绿色水经济发展的理论与实践探析——以广东省为例

绿色水经济发展的理论与实践探析

——以广东省为例

一、水经济的发展背景

1. 思想背景

水经济孕育于生态文明新时代，发展于生态文明建设实践中。2005年8月，时任浙江省委书记习近平 在浙江省湖州市安吉县余村考察时，首次提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。党的十八大以来，习近平总书记多次强调和阐述绿水青山就是金山银山 的理念，指明了实现发展和保护协同共生的新路径。2021年10月，习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上发表主旨讲话，强调 “良好生态环境既是自然财富，也是经济财富，关系经 济社会发展潜力和后劲”“我们要建立绿色低碳循环经济体系，把生态优势转化为发展优势，使绿水青山产生巨大效益”。2022年1月，习近平总书记在2022年世界经济论坛视频会议发表演讲，强调“发展经济不 能对资源和生态环境竭泽而渔，生态环境保护也不是 舍弃经济发展而缘木求鱼”。2023年10月，习近平总书记在江西省南昌市主持召开进一步推动长江经济带 高质量发展座谈会并发表重要讲话，强调“支持生态 优势地区做好生态利用文章，把生态财富转化为经济 财富”。习近平总书记关于绿水青山就是金山银山的 重要论断为水经济发展提供了思想基础。

2. 理论背景

三、推动发展水经济的关键问题

1. 水经济门类划分和统计口径

经济门类划分对相应统计口径的划定及统计数据的来源有直接影响。而合理的统计口径、翔实的统计数据、科学的统计分析，对完善健全产业政策、推动产业健康发展、提前预判潜在问题等，具有突出的“晴雨  表”“风向标”“警示器”作用。水经济涉及第一、二、 三产业中的众多业态，既有传统、成熟业态，也有发展前景广阔的涉水绿色产业，还有节水治污等战略性新兴产业和水数字经济、水金融等创新业态。如何对水经济及相关产业进行分类并将其纳入统计口径，是高效、高 质量发展水经济首先要解决的问题。

海洋经济的发展提供了示范样本。海洋经济是由众多涉海部门与行业之间复杂的经济联系构成的一个系统，既包括海洋产业活动，也包括与海洋产业密切关联的其他经济活动，涉及国民经济行业分类中的众多门类。国家标准《海洋及相关产业分类》（GB/T 20794 —2021）按照《国 民经济行业分类》（GB/T 4754 —2017）的行业划分规定和海洋经济活动的同质性原则，对海洋及相关产业进行分类，即每一个海洋产业类别按照同一种经济活动的性质 划分，而不是依据行政事业编制、会计制度和部门管理归类。《海洋及相关产业分类》（GB/T 20794 —2021）将海洋产业分为5个类别、28个大类、121个中类、362个小类，主要包括4个方面：一是直接从海洋中获取产品的生产和服 务活动；二是直接从海洋中获取产品的加工产品和服务活动；三是直接应用于海洋和海洋开发活动的产品生产和服务活动；四是利用海水或海洋空间作为生产过程的基本要 素所进行的生产和服务活动。

可以参考借鉴《海洋及相关产业分类》（GB/T 20794 —2021）的做法，按照《国民经济行业分类》（GB/T 4754 —2017）的行业划分规定和水经济活动的同质性原 则，对水经济相关产业进行分类，这样既可以打破现有部门管理条块分割的壁垒，又可以充分利用现有国民经济 行业的分类统计数据。

2. 水经济发展业态选择

水经济活动所涉及的众多产业中，很多是发展成熟的传统产业，比如第一产业的农田灌溉、传统淡水水产养殖，第二产业的自来水生产与供应、淡水水产养殖  加工、传统水力发电等，第三产业的水上运输、水利科 技与咨询服务等。这些成熟产业的价值挖掘空间有限，且已有明确的主管部门和管理机制，不作为当前发展水经济的重点。推动水经济高质量发展，应重点选择绿色低碳且处于发展前期、主管部门缺位或者多部门交叉管理、经济前景看好的业态。结合当前市场需求和产业发展形势，可以重点选择水上运动、优质水利用（瓶装饮  用水、软饮料、高端针剂等）、水系旅游、滨水休闲康养、 节水治污、湖库生态养殖、水生态修复、水数字经济、水  金融等业态，因地制宜推动高质量发展。

3. 产业发展布局

水经济发展布局要立足产业集群和产业链延伸效应，综合考虑水资源条件、文旅资源、基础设施和营商环  境等因素。水资源条件是水经济活动的核心生产性要素， 文旅资源、基础设施和营商环境是水经济活动的辅助支撑性要素。水资源条件包括河流水系和湖泊水库分布、水环境质量和水生态系统完整性等情况；文旅资源包括历史遗存、文化习俗、红色资源和休闲康养资源；基础设施包括防洪工程、生态环境治理、交通道路、供水供电等 设施；营商环境包括行政管理、市场环境和人文环境等。水经济发展布局就是要充分发挥资源禀赋优势，选择可 持续发展的路径。此外，水经济发展布局还要注意差异化发展，要走特色发展、错位发展之路，避免同质化竞争。

