牛新春：从“单主轴”到“大拼盘”：美国沙特关系的重组

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作者系宁夏大学学术副校长

文章原载于《当代世界》2024年第10期，注释略

2024年7月9日，北约成立75周年峰会在美国华盛顿举行，峰会邀请沙特、阿联酋、约旦、巴林和以色列等中东国家出席，反映出美国撮合“中东小北约”的迫切心情。2023年以来美国积极推动沙特与以色列建交，为想象中的“中东小北约”奠基，也为美沙关系危机解套。然而，美沙共同利益萎缩，矛盾尖锐突出，双边关系可能长期在困境中挣扎、摸索，难以进入一个稳定和谐的新时代。

 

能源革命、美国中东战略收缩和沙特独立自主性增强三大因素同频共振，导致美沙关系的传统基础受到严重冲击，出现新一轮危机。1945年以来美沙关系遭遇过多轮危机，包括1973年石油危机、1986年“伊朗门”丑闻、2001年“9·11”事件和2018年卡舒吉事件等。2019年美国对沙特石油设施遇袭冷眼旁观，2022年10月沙特不顾美国压力减产石油，这些事态凸显出美沙关系新一轮危机非同小可，“石油换安全”的根基已然松动。

长期以来，根据“石油换安全”原则，沙特依据美国战略需求供应石油，美国则向沙特提供安全保障。沙特是全球最大石油生产国，美国是全球最大石油进口国，双方利益高度契合。因此，冷战时期美沙关系基础相当牢固，沙特是美国中东政策的重要支柱之一，保护沙特安全就是维护美国的全球利益。

目前，沙特、美国和俄罗斯三国石油产量占全球石油产量三分之一左右，能源市场上演争夺石油权力的“三国演义”。在三巨头中，美国既是最大石油生产国，也是最大消费国，还拥有强大的金融、科技和军事能力，享有综合性石油权力。随着石油权力扩大，美国野心不断膨胀，不再满足于“稳定的石油供应”，还要求“舒适的油价”。美国的油价目标介于70—80美元/桶之间，沙特想要维持“2030愿景”的开支，油价需要稳定在96美元/桶以上，这是双方的主要矛盾。

2022年7月油价超过120美元/桶时，拜登亲自飞往利雅得，要求沙特增产，但沙特却在10月“欧佩克+”会议上宣布减产200万桶/日。当天美国就愤怒反击，宣布释放战略储备油100万桶/日。英国《金融时报》称此为“新石油战争”，美沙关系跌到谷底。美沙从你供我需的合作伙伴，变成你争我夺的竞争对手。阿联酋政治学者阿卜杜拉指出，美国政府必须“醒一醒”了，接受海湾国家“对美国说不”的事实。油价涉及沙特经济自主权，事关“2030愿景”命运，而“2030愿景”是沙特的头等大事。沙特不再按美国的战略需求供应石油，而是根据自己的意愿在各方之间合纵连横。在石油问题上，美国感觉沙特靠不住了。

在安全问题上，沙特明显感觉美国不可靠了。奥巴马、特朗普和拜登三任总统接续推进中东战略收缩，淡化对盟友的安全承诺，向亚太、欧洲转移战略资源。原本“石油换安全”就是一种战略默契，缺乏精准概念，也没有清晰的责任与义务界定。美国承诺向沙特提供安全保护，但“安全”的范围有多大、美国保护的力度多大，一直模糊不清。1980年卡特主义提出，任何外部势力控制波斯湾的企图都是对美国根本利益的侵犯，美国将采取一切必要手段反击，这是美国提出过最明确的安全承诺，假想敌明显是苏联。但是，沙特的安全需求不仅仅是波斯湾免受外部势力控制，还要求保护领土安全甚至是政权安全。美国安全保护的界限需要在实践中探索，但近十年的实践却让沙特大失所望。2011年中东剧变期间，美国不仅对埃及穆巴拉克政权垮台袖手旁观，还劝导穆巴拉克下台，沙特意识到美国安全保护不包括政权安全。2014年也门战争爆发后，美国借口沙特人权问题断供部分武器，沙特感受到美国的安全保护并非全天候。2019年9月沙特石油设施遇袭，时任美国总统特朗普表示：“这是对沙特的袭击，不是对美国的袭击。”沙特明白，美国的安全保护并不包括沙特领土安全。美国的安全保护到底是什么，沙特对此感到越来越迷茫了。美沙均认为对方背弃了“石油换安全”精神。

