【国科报告厅】公众参与长江十年禁渔及水生生物保护的现状、问题及建议

长江是中华民族的母亲河，是中国重要的生态宝库，也是中华民族发展的重要支撑。但受人类活动影响，长江水生生物资源急剧下降，部分珍稀濒危物种的野外种群濒临灭绝。水生生物多样性被视为长江生态系统健康状况的主要指标。党的十八大以来，习近平总书记先后三十多次来到长江沿岸考察，主持召开了四次座谈会并发表重要讲话。习近平总书记亲自部署、亲自推动，多次就长江禁捕工作从战略全局高度和长远发展角度提出明确要求，“长江水生生物多样性不能在我们这一代手里搞没了”“长江生态环境保护修复，一个是治污，一个是治岸，一个是治渔”“长江禁渔是为全局计、为子孙谋的重要决策”“坚定推进长江十年禁渔，巩固好已经取得的成果”。

共抓长江大保护关键是“共抓”，而共抓的持续力量来自公众参与。长江大保护是一项系统工程，仅仅通过政府部门动用行政资源手段自上而下地进行还远远不够，需要应用法律、行政、科技、教育等多手段，在全流域生态、社会、经济、政治及文化等多领域构成的复合系统里开展工作，更需要公众参与，用全社会的力量共同发力，提高全民生态素养、推动跨界合作共享、培育生态社会组织、协同社会各界等，共同参与支持长江大保护。

实施长江十年禁渔是保护长江生物多样性最直接、最有效的抓手，也是长江经济带高质量发展的标志性、示范性工程。各行各业各部门，不断创新，大胆实践，公众参与也逐渐由以关心、学习、了解为主的“概念性阶段”，转变为以行动为主的“实质性阶段”，公众参与在长江大保护的背景下快速发展，公众参与已成为社会治理创新的成功实践，被写入《长江保护法》。

当前公众参与长江水生生物的保护总体上处于探索阶段，具体表现为以下几个方面：一是长江禁渔公众知晓度较高，社会公众普遍知晓理解支持长江十年禁渔，对非法捕捞和违规垂钓等行为举报的热情很高。二是全国各地禁渔巡护员队伍迅速发展，成为公众参与十年禁渔的“先锋队”。三是媒体积极参与，广泛宣传，特别是借助新媒体的力量极大提升了禁渔工作的曝光度。四是民间组织高度关注十年禁渔，尝试开展了一些生态保护活动，受到社会各界的广泛关注。五是一些社会责任心强的企业，已经开始支持参与相关工作。如长江三峡集团累计签约长江大保护项目投资规模达2100亿元等。此外，还有一些个人也自发参与到长江水生生物资源保护工作之中。

（一）社会组织参与长江水生生物资源保护

社会组织有力地将分散的、个体化的社会力量组织和聚集起来，然后以社会团体、基金会、协会、民办非企业单位等组织化的力量参与到水生生物资源保护中，是政府主导开展水生生物资源保护的重要力量。

长江渔政协助巡护队。近年来长江流域各级农业农村部门不断健全渔政执法监管体制，充分发挥退捕渔民了解水情、熟悉鱼情的特殊优势，开展社会治理和组织建设创新，广泛推广应用社会组织试点示范成功的协助巡护制度，加快构建专管与群管结合的执法监管体系。协助巡护队的成立有效缓解了重点水域执法力量不足的困难，同时也解决了部分渔民退捕后的转产就业问题。不少地方将长江渔政协助巡护队在当地注册为社会组织。据农业农村部长江办统计，截至2023年上半年，长江全流域已组建渔政协助巡护队伍846多支，发展渔政协助巡护队员2.5万余人，他们在长江十年禁渔中发挥越来越重要的作用。如江苏省靖江护渔队，分设支队、制定班次，全天守候全市长江干流，并配合开展渔业资源调查评估工作；上海市渔政协助巡护队由水生野生动植物保护研究中心组建，同时兼具野外调查、公益宣教、科研服务等工作。