四、广东发展绿色水经济的前景和制约因素

1. 广东发展绿色水经济的基础

(1)水资源基础

广东省包括东江、西江、北江、韩江、鉴江五大江河及其支流，珠江三角洲河网，粤东粤西独立入海诸河。各类中小河流约2.4万条，总长约10.3万km。广东全省共有水库近8000座，总库容超450亿m3，规模 以上水闸8000多座，建设有国家水利风景区 14 个、省级水利风景区5个。截至2024年第一季度，广东全省已累计建成万里碧道6600多km，串联广府、潮客、红色、海上丝绸之路等特色资源点2400多个。

随着近年来水污染防治攻坚战、全面推行河湖长制和万里碧道建设等系统治水工作的稳步推进，高标 水安全、优质水资源、优美水环境、健康水生态、丰富水文化等治水成果已在广东全省初步呈现，为水经济高质量发展提供了良好的水资源条件。

(2) 经济基础

2022年，广东 GDP达12.91万亿元，全省人均GDP达10.20万元；珠江三角洲九市GDP达10.47万亿元，人均GDP达13.37万元。根据发达国家的发展经验，人均GDP 达到1万美元，就会迎来水上运动、游轮 游艇等文旅、运动、休闲项目高速发展的黄金时期。广东已具备水经济高质量发展的良好经济基础，人民群众对绿色水经济新业态的欢迎程度超出预期，市场主体对发展绿色水经济的动力也异常强劲。

2. 广东发展绿色水经济的潜力

根据统计年鉴和相关统计数据，以研究口径为依据，2020年广东省水经济产业生产总值为7681.8 亿元，占GDP的6.18%。如果保持常态化发展，预计到2025 年， 按照相同统计口径，水经济产业规模将超过9500亿元。如果全省全面推动水经济新业态高质量发展，则预计到2025年，按照研究口径，全省水经济生产总值可以达到1.1万亿元（其中新业态6000 亿元）以上，拉动新增就业人数约250万人；到 2035 年，水经济产业结构及区域布局趋于完善，水生态产品价值实现机制全面建立并逐步完善，水经济产业规模达到2万亿元（其中新业态9000亿元）以上，水经济产业增加值占GDP 比重显著提升，水经济高质量发展水平走在全国前列。

3. 广东发展绿色水经济的制约因素

（1）部门协同联动机制不健全

水经济涉及10余个行业主管部门，但没有一个法定职能部门统筹推进。相关部门往往更注重水生态环境的保护监管，对促进涉水新产业新业态发展的动能不足，导致有利于水经济发展的政策红利难以整合释放，水上运动、水系旅游等最具资源基础、最受社会资本欢迎、最受人民群众期待的朝阳产业举步维艰。

（2）缺乏规划指引和刚性约束

当前水经济发展面临诸多问题，关键之一就是缺乏科学严谨的规划引领，容易造成水经济低效率、同质化发展，体现为水经济产业规模小、布局不合理、链条不完整，直接导致发展水平低、竞争力不强、头部企业难以打造、集群效应难以形成。同时，缺乏规划的刚性约束，水经济可能无序发展、野蛮发展，对河湖生态环境、防洪安全等直接造成二次危害，背离“在发展中保护、在保护中发展”的初衷。

（3）政策法规引导激励不够

水经济的主要活动载体是河流、湖泊等水域及岸线，现行关于水域岸线的法规、政策主要以管理和保护为主，缺乏对有偿使用、市场准入和退出机制等开发利用环节 的规范，有关水权、水域岸线使用权等权益变现的法规缺失，市场公平竞争制度机制不完善，造成国有资源资产容易流失，公平竞争及企业的合法权益难以保障。

（4）缺乏统计体系支撑

广东目前还未搭建起一整套水经济统计指标体系，由于缺乏科学权威的统计数据，无法全面掌握水经济发展形势和需求，也无法客观体现各地推动绿色水经济发展的状态，一定程度上制约了各地各部门推动绿色水经济发展的主动性和积极性。

（5）缺乏头部企业带动

由于缺乏龙头企业的牵引带动，水经济产业链条延伸不够，产品附加值较低，产业间的相互配套相对薄 弱，产业格局散而不强，无法达到产业集群效应。

五、广东推动绿色水经济新业态发展的试点探索

2021年10 月，广东省委、省政府召开水利高质量发展大会，提出要在提高水经济发展质量效益上下功夫：一是要优化水经济的产业结构，着力延伸产业链、提升附加值、抢占市场制高点，巩固提升水经济发展优势；

二是要优化水经济的区域布局；三是要优化内河航运体系。2021年12月，《中共广东省委广东省人民政府关于推进水利高质量发展的意见》印发实施，明确提出要打造绿色水经济新业态。2022 年、2023 年广东省政府工作报告两次明确提出要因地制宜发展水经济，对发展水经济作出部署。2023年6 月，广东省委、省政府召开全省河湖长制林长制工作会议，再次对推动绿色水经济高质量发展作出具体部署，提出具体要求。

