找准定位，不与民争利！国办1号文聚焦这件事

财富 2025-01-08 13:47 上海

2025.01.08

本文字数：3014，阅读时长大约5分钟

导读：国办1号文旨在提高政府投资基金管理水平，解决定位不准、投向不合规、退出难、同质化竞争等问题。

作者 | 第一财经陈益刊

政府投资基金发展中的问题，迎来一揽子解决方案。

1月7日，国务院办公厅公开发布2025年1号文件——《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（下称《意见》）。文件通过25条举措来提高政府投资基金管理水平，破解当前发展中面临的问题，以更好发挥政府投资支持经济社会高质量发展的作用。

中国人民大学财政金融学院副教授胡波告诉第一财经，此次《意见》肯定了政府投资基金的作用，向市场释放了积极信号。与此同时对政府投资基金发展中的一些痛点问题给出了正反馈。

“在总结近些年政府投资基金经验教训基础上，这次《意见》以国务院名义给出相应对策，将进一步推动政府投资基金管理规范化、法制化，助推解决相关问题。”中央财经大学教授温来成告诉第一财经。

找准定位，不与民争利

所谓政府投资基金，是指各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。

上述《意见》称，政府投资基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。

根据清科研究中心统计，截至2023年，我国累计设立政府引导基金2086只，目标规模约12.19万亿元，已认缴规模约7.13万亿元。

在粤开证券首席经济学家罗志恒看来，当前政府投资基金的核心问题在于政府与市场边界不清，最大的矛盾在于其既有政策上的目标约束也有市场收益的诉求，使得政府投资基金在实际运作过程中存在资金募资困难、监管约束较多、市场化不足、缺乏专业人才、可投标的物缺乏、退出渠道不畅等诸多问题。

而针对政府投资基金面临的政府和市场边界不清，部分基金投向不合规的痛点问题，此次《意见》首要举措正是找准定位，更好服务国家发展大局。

《意见》明确，政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。

“将政府投资基金分为产业投资类基金和创业投资类基金，实行差异化管理，是一大亮点。”胡波说。

当前政府投资基金产业类较多，创投类相对较少。此次《意见》明确优化产业投资类基金功能，鼓励发展创业投资类基金。

在胡波看来，为厘清政府和市场边界，此次《意见》给出了一些具体对策，比如政府部门要充分尊重政府投资基金发展规律和项目投资特点，依法合规履行监管职责，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策，坚持专业化市场化运作等。

为提升政府投资基金专业化市场化运作水平，《意见》进一步完善政府投资基金管理、投资方式、管理人、绩效、容错机制等。比如，优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。容忍正常投资风险，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制。

温来成认为，进一步厘清政府投资基金定位，聚焦国家重大战略等领域，可以与民间资本形成一个有效的分工、协作和有序竞争，更好发挥基金效应。

避免滥设基金、恶性竞争

在财政收支矛盾加大背景下，地方热衷于通过设立诸多政府投资基金来招商引资，助推当地产业转型。实践中，一些地方盲目设立政府投资基金，甚至不惜违规设立，存在基金数量过多、投向重复、资金分散等问题。

“部分地方盲目跟风，设立多只、大规模政府投资基金，但区域内可投项目较少、金融环境较差，导致基金空有目标募资额的架子，后期根本无法实现募资，造成财政资金和人力物力的浪费。”罗志恒告诉第一财经。

此次《意见》对此进行规范，明确对基金设立采取分级管理。其中，县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。除上述情形外，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。

除了规范新设政府投资基金，庞大存量基金也将面临整合优化。根据《意见》，同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组。

温来成表示，目前政府投资基金超2000支，有的一个市母子基金大大小小有100多只，比较混乱。此次《意见》通过完善政府投资基金分级管理，加强整合，有助于改变这一现状。

罗志恒认为，当前市场上问题基金、僵尸基金较多，加重地方财政负担，必须完善退出配套政策，不能只“立”不“破”，对投资目的不能达成和已经完全达成，在充分论证后可有序退出市场。

《意见》同时也强调，各级政府开展存量政府投资基金优化调整工作应坚持市场化、法治化原则，把握好节奏和方法，不搞“一刀切”，不得影响基金正常投资运作，继续做好存量政府投资基金的实缴出资，保护社会资本合法权益。

地方政府性基金是地方招商引资的重要抓手，政府投资基金设立、投向将进一步规范，以防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。

《意见》称，省级政府要因地制宜支持优势特色产业发展，鼓励创新创业，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。

《意见》强调，落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。

温来成表示，此次《意见》整合优化政府投资基金布局，就是为了推动解决基金无序发展，甚至导致恶性竞争的问题。一些地方为了招商引资设立政府投资基金，有的地方要求基金必须70%以上资金用于本地投资，且企业本地赚钱后有返投率的要求，这不利于全国统一大市场建设，并造成一些地方恶性竞争，造成产业结构趋同和产能过剩。

破解退出难等问题

从此前一些地方审计报告披露的问题来看，一些政府投资基金相关制度缺失，机构管理水平较低，已到期项目投资资金退出难。

针对政府投资基金退出难问题，此次《意见》明确，规范基金退出管理，如研究制定政府投资基金退出政策指引，完善不同类型基金的退出政策。并拓宽基金退出渠道，完善基金退出机制。

比如，推动区域性股权市场规则对接、标准统一。鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。

温来成表示，政府投资基金目的是推动产业升级、促进创新创业等，一般来说存续期最长的大概是10年，因此实现目的后，大多数基金应该退出，一方面防止国有资本损失风险，另一方面也处理好国有经济与民营经济关系，一些非涉及国家安全等领域发展成熟后，社会资本愿意进入，国有资本退出不与民争利。

一些地方借政府投资基金新增隐性债务也引起国务院重视。

此次《意见》明确，加强政府投资基金风险防范，严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。

《意见》还要求加强部门协同。有关部门按职责分工制定出台政府投资基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等配套细则，构建“1+N”制度体系。

微信编辑 | 生产队的驴（拉磨版）

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