各类基金会。如世界自然基金会（WWF）、湖北省长江生态保护基金会（CCF）、上海长鱼长江水生生物保护基金会、武汉白鱀豚保护基金会等积极开展长江淡水生态系统保护的研究和实践。WWF充分发挥灵活性、协调性，联合渔政部门、瑞尔保护协会在洞庭湖周边社区开展洞庭湖社区渔业共管项目，制定和完善当地的渔业管理机制。同时联合八家科研院所，制定“长江生命力指数”，完成2020、2022长江生命力报告，持续跟踪长江淡水生态系统的健康状况。CCF在农业农村部长江办的支持下，自2017年起，联合相关环保社会组织发起协助巡护，先后在鄱阳湖（湖口、鄱阳县）、洞庭湖、长江干流（安庆、宜昌、宜宾、扬州）、湖北何王庙江豚保护区等11个长江江豚重点分布水域成立协助巡护队，成功开展长江渔政协助巡护制度的试点示范，此试点行动在2020年上升为国家制度。帮助退捕渔民寻找替代生计，同时，协助渔政部门打击非法捕捞、保护以长江江豚为旗舰物种的长江水生生物资源。上海长鱼长江水生生物保护基金会联合多家社会组织发起“我在长江有条鱼”公益活动，动员社会放生人员、水生生物爱好者科学放流，关注珍稀、濒危、土著鱼类保护。

各项水生生物保护相关协会。如中国野生动物保护协会水生野生动物分会、阿拉善SEE生态协会、中国休闲垂钓协会、南京水生生物保护协会、安徽长江环保协会等，在长江水生生物资源保护中积极开展相关工作。在农业农村部长江办支持下，水生野生动物分会联合长江流域相应的政府、企业、社会组织成立中华鲟保护联盟、长江江豚拯救联盟每年组织年会，同时，在每年3月28日中华鲟保护日和10月24日长江江豚保护日，开展以中华鲟和长江江豚为旗舰物种的长江水生生物保护宣传活动。阿拉善SEE生态协会联合长江流域各项目中心，成立阿拉善SEE长江大保护议题联盟，支持各项目中心发起的项目在长江各地的实施，如：“留住长江的微笑”、“长江有鱼”、“渔民驿站”等，同时，动员长江流域各中心的企业家会员加入长江大保护行列。2022年，在汇丰公益资金支持下，CCF联合中国休闲垂钓协会、上海海洋大学等多家单位，组织重庆、武汉等地垂钓协会创新性创设“导钓员”岗位，开设导钓员“暖心行动”培训班，指导巡护员学习文明垂钓知识，提升协助巡护能力。

各类民办非企业单位。近年来，长江流域各地发起成立了不少以水生生物保护为主的民办非企业公益组织，诸如武汉中华鲟保护中心、扬州船村生态保护中心，南京守望自然保护中心，九江市微笑天使保护中心，宜昌稻草圈圈自然保护中心，武汉博德自然保护中心，江安鲟梦自然保护中心等等，他们都在各地以多种形式支持以长江水生生物保护为核心的长江十年禁渔工作。

（二）媒体支持长江水生生物资源保护

水生生物资源保护是一种社会行为和责任，不仅要靠立法的规制和政府的监管，也要依靠媒体开展广泛传播，提高社会公众的水生生物资源保护意识，动员社会公众参与水生生物资源保护。媒体一方面通过宣传国家关于水生生物资源保护的方针、政策和法律制度，引导民众从国家繁荣富强和民族振兴的全局高度关注水生生物资源保护的重要性；另一方面通过曝光不良事件，形成强大的社会舆论压力，在长江水生生物资源保护中发挥震慑作用。除中央媒体和行业媒体等传统媒体持续关注，许多新兴媒体、自媒体对水生生物保护的关注度也在日益增长。如澎湃新闻已将长江生态保护作为重大议题，极目新闻推出“寻访长江最美协助巡护员”大型全媒体报道、承办“长江流域禁捕水域渔政协助巡护优秀队伍和队员”年度评选传播活动、参与禁渔后的首次长江江豚科考等工作。

