黔研阵地丨关于加强和改进黔江区耕地保护工作的调查与思考

·开栏语·

　　经过历界区委区政府的接续努力，黔江区已基本形成耕地数量、质量和生态“三位一体”的耕地保护格局。但我区地处武陵腹地，辖区山峦起伏，岭谷相间，地势复杂，海拔落差较大，总体情况呈现如下特点：一是耕地比重低。黔江辖区面积350.85万亩，其中耕地占比仅19.6%，重庆市平均耕地占比22.7%，比全市低3.1个百分点，耕地占比处于全市中下水平。二是人均耕地持续减少。黔江区人均耕地1.39亩，低于全国平均水平1.46亩，且近三年来呈持续减少趋势；三是耕地破碎、零散。黔江区现状耕地图斑12.3万个，其中3亩以下的图斑7.2万个，细小图斑占比58.5%；四是坡耕地比重高，不稳定的耕地比较多。黔江区坡耕地52.4万亩，占比76.2%，不稳定耕地18.01万亩，占比26.2%。

　　（一）耕地保有量：黔江区耕地保护目标64.6万亩，2024年初，现状耕地（不含城镇村）68.81万亩，其中：水田16.17万亩，占比23.5%；旱地52.64万亩，占比76.5%。截止6月30日，市级监测耕地流出0.37万亩，按照考核计算规则，初步测算实际耕地保有量66万亩，目前盈余1.4万亩。

　　（二）永久基本农田：黔江区永久基本农田保护目标45.88万亩，2023年开展永久基本农田划定成果核实处置后，黔江区永久基本农田保护范围内有现状耕地46.07万亩，2024年上半年监测流出0.3万亩，初步测算实际永久基本农田保护范围内现状耕地45.77万亩，目前缺口0.11万亩。

　　（三）耕地质量情况：耕地质量处于全市中下水平，总体较低。黔江区耕地平均质量等别10.3，低于全市耕地平均等别9.8，按照优、高、中、低等划分，黔江区以中等地和低等地为主，其次是高等地，优等地占比较少，耕地质量总体较低。

（四）耕地坡度分布情况：总体来看，位于坡度15°以下耕地29.57万亩，占比42.9%；坡度15°至25°耕地17.91万亩，占比26.0%；坡度25°以上耕地21.08万亩，占比30.6%。

　　存量“非粮化”是当前我区耕地保护面临的最大隐患，也是全市耕地保护工作的重难点，虽然我区当前防流出和增流入两手抓，维持着脆弱的动态平衡，一旦这3.03万亩“非粮化”大部分流出，新增耕地流入不能弥补缺口，微弱的“天平”将向流出一方倾斜，年底我区耕地和永久基本农田保护红线将面临突破的风险。

　　（二）耕地恢复补充后备资源紧缺，科学选址难。耕地恢复补足是新增耕地的最有效方法。要确保我区耕地总量不减少，应一手抓防止耕地流出，一手抓高质量实施耕地恢复补足。就农耕规律而言，大图斑恢复更容易，工程实施成本也相对较低，因此按照耕地恢复实施的优先序，应优先实施集中连片或面积较大图斑，其次实施地方偏远、面积细小的图斑。黔江区2023实施耕地恢复并通过变更调查图斑1339个,面积（未扣减田坎系数）7992.04亩，其中3亩以下的图斑712个、1070.83亩，我区新增耕地单个地块面积小于3亩的数量较多占任务总数比重超过一半以上，但面积仅占13.4%。这说明目前乡镇已无优质后备资源可恢复，补充耕地后备资源接近枯竭，且点状式分布特征愈加明显，集中连片程度低，种植利用率不高，挖掘优质耕地潜力资源难度不断增大。已恢复较为零散、面积较小的耕地，地处偏远山区或者林中央，耕作成本高，面积较小，恢复后经济效益不高，极易面临二次撂荒的风险。

　　我区耕地恢复补充后备资源图斑2.14万个、面积7.63万亩（仅为我区耕地现状总量的11%），其中3亩以下的图斑1.5万个、2.36万亩，小图斑数量比重高达70%，但面积仅占30.9%。由于该数据为政策理论数据，具体实施还需考虑群众意愿、宜耕条件等因素，因此，可供乡镇街道恢复补足和我区土地整治的可实施耕地补充的数量将进一步减少。

（三）退耕还林与耕地保护边界不清晰，耕地流出风险大。2014—2020年，国、市下达我区退耕还林计划任务23万亩。通过数据库叠加分析，我区退耕还林区域和耕地保护范围交叉重叠10.57万亩，其中涉及永久基本农田面积6.03万亩。我区现状耕地总量中有12.29万亩位于退耕还林区内，近年来将会逐年成林、成园，不可避免造成耕地持续减少。