更令美国不满的是，沙特在国际政治博弈中特立独行，常常与美国利益背道而驰。在大国竞争加剧背景下，沙特没有坚定站在美国一边，而是在中、美、俄之间搞平衡，从中获取利益。在乌克兰危机中，沙特没有随美制裁俄罗斯，而是保持中立，还在油价问题上同俄罗斯合作，削弱美国制裁效果。在美国对华科技博弈中，沙特在能源、人工智能、数字经济等方面扩大同中国的合作。2022年3月美沙关系非常紧张，沙特王储穆罕默德接受《大西洋月刊》采访时表示，世界的未来在沙特，如果你想错过，东方国家的人会超级开心。

沙特不可能因美国利益而牺牲经济独立，美国也不会为维护沙特安全而打一场中东战争，“石油换安全”的时代一去不复返。面对国际政治中的新情况、新问题，美沙难以找到新的利益契合点，双边关系进入困难时期，并在2021年拜登入主白宫后陷入新低谷。

早在2019年竞选期间拜登就誓言要改造美沙关系，停止向沙特出售武器，要让沙特付出代价，让沙特成为所谓“贱民”。拜登上任一周后，美国停止向沙特出口进攻性武器；一个月后，美国解密情报评估，指控王储穆罕默德主导了卡舒吉事件。在一年时间里，拜登拒绝同王储穆罕默德通话，而美国国防部长奥斯汀首次和王储通话，就是通知对方美国要撤出部署在沙特的萨德导弹防御系统。这相当于釜底抽薪，因为当时沙特机场和石油设施遭受胡塞武装导弹和无人机袭击，迫切需要导弹防御系统。2022年10月22日，英国《经济学人》预言，未来几年内美沙都将被困在一段不幸的“婚姻”中，华盛顿和利雅得都没有找到新办法。事实上，当美沙关系面临崩溃的前景时，双方已经开始在困境中突围，寻找“婚姻”保鲜的新办法。

 

以2022年7月拜登访问沙特为标志，美沙关系出现回暖迹象；以2023年年中美国斡旋沙特与以色列建交为起点，美沙关系开始迈入转型时代。经过一年多的较量，美沙均意识到对方具有不可替代的价值，美国承认沙特在油价、大国博弈和地区政治等议题上具有关键作用，沙特认识到仍然需要美国的安全保证。2022年2月爆发的乌克兰危机和2023年10月爆发的新一轮巴以冲突等系列事件，加速了美沙双方的战略转向。

美国全球战略重心转向亚太，沙特反而变得更加重要了。美国既要实施中东战略收缩，减少投入，又要维持影响，防范中国、俄罗斯和伊朗影响扩大，最佳选择是在中东建立北约式的联盟体系。在美国的“中东小北约”构想中，沙特和以色列是支柱，伊朗则是主要目标。阿拉伯国家中，多数国家人多但钱少，埃及就是典型；少数国家钱多但人少，卡塔尔、阿联酋属于此列；只有沙特人多钱多，有潜力成为美国的战略伙伴。2020年9月《亚伯拉罕协议》签署后，阿联酋、巴林、苏丹、摩洛哥4个阿拉伯国家实现与以色列关系正常化，此前埃及、约旦已经同以色列建交，承认以色列的阿拉伯国家增加到6个，美国看到了拼凑多年的“中东小北约”的曙光。此后，以色列同巴林和摩洛哥签署安全协议，同阿联酋共建导弹防御系统。2021年1月美国把以色列从欧洲司令部辖区转划到中央司令部，与其他中东国家同在一个辖区，为三方军事合作扫清了机制障碍。2021年9月美国中央司令部第五舰队成立“第59特遣舰队”，同中东盟友在无人机、人工智能等远程控制方面开展多边合作，阿联酋、以色列积极响应，三边军事合作呼之欲出。2022年1月也门胡塞武装袭击阿布扎比时，以色列与阿联酋共享防空信息。如果沙特与以色列建交，“亚伯拉罕协议轴心”就能横跨波斯湾、东地中海和红海，包括海湾六国、埃及、以色列、约旦、摩洛哥和苏丹，“中东小北约”便初具雏形。

