最高法民一庭指导性案例丨机关法人与国有土地使用权受让人签订的土地使用权出让金返还协议是否有效？

关 键 词：合同效力·国有土地使用权出让金·机关法人

裁判要旨：人民法院执行被执行人对他人享有的到期债权，如果该他人提出异议，申请执行人请求对异议部分强制执行的，人民法院不予支持。这种情况下，各方当事人的争议是被执行人对他人是否享有到期债权，而不是他人对执行标的是否享有足以排除强制执行的民事权益，因此，申请执行人不能提起执行异议之诉，只能提起代位权诉讼，即向人民法院请求以自己的名义代位行使被执行人的债权，或者请求被执行人向他人主张债权。申请执行人提起执行异议之诉的，应当驳回起诉。

基本案情：1、2013年10月，C区政府（甲方）、A街道办（乙方）与B公司（丙方）就A街道办旧村改造项目签署《合作协议》。协议主要内容为：“项目规模：占地面积约210亩，其中安置房占地约92亩，开发用地约118亩。合作方式：（1）丙方同意按国有土地公开招拍挂程序依法取得开发用地的使用权，甲乙双方承诺协助丙方完善土地及建设工程中的相关手续。乙方在2013年11月前完成地上附属物拆除工作，甲方负责协调国土、规划等部门在2013年12月前完成安置及开发项目规划审批，2014年3月前完善相关手续达到挂牌条件。（2）由丙方负责安置房的建设，乙丙双方按图纸设计标准共同协商确定安置房的造价，以实际发生的成本价由乙方回购。三方的权利义务：（1）乙方负责于2013年11月前完成拆迁形成净地条件。（2）丙方在安置用地形成净地条件后30日内开工建设安置房，并在12个月内竣工并交付乙方。（3）为支持乙方及时完成项目地块上的拆迁工作，丙方先行支付动迁资金1000万元，具体支付办法为：协议签订3日内丙方支付资金500万元，资金到位后乙方启动拆迁工作；超过80%房屋拆除完毕后支付500万元。（4）甲方承诺将该项目区内两条规划道路列入2014年城市道路建设计划。”同日，A街道办（乙方）和B公司（丙方）签署《补充协议》约定：“一、乙丙双方同意按每亩150万元的价格由丙方取得开发用地的使用权（不含摘牌后办证的相关费用），若实际成交价高于150万元/亩，高出部分由乙方负责返还。二、为不造成丙方的资金占用，双方协商，乙方在丙方开发用地摘牌后3日内，将动迁资金及安置房建设的前期投入支付给丙方，并根据安置房建设的形象进度，分期交付丙方安置房回购款。待工程竣工交付时，一次性与丙方结清。”B公司以每亩单价9129705.72元竞拍得案涉土地。由于竞拍单价超出150万元/亩，B公司向一审法院起诉请求判令A街道办向其返还土地款68705.5万元及利息。2、一审法院认为，A街道办与B公司就取得案涉项目开发用地使用权的问题签订了《补充协议》，约定“若实际成交价高于150万元/亩，高出部分由乙方负责返还”。该约定系双方当事人在平等基础上，自愿协商达成，其目的是推动旧村改造计划尽快落实，且在实际履行中已得到政府相关部门的同意；在A街道办没有证据证明该约定损害国家或其他竞拍人利益及当事人已如约完成了案涉的旧村改造项目的情况下，根据公平原则，A街道办应依约向B公司返还土地使用权出让金溢价款，故判决A街道办向B公司返还土地使用权出让金溢价款总计68705.5万元。