　　（一）耕地保护奖补激励机制尚不健全，难以调动积极性。今年5月，重庆市下发了《2024年度耕地保护奖补激励工作方案》，该方案综合评价乡镇（街道）耕保责任落实、目标完成、管护利用、用途管控等方面工作情况，取得不错成效，各乡镇耕保工作积极性有一定提升，但总体而言还存在以下问题：一是未充分适应耕地保护新形势新要求。该方案虽考虑了耕地的实际用途，但对“非粮化”管控目标倾斜度不够，“非粮化”现象仍然得不到有效遏制。二是补偿标准偏低。我区受分配210万元，但仅去年耕地恢复补足一项，需落实的补助经费就高达800余万元，有限的补偿资金难以抑制改变耕地用途的需求，降低了耕地保护补偿实施的权威性和实际效果。三是补偿资金的来源不稳定。资金筹集困难是当前耕地保护补偿试点工作中存在的最突出问题，主要体现在资金来源不稳定，尚未形成规章制度。四是缺乏相应法律法规支持。耕地保护补偿缺乏相应的法律法规和配套措施指导和支持此项工作。同时，耕地保护补偿工作涉及面广，需大量的财政投入，重庆市未建立耕地质量监测和补偿资金监管等配套措施来支持此项工作。

　　（二）地处武陵腹地，坡度大、交通不便易撂荒。地处武陵山腹地，辖区山地较多，受地理、交通、气候等多种因素影响，耕地撂荒已逐渐成为一种趋势，并且正在加剧。一是耕地坡度较大。黔江区有近三分之一的现状耕地坡度超过25度，坡度大不易蓄水和保肥，收成不稳定、不持续，若遇到暴雨、冰雹、干旱等极端天气情况，受损农作物不易恢复。二是耕作交通不便。根据现实经验，耕地图斑四周外延20米若无任何居民点或农村道路会容易撂荒，黔江区有12.3万个现状耕地图斑，其中有3.1万个图斑、1.6万亩耕地处于 “无人区”，交通便利度较低，耕作成本上升，经济效益不明显，降低农民种粮积极性。

　　（一）推进林耕空间置换。将“三调”成果作为统一底数，以国土空间规划和“三区三线”划定耕地和永久基本农田为法定依据，严格按照耕地用途进行管理。统筹耕地保护范围和造林绿化资源空间，精准巩固退耕还林成果，确保不交叉、不重叠、不冲突。在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，适应农业现代化发展需要和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，探索林耕空间置换，逐步实施耕地下山、果树上坡。将林管范围内、地势平坦的低效林园地恢复为耕地，将坡度较陡的耕地种植发展经果林，从而实现耕地后备资源有效增加、森林资源持续增长、生态功能稳步提升。

　　（二）推进区级奖补激励机制建设。一是构建我区耕地保护补偿机制方案。明确资金来源、补助对象、标准、方式和发放程序等。二是以点带面，自上而下，逐步开展耕地保护补偿。由于耕地保护补偿工作复杂，涉及面广，公益性较强，因此全区采取以点带面，自上而下，逐步开展补偿工作。试点主要选取具有基本农田保护示范区或高标准农田示范区的乡镇或村进行试点。三是构建以绩效为导向的耕地保护补偿标准。将农村集体经济组织和农户耕地保护补偿资金与耕地保护绩效挂钩，调动基层保护耕地的主动性、积极性。区规划自然资源局、区农业农村委、区财政局等部门和乡镇政府（街道办事处）加强考核，确保资金到位并发挥效益，通过动态调整的方式，不断提高补偿标准。四是进一步拓展资金筹集渠道。稳定的资金来源是确保耕地保护补偿机制持续健康运行的关键，建立完善补偿资金的筹集制度，形成财政支持的长效机制。在现有的资金来源基础上，建议把违法用地处罚纳入耕地保护补偿资金来源，同时提高违法占用耕地处罚标准，增加违法用地成本，开拓耕地保护补偿资金来源渠道，如地区财政支付、地方政府土地出让收益和用地企业及个人缴纳税费等，必要时可引入社会资本和金融机构参与其中。

　　（三）加强农村道路、机耕道建设，提升耕作便利度。黔江区撂荒耕地占“非粮化”流出类型比例高达83.8%,通过下乡走访调研，基层工作人员或老百姓反馈最多的问题主要原因是交通不便，导致很多耕地逐渐撂荒。目前广大农村使用较多的农业通行工具是三轮车，三轮车相比于轿车有较明显优势，例如车身较窄，方便携带锄头、背篼等农业工具，最主要的优势是方便运输肥料种子、托运粮食。加强“机耕道”建设，解决交通问题是治理耕地“非粮化”一个关键。下一步建议：一是相关部门需要加强协作。建议成立专项调查小组，普查全区耕地耕作条件，特别对于已撂荒或成园成林要详细调查交通状况，摸清未通路耕地的底数及分布情况，研判耕地的可恢复性。二是区政府需加强高位统筹作用。协调相关部门研究制定耕地“块块通”机耕道工程实施方案，明确任务分工，强化资金保障，从快推动此项工作尽快落实。

　　土地资源是民生之本。黔江区经济发展进入新阶段，在现代社会背景下，耕地资源愈发紧张，整体形势不容乐观，存在着诸多不利于农村耕地保护工作发挥功能作用的现实问题。面对农村耕地保护中存在的问题，区委区政府需进一步加强高位统筹，在满足各类建设用地需求的同时，完成相应的农村耕地保护目标，实现耕地的高效利用。