1. 增设组织机构

在组织机构上，2022 年广东省委编办专门在省水利厅成立河湖长制工作处，承接省河长办的工作，同时负责全省水经济发展的推动工作。广东省河长办包括24家省直成员单位，涵括省直涉水产业相关行业部门，对于推动水经济发展，平台优势明显。

2. 编印水经济试点工作方案与业态指引

为确保水经济发展路径科学、高效，广东省河长办会同省直有关部门积极开展实地调研，委托研究机构开展发展思路研究，在充分分析发展基础、发展优势和潜在制约的基础上，持续完善水经济发展顶层设计，明确了“规划引领、试点先行，以试点建设示范带动、有序推 进绿色水经济新业态高质量发展”的发展路径。2023年6月，广东省河长办印发出台《广东省水经济试点建设工作方案》和《广东省水经济试点主要业态工作指引（试行）》，明确试点工作的指导思想、基本原则、试点目 标、实施安排、政策支持和保障措施，制定绿色水经济新业态发展工作指引，列出行为负面清单，帮助指导推动项目建设和运行管理，增强各地推动水经济发展的边界意识，确保试点工作不触碰生态保护红线。

3.遴选省级试点项目并推进试点工作

按照基础条件成熟、发展前景良好、市场主体意 愿强、示范意义较为重大、没有制约项目落地硬伤的原则，采取“10+2 ”的模式推进全省水经济试点建设工 作，即选取 10个省级水经济试点项目，并支持佛山和江门2 个地市推进全域水经济发展试点工作。省级试点项目涉及水上运动、内河游艇码头、滨水文旅、优质水利用等4类业态，16个项目计划总投资137.8 亿元， 其中民营企业计划投资占比为67.6%。截至 2023 年年底，仅半年时间已完成投资22亿元，社会资本投资占比90.8%（见图 1），同时全省储备绿色水经济新业态项目253个，总投资超500亿元（见图2）。绿色水经济新业态逐渐成为社会资本的热门投资领域。

六、对广东绿色水经济新业态发展路径的思考

1. 坚持规划引领

水经济一头连着产业发展，一头连着水生态环境。水生态环境的敏感性和脆弱性决定了发展水经济必须在符合法律法规规定、严守生态保护红线及防洪安全底线的前提下稳步推进。必须坚持科学规划、统筹谋划，充分发挥规划的引领性、指导性和约束性作用。由省河长办牵头， 发展改革、工业和信息化、水利、文化和旅游、自然资源、交通运输、体育、海事等部门参与，共同组织编制全省水经济发展总体规划，明确水经济发展的总体目标、产业布局、主要任务、实施路径和保障措施，为推动广东水经济发展提供科学指引。

2. 完善政策法规

针对现行政策法规环境不够友好的问题，要全面、准确地领会和贯彻习近平生态文明思想，坚持在发展中保护、在保护中发展，梳理现行政策法规与发展需求不相适应的地方，修订完善政策法规，释放政策红利。加大绿色金融支持力度，积极吸引社会资本投资运营。加强税收扶持，在绿色水经济项目和水经济产业发展初期合理施行税收减免优惠政策。探索建立水资源产权制度，深化拓展水权市场，开展水资源、水域空间、岸线资  源、水利设施、水文化等水资源资产的产权制度研究，建立包括确权、定价、交易、开发、经营的一整套制度体系，实现水生态资源价值向经济价值、经济财富的转化。

3. 培育龙头企业

在水经济试点项目建设基础上，在水上运动、水路旅游、河湖游轮游艇码头、滨水休闲康养、优质水利用、湖库生态渔业等领域，大力支持产业链条长、辐射 作用大、带动就业多的产业和企业发展，培育扶持龙头企业，发挥龙头企业的带动效应。以龙头企业为核心，形成相关产业布局，延伸产业链条，建立产业集群。

4. 统计分析支撑

推动水经济高质量发展，强化统计支撑必不可少，必须要充分发挥统计的信息、咨询和监督功能。建议参考海洋经济统计做法，尽快开展水经济统计相关研究工作，对现有统计指标体系进行整合，建立水经济统计指标体系，编制水经济及相关产业分类标准，界定水经济涵盖的行业范围。此外，还需要研究建立水生态产品价值核算指标体系、核算方法、核算标准，为水生态产品保护补偿、开发经营和考核评估提供依据。

5. 强化问题防范

设计并建立多维有效的水经济活动安全监测机制，明确政府、企业、社会监督、产业保险等的安全责任划分。推动建立针对水经济相关产业的生态环境监测、评价、纠偏和奖惩体系，引导企业守法经营，爱水护水，不触碰生态保护红线。建立水经济相关产业的负面清单，建立企业准入和退出机制。