落实到位。

（作者系中国物流与采购联合会研究室主任、中国物流学会副秘书长）

本文仅代表作者观点

来源 / 自然资源部

主办单位 / 安徽省自然资源厅

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