在全球层面，同沙特这样的中等强国结盟，有助于形成对美国有利的权力格局。乌克兰危机爆发后，伊朗向俄罗斯提供武器，沙特与俄罗斯联手调控油价。2022年12月，当美沙关系处于低谷时，中国与沙特、海湾六国和阿拉伯国家在利雅得举行“三环峰会”，随后中国还促成沙特与伊朗复交，美国感到自己的主导权遭到削弱。2023年10月巴以冲突爆发后，美国更是备受国际孤立。美国媒体恶意炒作所谓中国、俄罗斯和伊朗“轴心”概念，《外交》杂志诬称这是“动荡轴心”，《华尔街日报》则诬称这是“规避（制裁）轴心”。在此背景下，沙特这样的中等强国能够影响全球权力平衡，拉住沙特是美国全球战略的需要。美国战略与国际问题研究中心中东问题专家乔恩·奥特曼指出，美国如何阻止俄罗斯与沙特结盟？必须与沙特保持关系。如何阻止中国与沙特结盟？中国是美沙缓和的部分原因，沙特一有机会就提醒美国，中国是他们的另外一个选择。

从2023年夏季开始，推动沙以建交成为美国中东政策的优先目标，美国中情局局长、国务卿和总统国家安全事务助理以及国安会中东事务协调员四人穿梭访问沙以。但是沙特对沙以建交并不积极，且有一定抵触情绪，核心症结是巴勒斯坦问题。巴勒斯坦问题对沙特具有特殊意义，沙特老一辈领导人特别执着于此，坚持沙特是最后一个与以色列媾和的国家。沙特王室是伊斯兰教两大圣地的守护者，自视为全球伊斯兰教领袖，有更大的义务支持巴勒斯坦民族解放事业。在2002年阿盟峰会上正是沙特提出“阿拉伯和平倡议”，明确解决巴勒斯坦问题是阿拉伯国家与以色列建交的前提条件。沙特还是最保守的伊斯兰国家之一，民众的巴勒斯坦情结非常浓厚。新一轮巴以冲突爆发后，200万沙特人参与捐款，若一个人代表一个家庭，根据沙特家庭的平均规模，这大约代表着沙特一半的人口。目前来看，沙特同以色列建交需要付出的政治成本大幅增加，因此沙特要价相应提高，之前要求以色列给予巴勒斯坦经济援助，现在提出以色列必须不可逆转地落实“两国方案”。

美沙在沙以建交问题上有分歧，但分歧也蕴含机遇。沙特想以此为杠杆跟美国搞一个大交易，即以色列承诺结束加沙冲突、落实“两国方案”，沙特承认以色列，美国给予沙特具有条约性质的安全保证，这是一个环环相扣的策略。但是，让美国促成加沙冲突结束，落实“两国方案”，实则说易行难。新一轮巴以冲突爆发以来，美国国务卿布林肯八访中东，几乎每一次都在利雅得会见王储穆罕默德，磋商“一揽子大交易”。表面上看，美国想推动落实“两国方案”，沙特想要安全保证，以色列想与沙特建交，这貌似一桩“三全其美”的交易。

2024年4月29日，沙特首都利雅得，沙特外交大臣费萨尔主持召开六方部长对美协商会议，讨论巴以冲突。美国国务卿布林肯参会。（Evelyn Hockstein/澎湃影像/IC photo）

2024年6月9日美国《华尔街日报》披露，美沙条约的模板是《美日安保条约》，如沙特遭受袭击，美国有义务协防沙特，作为回报，沙特向美国开放领土和领空；沙特不允许中国建军事基地，不与中国进行安全合作。该条约的名称是“战略同盟协议”，需要获得美国参议院三分之二票数通过。与“战略同盟协议”平行的另一个协议是“防务合作协议”，双方将在武器销售、情报共享和应对伊朗、恐怖主义威胁等方面合作，这个协议不需要参议院批准，总统可以通过行政命令签署。美国坚持，沙以建交是美沙签署“战略同盟协议”的前提；沙特要求，以色列必须结束加沙冲突，几年内采取“不可逆转”“不能撤销”的步骤推进巴勒斯坦建国，这是沙以建交的前提。