（三）企业支持长江水生生物资源保护

企业在支持长江水生生物资源保护上采取资金支持、参与增殖放流、参与保护宣传、发起成立联盟及基金会等多种参与模式。国有企业往往承担较多的社会责任与义务，过去，三峡集团在深度融入长江经济带、共抓长江大保护中发挥骨干主力作用，在促进区域可持续发展中承担了基础保障功能。有些企业，比如中科瑞华生态科技，直接将鱼类生物多样性保护作为自己的主营业务。此外，长江沿线很多水电公司也参与到了长江水生生物资源保护中，开展增殖放流和珍稀物种保护宣传等活动。

（四）金融机构支持长江水生生物资源保护

国内水生生物资源保护方面的金融支持力度和专业化水平正在不断提升。例如，上海浦发银行武汉分行发行江豚信用卡，支持长江江豚保护；汇丰银行用公益资金支持CCF发起长江退捕渔民替代生计项目；浙江洞头农商银行以涉海企业养殖藻类的海洋碳汇收益权为质押，为企业分发贷款；中国银行发行等值18亿元人民币“生物多样性”主题绿色债券，是全球首笔金融机构生物多样性债券。加强银保合作，探索建立水生生物保护融资风险分担机制是当前金融支持的发展趋势。

（五）以个人为主体参与长江水生生物资源保护

个人参与长江水生生物资源保护多是自发行为，受信仰、习惯、技术、宣传等多种因素影响，参与方式呈现多样化。根据已收集和掌握的材料，大致可分为以下几种：一是放生活动，例如佛教信仰者的放生活动、水生生物保护爱好者不定期的自主放生活动等；二是休闲垂钓爱好者，合理、合规的休闲垂钓与水生生物资源保护并不矛盾，休闲垂钓爱好者不仅可作为长江水生生物资源保护和渔业文化传承的重要力量，对非法捕捞也有一定的监督作用；三是具有影响力的网络达人，通过抖音、微信等新型社交媒体和网络平台进行直播宣传，曝光违法行为、呼吁公众保护长江；四是摄影爱好者，特别是近几年兴起的长江江豚拍摄，他们通过照片向公众直观呈现水生生物保护效果，实现情感共鸣。

在公众参与水生生物资源保护方面，各地进行了突破性地研究和探索实践，积累了一些经验，但由于公众参与刚刚起步，尚处于初级阶段，在政策法规、组织协调、参与意识、参与方式、经费保障等方面仍存在一些问题。

（一）缺乏国家层面的制度保障

公众参与长江水生生物保护等环境保护可分为依法有序参与和自发无序参与两种类型，因公众参与长江水生生物保护缺乏统一的协作平台和强有力的政府引导，对于公众的参与方式、参与范围、参与过程等问题缺乏规定，公众参与的法制化和制度化水平不高，在制度保障不足的情况下，公众参与长江水生生物资源保护工作秩序感和规划性不强，自发性无序参与长江水生生物资源保护可能会带来参与成本过高、环境矛盾加剧等问题。

（二）部分地区公众参与意愿有待提升

2021年1月1日起长江流域重点水域开启“十年禁渔”，迄今三年，在全国范围内传播度和影响力有限，一部分公众仍保持片面短视的功利化价值取向，对于生态文明建设的诸多问题仍存在认知上的不足，人与自然和谐共生、环保成果人人共享的理念较为淡薄，没有真正认识到长江生态环境和资源保护的紧迫性、重要性和长期性。认为长江生物资源保护主要是国家和政府的责任，缺乏身体力行参与到长江水生生物资源保护事业的主观意愿，公众欠缺自主性和积极性。

