《经济参考报》丨少占耕地 高效用地——安徽推进土地节约集约利用综合改革试点观察

重大建设项目不占、少占耕地，开展低效用地再开发专项治理，让亩均效益高的项目以最快速度获得最优土地要素保障……作为自然资源部确定的土地节约集约利用综合改革唯一省级试点，安徽聚焦制约土地节约集约利用中的难点堵点，集成创新体制机制，保护土地资源、保障经济发展。最新数据显示，截至2023年，耕地面积连续3年实现净增加，全省单位GDP建设用地使用面积同比下降5.5%，省级以上开发区工业固投强度和工业亩均税收同比分别提升5.4%和6.0%。

地处长江沿线的芜湖市，是中国首批沿江开放城市。1993年，芜湖经开区批准设立。国庆假期，芜湖经开区“三湖”片区建设正酣。30年前，经开区从这里起步，如今一幢幢新楼正拔地而起。这里将打造凤鸣湖研创中心，主要保障奇瑞集团开展智能网联汽车研发。

希望之所在源于腾笼换鸟。芜湖市自然资源和规划局经开区分局开发利用科科长阚永飞说，以前园区规划意识普遍不足，工业企业用地粗放，空间布局破碎，龙头企业与小微园区并存，亩均土地税收只有约10万元，而且公共服务基础设施配套也不健全，员工市区买房、园区上班，加大了市内通勤压力。据介绍，基于打造整车制造产业链的功能定位，芜湖市规划在“三湖”片区腾出近5700亩存量建设用地，系统导入科创、人才、商务、教育、医疗等功能配套，形成产业链关联、产城融合、生产生活生态空间相协调的区域新面貌。

芜湖经开区的探索只是安徽省探索土地节约集约利用的一个缩影。在芜湖市自然资源和规划局开发利用科科长许天语看来，随着城镇开发边界的划定，城市摊大饼式的外扩已经不现实，在成片土地资源非常稀缺的背景下，只有挖潜存量才能保障工业用地需求。

与此同时，落实耕地保护也是地方党委政府必须坚守的底线。改革中，安徽明确重大建设项目不占、少占耕地，探索建立重大基础设施项目用地全程包保服务机制。

在G50沪渝高速、G5011芜合高速芜宣段改扩建工程现场，记者看到相较于传统的道路护堤边坡，这里明显紧凑不少。芜宣高速改扩建设计代表宋福华说，“以往边沟设计会很大，一些开口宽度近1.8米，如今在满足功能情况下，宽度缩小至0.9米。可以说边坡少占地1米，扩建延伸20公里就可以节地2万平方米。”据了解，通过多方案比选、优化设计等，该工程仅占用耕地414亩，较预审阶段少占耕地1069亩，少占永久基本农田558亩。

把节约集约用地理念贯穿在规划、选址、土地供应、施工、验收等项目全生命周期，从源头破题重大基础设施项目占用耕地比重高；探索建设项目占地剥离耕作层土壤，就近用于新增耕地和劣质耕地土壤改良……2023年，安徽省耕地面积达8345.18万亩，较上年增加18.9万亩，连续24年实现耕地占补平衡。

地处皖苏交界的马鞍山市博望区，工业经济起步早，乡镇企业自发散落于省道两侧。“建区之前三镇有1000多家企业，平均占地7.4亩，亩均税收仅约2万元，土地资源利用率低，且生产生活空间布局混乱。”马鞍山市自然资源和规划局博望分局局长宁博说，2021年以来博望区推进腾笼换鸟、产业重塑，打造“园区-单元-项目”管理新模式，以合同约束税收贡献倒逼用地主体自主节地。

在以机床刃模具为主导产业的博望高新区科技孵化园区，新规划建设的7栋标准化厂房，企业已全部入驻。据了解，这里原先分布了6家不规范小企业，通过腾退招引、融资建设，集聚了一批具有高税收潜力的企业。“这是我们立足园区产业定位，打造的租赁型标准化产业园。3年孵化期后，企业达不到约定亩均纳税额，要么补偿、要么腾退，以此倒逼提高亩均效益。”博望高新区规划建设局负责人夏本银说。