在民用核能问题上，美国的标准方案是所谓的“123协议”，即美国原子能法第123条所规定的，美国向对象国提供核技术，对象国不能在本土从事铀浓缩和再加工，因为这一过程可能被用来开发核武器。截至2022年12月6日，美国同全球47个国家在“123协议”下开展核能合作，其中阿联酋同美国签署过类似协议。沙特要求例外，或者美国允许沙特在本土从事铀浓缩和再加工，但必须在美国的严格监控之下；或者沙特不能在本土提炼浓缩铀，但可以建立一个铀转化工厂，将精炼的铀粉转化为铀气。沙特已经同中国、俄罗斯签署核能合作备忘录，若美国不妥协，沙特就会引进中俄技术，这是沙特手中的牌。同时，2024年5月美国禁止从俄罗斯进口铀。截至2022年俄罗斯提供美国铀采购的12%、浓缩燃料采购的20%，若沙特可以从事铀浓缩，这个缺口就可以由沙特填补。民用核能合作协议不需要美国国会参议院批准，只需送参众两院审议，签署的难度较小。

在排华条款上，除军事基地、中沙军事合作等议题外，关于中沙高科技合作的问题特别引人注目。美国负责中东事务的前国防部长助理帮办安德鲁·艾克萨姆说，在这个问题上阿联酋是一个先例，美国应该与沙特达成类似协议。2023年在美国政府要求下，阿联酋人工智能和云计算公司G42从中国撤资，将中国设备从其业务中剔除，2024年4月微软宣布向G42投资15亿美元，巩固了阿联酋作为地区技术中心的地位。沙特与阿联酋竞争地区技术中心的位置，美国采取分而治之的策略，给沙特施加压力。

这是“一揽子大交易”，更是一个庞大的协议群，美沙把各自的关切都囊括其中。“石油换安全”作为美沙关系主轴的时代已不复存在，双方试图用安全保证、大国竞争、巴以问题、地区安全联盟等多个议题重构美沙关系，美沙关系正在从“单主轴时代”迈入“大拼盘时代”。 

 

美沙关系“大拼盘”包含诸多内在悖论和微妙平衡，要求美国、以色列和沙特三国同时实质性改变现行政策，并克服各自国内政治掣肘。然而，当前三个国家的民意尖锐对立，实现战略重组需要同时具备众多有利因素，这就决定了其短期内实现的可能性非常低。

以色列需要率先改变对巴勒斯坦的政策，这难度非常大。1993年巴以签署《奥斯陆协议》以来，阿拉伯国家与以色列都曾相信，先解决巴以问题，然后才能解决阿以问题。巴以谈判陷入僵局后，2009年时任以色列总理内塔尼亚胡提出，以色列可以搁置巴勒斯坦问题，先同阿拉伯国家建交，当时连以色列人都认为这是痴人说梦。然而，2020年《亚伯拉罕协议》签署后，22个阿盟国家中有6个同以色列实现关系正常化，以色列人普遍认为目前的路线是正确、可行的。新一轮巴以冲突爆发后，以色列反对巴勒斯坦建国的立场更坚定了，没有一个主要政党支持“两国方案”。有民调显示，74%的以色列犹太人反对为同沙特建交而先让巴勒斯坦建国。以色列政策转向需要国内广泛的政治共识，目前看不到任何希望。

美国同沙特签署共同防御条约也非同小可，意味着美国中东政策的重大转折。在全球范围内，除北约成员国之外，美国只向韩国、日本提供过类似安全保证，澳大利亚、新西兰和新加坡等国家都未在其列。在中东，土耳其是美国北约盟国，享有共同防御待遇；以色列是美国盟友，但没有正式盟约；7个阿拉伯国家是美国“非北约盟友”，享有一些军事和金融特殊待遇，主要是象征性的。若签署共同防御条约，沙特将成为阿拉伯国家中唯一的美国正式盟友。美国卡内基国际和平基金会高级研究员阿伦·米勒认为，这将是1960年美国修订《美日安保条约》以来的第一个共同防御条约，也是第一次同一个威权国家签署类似条约。这不仅意味着美国要大幅修正其结盟原则，而且标志着其中东战略收缩政策发生重大变化。在美国已经连续十多年推进中东战略收缩的前提下，突然要扩大安全承诺，必须有非常充足的理由。