争议焦点：案涉《补充协议》第一条关于返还土地使用权出让金溢价款的约定是否有效？

裁判结果：二审法院经审理认为，A街道办和B公司签订的《补充协议》约定，双方同意按每亩150万元的价格由B公司取得开发用地的使用权（不含摘牌后办证的相关费用），若实际成交价高于150万元/亩，高出部分由A街道办负责返还。该约定违反法律的强制性规定、损害国家利益、扰乱国有土地使用权出让市场秩序，应认定为无效，理由如下：第一，该约定违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）和《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称城市房地产管理法）的规定，损害国家利益。土地管理法（2004年修正）第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”城市房地产管理法第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条第四款规定：“要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地使用权出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。”案涉土地是国有土地，国有土地使用权出让金应归属于国家，由法律规定的政府机关占有、依法使用。政府机关在无法律依据的情况下，无权向开发商承诺不收、少收或者返还国有土地使用权出让金。A街道办和B公司签订的案涉《补充协议》第一条约定，双方同意按每亩150万元的价格由B公司取得开发用地的使用权（不含摘牌后办证的相关费用），若实际成交价高于150万元/亩，高出部分由A街道办负责返还。案涉国有土地使用权成交价为82213万元，折合每亩单价为9129705.72元，则每亩溢价为7629705.72元，总溢价款为68705.5万元。案涉《补充协议》关于返还土地使用权出让金溢价款的约定，不仅违反上述规定，而且仅就案涉地块而言，就会造成巨额国有财产损失。第二，该约定违反原《中华人民共和国物权法》（以下简称原物权法）的强制性规定，扰乱了国有土地使用权出让市场秩序。原物权法第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。”原国土资源部、监察部发布的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71号）第二条规定：“要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。为加强管理和监督，国有土地使用权招标拍卖挂牌出让必须公开进行。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条第三款规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’‘旧城改造’‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”第七条第二款规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。”在案涉土地使用权以公开竞价的方式出让之前，A街道办和B公司签订案涉《补充协议》约定，双方同意按每亩150万元的价格由B公司取得开发用地的使用权（不含摘牌后办证的相关费用），若实际成交价高于150万元/亩，高出部分由A街道办负责返还。该约定以协议的方式提前锁定了案涉土地使用权的实际出让价格，违反了原物权法第一百三十七条的强制性规定以及国务院和有关行政主管部门的规定，扰乱了国有土地使用权出让市场秩序。鼓励交易是人民法院民商事审判的重要价值取向，但是，人民法院所鼓励的是合法有效的交易行为。如果对案涉《补充协议》关于A街道办向B公司返还案涉土地使用权出让金溢价款的约定予以保护，则实质性排除了其他市场主体参与案涉土地使用权出让竞拍的资格。因为无论其他竞拍者出价多少，B公司均可以报出更高的报价而不需最终负担超出每亩150万元的溢价款。这显然有违公平原则，损害了其他竞拍人公平竞价的权利。保护诚信是人民法院民商事审判的重要价值取向。但本案不仅涉及案涉《补充协议》双方当事人利益的保护，更涉及国家利益保护、案涉国有土地使用权其他竞拍人公平竞价权的保护、国有土地使用权出让市场秩序的维护以及物权法强制性规定的遵守。在原物权法已作明确规定的情况下，在国务院、国家行政主管部门三令五申规范国有土地使用权出让市场秩序的情况下，在明知提前锁定案涉国有土地使用权出让金数额会损害其他竞拍人权益且会损害交易秩序的情况下，A街道办和B公司仍然签订案涉《补充协议》，就返还案涉国有土地使用权出让金溢价款作出约定，该行为不符合诚实信用原则。二审法院不认可案涉《补充协议》第一条关于返还案涉土地使用权出让金溢价款的约定合法有效，不是为了不让协议某方当事人从不诚信行为中获利，而是为了保护国家利益、其他竞拍人公平竞价权、维护国有土地使用权出让市场秩序、严格实施国家法律的强制性规定。至于A街道办和B公司在案涉交易过程中的过错和责任问题，合同法第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”相关当事人可依据上述规定主张权利，要求过错方承担相应的法律责任。综上，案涉《补充协议》第一条关于返还土地使用权出让金溢价款的约定违反法律的强制性规定、损害国家利益、扰乱了国有土地使用权出让市场秩序，应认定为无效。一审判决认定前述约定有效，适用法律错误，予以纠正。故改判驳回B公司的诉讼请求。