以园区为载体，坚持一园一业，聚焦产业链招引培育重大项目；按照2至5平方公里有限规模划定基本单元，配备生活生态服务空间；强化合同管地，明确项目用地面积与税收贡献挂钩，倒逼企业主动节地。目前，博望区累计腾退低效企业170余户，亩均税收提升至20万元，亩均产值5年间翻了近3番。

盘活闲置、低效工业用地，合肥高新区探索出“健康体检+土地管家”工作新机制。与阳光电源股份有限公司隔路相望的工地里，工人们正加紧施工。这里曾是一家生产改性工程材料的加工型企业，不仅亩均税收长期不达标，而且长期供而未建土地面积达到一半。阳光电源在二级市场获得这片土地及其附属物的资产转让后，今年初正式动工，这里将成为其核心检验检测和智能检测装备制造平台。

“低效用地盘活包括自主升级、二级市场转让和政府收回等多种路径。我们创新盘活机制，自规、应急、消防、生态环境等部门通过对企业开展‘健康体检’，帮助企业规范经营行为、防范经营风险，针对发现的问题指导并督促企业整改；同时政府通过购买服务组建包括律师、土地评估师等在内的‘土地管家’专业团队，为依法合规盘活提供服务。”合肥高新区闲置和低效用地全域治理工作领导小组办公室相关负责人说，“健康体检+土地管家”机制形成了政府有为、市场有效、协同有序的工作格局，丰富营商环境内涵，助力高质量发展。

在芜湖经开区桥北工业园，合保电气（芜湖）有限公司设备设施经理李海龙望着正在施工的汽车电子产业园说道，“快了，明年6月就能进场调试了。”

合保电气（芜湖）有限公司2019年落户于桥北工业园，主要面向海外出口绝缘子、跌落式熔断器等产品。“以前这里聚集着工业器具加工的小企业，不仅雨水管网堵塞严重、消防设施不足，周边配套更是几乎没有。”李海龙说，今年5月芜湖经开区开始腾退工业园内的35家企业，拟建设芜湖汽车电子产业园及智能终端装备产业园，并探索“工业上楼”新范式，提高了土地集约化水平。

“‘工业上楼’是个新事儿，要求楼板能够支撑大型机械设备，同时还要满足楼上企业的运输需求。”李海龙说，这两点在建设时都被考虑在内，他选择了其中一栋楼的两层作为新的生产厂房。

在城市，连片建设用地向更高产出的纳税大户倾斜，一般工业企业上楼“向天空要产值”。企业亩均效益评价正成为工业园区产业重塑、低效企业“腾退-建设-安置-培育”的重要依据。马鞍山市博望区科工信局亩均办负责人卞恒亚说，亩均效益评价与土地节约集约相辅相成，通过对参评企业开展评价并对低效闲置用地企业进行转型退出，2023年博望区规上企业亩均税收实现翻番，达16.51万元。

在农村，通过稳妥有序推进全域土地综合整治，零散而居的村民住宅有的正在集聚，零散细碎的小田正在变成利于机械耕作的大田。在芜湖市无为市开城镇都督村，结合农户意愿，当地通过优化宅基地选址、腾退拆除原有村民住宅，复垦鱼塘水面等，新增耕地超200亩。

记者了解到，土地节约集约利用的重点是对存量土地创新体制机制，让土地资源更好匹配优质项目，用最少土地资源取得最大经济社会效益。目前，安徽围绕涉法涉诉闲置低效土地处置利用、采煤塌陷区综合治理、工业用地全生命周期精准管理服务等探索出多条节地新路径。

“节约集约用地正逐渐成为各地各部门发展共识，省级层面已出台40余项政策文件，形成了较为完善的政策体系。”安徽省自然资源厅厅长郜红建说，下一步，安徽将进一步强化政策实施的系统性、整体性和协同性，健全完善节约集约用地制度，增强全社会节约集约用地意识，做好高质量土地要素服务保障。