沙特则要一定程度上放弃独立自主的对外政策，重新回到美国“小兄弟”的位置，这不是一颗容易吞咽的果子。沙特视大国博弈为机遇，而非风险。中国是沙特最大的贸易伙伴，美国是沙特最重要的安全伙伴，俄罗斯是沙特最关键的石油伙伴，沙特不是要在大国间选边站，而是要实现自己的最大化发展。英国《金融时报》称，沙特正在从一个地区大国发展成一个全球玩家。为提高自己的影响力，沙特一方面同伊朗、土耳其、叙利亚、卡塔尔、胡塞武装、哈马斯、真主党等各方改善关系，另一方面采取“极端平衡”政策在中美之间、伊（朗）以（色列）之间维持平衡。2023年沙特先邀请中国主持沙伊复交，后宣布购买美国价值370亿美元的波音客机；与伊朗复交的同时，启动同以色列的建交谈判。美国《华尔街日报》披露，沙特王储希望主要大国相互对抗，沙特可以向华盛顿施压，迫使其在军售和核技术方面让步。

沙特追求经济上脱美、安全上靠美的高难度和高风险平衡政策。沙特不会帮助美国遏制中国、俄罗斯，而会在石油问题上同俄罗斯合作，在经济问题上同中国合作。目前没有任何迹象显示，沙特要放弃独立自主的外交和经济政策，而是想以沙以建交为杠杆撬动美沙关系，获得共同防御条约。媒体透露的“一揽子协议”，没有提到油价问题，沙特在石油问题上的责任没有了，美国对沙特的安全承诺反而加强，对沙特非常有利。这是一桩交易，而非长远的战略承诺。

沙特的本意是拖住美国，美国的目标是从中东脱身，这是一个悖论。在沙特有足够强大的海陆空军队之前，任何冲突导致的国家安全风险都需要美国帮助承担，而美国不会给予沙特这样的安全保证。只有沙特有足够能力保护自己，美国才会同意给予安全保证，但那个时候沙特未必需要了。历史上，沙特给予过美国的军事支持也是有限的。1990—1991年第一次海湾战争期间，沙特允许美军使用领土，支付美军部分战争费用，空军曾同伊拉克作战，但是没有协助美军地面作战。2015—2020年也门战争中沙特军队表现不佳，美国难以看好沙特的军事价值。

美国、沙特和以色列三方都有难处，尤其是以色列明确拒绝，这是三方协议的第一个障碍。沙特提议，美沙防务协议同沙以建交“脱钩”，美沙可以抛开以色列达成两方协议，遭到美国拒绝。一方面，这样的协议难获参议院批准。参议院不可能单独通过美沙共同防御条约，“这是无法逾越的一条红线，不论哪个党控制白宫或参议院”。只有把美沙防务、沙以建交、防范中国三个协议打包，才能打动参议院。另一方面，没有沙以建交，美国就得不偿失。美国的战略目标不是协防沙特，而是促成沙以建交。

即便不考虑以色列因素，美沙协议也困难重重。美沙共同防御关系到底有多紧密，这是最大难题。对一方的攻击就相当于对另一方的攻击，这是共同防御条约的基本原则，然而由于中东安全形势的复杂性，这个尺度非常难把握。比如，若伊朗无人机袭击沙特，美国是否要协防；或也门胡塞武装导弹袭击沙特，美国是否要介入；若沙特出兵也门，美国是否要参与；伊拉克民兵、也门胡塞武装袭击美军，沙特是否要卷入。美国驻沙特大使迈克尔·瑞塔尼指出，美沙安全协议与《美日安保条约》的相似度有多大，以及其细节还在讨论之中。恰恰是这些细节关乎协议的签署与落实。

共同防御条约难度大、前景渺茫，美沙可能退而求其次，美国作出缩减版的安全承诺，沙特也相应减轻自己的责任。美国总统可能发表一个类似卡特主义的讲话，重申对海湾或沙特的安全承诺；或者美沙建立类似美国与新加坡之间的防务合作关系，紧密但没有正式条约。美国的盟友大致分为三类：核心家庭、延伸家庭、朋友和熟人，北约成员、日本、韩国、菲律宾和澳大利亚是核心家庭，冷战时期的沙特是延伸家庭。若共同防御条约签署，沙特就从延伸家庭进入核心家庭。若形成类似美国与新加坡之间的防务关系，至少保住了延伸家庭的地位。

美沙同床异梦，拜登想获得超越《亚伯拉罕协议》的外交成就，沙特要诱导美国在战略收缩时期作出更可靠的安全承诺。最终的结果很可能是：虽然拜登政府提出过大胆、富有创意的中东和平方案，并进行过较大努力，但由于其内在矛盾和困境，仍会是自奥巴马政府以来美国在巴以问题上又一次失败的尝试。

平台编辑 | 吴小玲

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