主要观点：1、第一种观点认为此类协议无效，理由如下：第一，此类协议损害国家利益。国有土地属于国家，国有土地使用权出让金亦属于国家，由法律规定的政府部门占有、依法使用。土地管理法（2019年修正）第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条第四款规定：“要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地使用权出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。”在缺乏法律依据的情况下，政府机关向开发商承诺不收、少收或者返还国有土地使用权出让金，会损害国家利益。第二，此类协议扰乱了国有土地出让市场秩序。原物权法第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资发〔2004〕71号）第四条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。”原国土资源部、监察部发布的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》第二条规定：“要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。为加强管理和监督，国有土地使用权招标拍卖挂牌出让必须公开进行。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条第三款规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”第七条第二款规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。”在国有土地使用权以公开竞价的方式出让之前，政府机关与开发商约定提前锁定国有土地使用权的实际出让价格，违反了上述法律和规范性文件关于经营性用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让的规定，扰乱了国有土地出让市场秩序。《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第30条规定：“下列强制性规定，应当认定为‘效力性强制性规定’：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为‘管理性强制性规定’。”第31条规定：“违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，要在考察规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量，并在裁判文书中进行充分说理。”根据会议纪要精神，行政机关与国有土地使用权受让人签订的土地使用权出让金返还协议亦应认定为无效。第三，此类协议违反了我国预算制度。《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）第四条规定：“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”第五条第一款规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”第九条第一款规定：“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。”城市房地产管理法第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”根据以上规定，国有土地使用权出让金应当纳入预算。对于预算收入和支出，预算法第十三条规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”第九条第二款规定：“政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。”第二十八条规定：“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。”第六十一条规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第二条第一款规定：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。”第三条规定：“规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜。土地出让收入使用范围：（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（三）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（五）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。”财政部、原国土资源部、中国人民银行发布的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第十条规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’‘旧城改造’‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入……”机关法人与国有土地使用权受让人签订的土地使用权出让金返还协议不符合上述规定，违反我国预算制度。第四，机关法人只应从事为履行职能所需要的民事活动。机关法人不是普通市场主体。在民事活动中，法无禁止即自由不适用于机关法人。机关法人只能从事为履行职能所需要的民事活动。《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）第九十七条规定：“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”如果所从事的民事活动与该机关法人的履行职能不相符，就不具有合法性，将不被允许。机关法人与潜在的国有土地使用权受让签订协议，约定向其返还国有土地使用权出让金溢价款，不属于民法典第九十七条规定的机关法人可以从事为履行职能所需要的民事活动。2、第二种观点认为此类协议合法有效。理由如下：第一，机关法人与国有土地使用权受让人签订的土地使用权出让金返还协议建立在平等自愿的基础上，是双方当事人的真实意思表示。第二，机关法人作为民事主体，参与市场交易，应当诚信履约，否则其他市场主体的合法权益将难以得到保障。第三，在整个交易过程中，机关法人的过错更大。机关法人明知其行为不合法，仍然签订返还土地使用权出让金的协议。在国有土地使用权价格上涨后，又主张协议无效，过错更大。相对而言，国有土地使用权受让人的过错更小，其权利更应当受到保护。第四，与国有土地使用权受让人签订土地使用权出让金返还协议的机关法人并不是国有土地使用权出让人。真实的交易过程通常是，国有土地使用权受让人先向国土部门缴纳了国有土地使用权出让金，然后再请求机关法人承担返还土地使用权出让金溢价款。此类协议与直接返还或者少收、不收国有土地使用权出让金的行为不同。

最高人民法院民一庭意见：机关法人与国有土地使用权受让人签订的土地使用权出让金返还协议违反《民法典》第三百四十七条等法律的强制性规定、损害国家利益、扰乱了国有土地使用权出让市场秩序，应认定为无效。该协议被认定无效后，合同当事人有权依据《民法典》第一百五十七条的规定，请求有过错的一方赔偿其因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

案例来源：见谢勇：《机关法人与国有土地使用权受让人签订的土地使用权出让金返还协议无效》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2022年第1辑（总第89辑），人民法院出版社2022年版，第195-204页。

相关法条：

《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日起施行）

第九十七条  有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

第一百五十三条  违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

违背公序良俗的民事法律行为无效。

第一百五十七条  民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。

第三百四十七条  设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。