（三）公众参与形式单一

环境保护公众参与形式包括传统参与方式和网络参与等新型参与方式。在长江水生生物资源保护政策实施过程中，政府有关部门主要通过环境信息公开、听证会等形式，增进社会公众参与度，保障公众知情权、监督权。公众无法充分参与长江水生生物资源保护的全过程，参与方式存在单一化、形式化、碎片化等问题。此外，我国的环境信息公开制度不够健全，信息公开的方式和程度还有待进一步完善，公众的环境知情权相对滞后。

（四）缺乏可持续的经费支持

当前长江水生生物资源保护经费主要来源于中央财政和地方配套资金，中央财政投资有限，地方配套资金落实存在一定困难，在单一的政府投资机制下，公众参与长江水生生物资源保护的资金缺口大，难以满足现实资金需求。我国社团管理制度严格，有些环保组织注册困难，需要以企业的形式进行注册，还需负担缴税义务。在缺乏长期稳定运营和管理资金的背景下，公众参与资源保护的范围、程度及稳定性往往受到限制。

（五）人员队伍建设不足

我国参与长江水生生物资源保护的社会公众类型包括社会组织、媒体、企业和金融公众等，环保志愿者和环保公益组织日益活跃，但缺少有持久参与热情和强大参与能力的人员队伍，人员变动过于频繁，稳定性差。同时面临高素质人员缺乏的问题，许多参与人员缺乏水生生物资源保护相关知识，在规范运作、专业能力等方面与目标期望仍有一定差距。公众参与水生生物保护活动通常比较零散，存有明显的主观性及随意性，人员队伍组织化制度缺乏。

长江水生生物资源保护，应坚持政府主导，多方参与的基本原则，充分发挥各级政府在水生生物资源保护中的主导和协调作用，加大管理、投入和监督力度，建立健全公众参与的长效机制，提高社会各界保护水生生物的自觉性和参与度，营造全社会共同参与保护工作的良好氛围。

（一）加强政府引导和协调联动机制建设

建立健全部门协调联动机制促进公众参与长江水生生物保护，各级生态环境、自然资源、农业农村、宣传、教育等部门对此统一规划、各司其职、有序协调长江水生生物保护工作。加强政府在长江水生生物保护宣传方面的引导和监督作用，合理引导和利用各级媒体宣传长江水生生物保护，保持长江水生生物保护话题宣传热度，强化信息公开机制，及时回应公众关切。通过政府购买服务等形式激励各类社会组织开展长江水生生物资源保护宣传教育、咨询服务和法律援助等活动。以鼓励和培育为主，创造宽松灵活的参与环境，积极指导各地将长江水生生物保护纳入市民公约、村规民约，充分发挥群众在长江水生生物保护中的主人翁作用。加大政府资金投入的力度，另一方面广泛调动社会力量，多渠道筹措资金，逐步提高长江水生生物保护宣传教育和科普培训经费投入水平。

（二）完善相关政策法规，制定公众参与专项规划

公众参与过程要遵循一定的程序和规范，使参与者在平等基础上展开理性交流，就解决问题达成共识。应完善相关法律制度，制定公众参与专项规划推动公众参与长江水生生物保护工作，为长江水生生物保护公众参与机制的发展提供有力的保障。《中华人民共和国长江保护法》明确规定，国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门应当依法公开长江流域生态环境保护相关信息，完善公众参与程序，为公民、法人和非法人组织参与和监督长江流域生态环境保护提供便利。相关部委可结合实际情况制定“长江水生生物保护公众参与专项规划”，明确公众参与主体、参与内容、参与方式、途径以及责任机制和激励机制等内容，为公众参与长江水生生物保护提供具体的实践指导。

（三）建立长江流域生态环境保护信息公开机制和知情机制

长江水生生物和水域生态环境状况信息公开的水平在很大程度上决定了公众参与长江水生生物保护的科学性和有效性。为保障长江流域生态环境保护信息公开切实落地，可结合流域特征和现有的政策制度，制定《长江流域生态环境信息公开办法》，扩大必须公开的水生生物资源及生境状况等生态环境保护信息范围，明确具体应当公开的信息内容、时限、方式和平台。有必要以大数据平台为依托，设立专门的流域生态环境信息公开平台，对于生态环境信息公开栏目做好科学分类与及时更新，对于不同种类的生态环境信息进行归类，以便公众查阅，提供相应的建言献策渠道，与公众展开平等的交流对话，对于新发布的生态环境决策等信息进行及时整理与发布，为流域管理机构以及流域环境保护组织提供信息流通的便利条件。

（四）建立健全公众参与的激励机制

有效的激励机制可以引导公众的行为，激发公众参与长江水生生物保护的积极性，在一定程度上降低公众参与成本，提高参与成效。一是建立并完善举报机制，鼓励公众对破坏长江水生生物及其他自然资源的违法行为进行举报，并采取相关经济激励机制；畅通举报渠道，充分调动广泛的社会公众参与到长江水生生物保护中来，促进政府监管和公众监督的有机结合。二是对在长江水生生物保护管理工作中具有突出贡献的单位或个人，按照有关规定予以表彰和奖励，同时注重精神上的鼓励，扩大先进榜样和优秀事例的影响力。三是建立健全长江水生生物保护公益诉讼机制，强化公众参与长江水生生物保护的司法保障。同时完善长江水生生物保护公众参与反馈机制，坚持及时性原则，及时回复公众的意见和建议，提高公众参与的有效性。四是积极支持示范性和典型性较强、公众认可度高的社会参与项目。可考虑以补助的形式对项目进行激励。五是搭建长江生态保护项目需求和服务供给对接平台，畅通政府和社会组织双向选择通道，使社会组织对号入座，有序参与。

（五）发挥媒体和社会团体的宣传和舆论监督作用

一是建议将每年1月5日设立为中国长江保护日（或中国长江日），在世界海洋日、国际生物多样性日、世界渔业日、生态日等日子，特别在长江现有的生态保护相关日子，比如：3月28日中华鲟保护日、7月31日世界巡护员日、10月24日长江江豚保护日等，组织不同类型的宣传保护活动。同时鼓励多方联合打造具有品牌影响力的宣传产品，联合国内外邮政、传媒公司、社会团体发行长江水生生物资源保护邮票、画册、短视频等长江宣传产品，挖掘、传承长江渔文化，引导舆论关注长江大保护热点问题，努力提高全民族的长江生物资源保护意识。二是在做好传统渠道的同时，更加重视互联网和新媒体的融合，打造“互联网+长江”平台，畅通公众知情和诉求表达渠道，统筹考虑传统媒体和新媒体，推动微博、微信、抖音等新网络媒体平台参与，与媒体合作构建长江水生生物保护信息网络，提升大数据网络媒体传播模式，丰富公众参与渠道。

（六）为公众参与获得多样化的资金支持

长江水生生物资源保护需要发挥金融的资源配置作用，通过金融市场，更大范围调动和引导社会资本参与到环境治理、生态修复以及水生生物资源保护。一是探索绿色金融框架下深化水生生物资源保护项目识别机制，金融监管部门可以将水生生物资源保护因素纳入绿色金融和风险管理战略，探索将水生生物资源有关风险纳入监管体系。二是加大金融服务水生生物资源保护力度，开展特色化产品与服务创新，综合运用信贷、债券、基金等多种方式，鼓励金融机构提供全方位、全链条的综合金融服务方案，更好满足水生生物资源保护等生态友好型市场主体的金融需求；开展国际金融合作促进全球环境治理，共同做好水生生物资源保护投融资支持。三是鼓励金融机构将水生生物资源保护纳入环境和社会风险管理长期战略，探索水生生物资源经济效益实现路径，加强生态资源整合、市场化嫁接、生态产品价值实现等。