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发布日期：2024年11月6日
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2020 年 4 月，财政部出台了《加强注册会计师行业联合监管若干措施》( 财办监〔2020〕10 号 )，从建立联合监管工作机制、统筹监管资源、提高监管效率、减轻基层负担着眼，发挥行政监管和注册会计师行业自律监管各自专业优势，杜绝监管“留白”。本文以江苏省注册会计师行业监管为例，分析其行业联合监管现状及存在问题，进而为全国注册会计师行业联合监管提出建议。![]()
2020 年 4 月，为进一步提升监管效能，加大注册会计师行业监管力度，巩固行政监管、行业自律相结合的注册会计师行业联合监管成果，财政部出台了《加强注册会计师行业联合监管若干措施》( 财办监〔2020〕10 号 )，从建立联合监管工作机制、统筹监管资源、提高监管效率、减轻基层负担着眼，发挥行政监管和注册会计师行业自律监管各自专业优势，杜绝监管“留白”。多年来，江苏省注册会计师行业监管一直坚持行政监管与行业自律监管齐头并进的格局。省财政厅监督评价局、会计处、省注册会计师协会分别履行对会计信息、注册会计师行业的监督检查职能。2022 年之前的年度执业质量检查中，财政部门和省注册会计师协会虽然在检查时间上同步推进，但检查对象的确定、检查人员的调配各自独立，检查处理各自为政。两类监管模式各具特色，各有侧重。在检查对象上，行政检查侧重于在机构设立、来信来访、专项检查中存在问题的事务所，检查范围较小。行业自律检查每年按照 20% 的覆盖面开展检查，同时关注协会日常管理中重点关注的事务所。在检查内容上，行政检查关注审计项目的执行情况，必要时延伸至检查企业会计信息质量。行业自律性检查在关注执业质量的同时，对事务所内部治理情况同步进行检查。在处罚方式上，行政处罚多采用警告、暂停执业、罚款、直至吊销有关执业许可证等形式。行业协会多采取训诫、通报批评与公开谴责等行业自律性的处罚方式，行政处罚的监管力度和惩戒效果强于行业自律性惩戒。《加强注册会计师行业联合监管若干措施》出台后，江苏省财政厅认真贯彻落实，调整检查工作机制，形成“渗透式”联合监管工作机制。2023 年全省会计师事务所执业质量检查由省财政厅和省注册会计师协会实行真正意义上的联合监管，双方遵循统一检查计划、统一现场检查、统一规范程序、统一处理处罚、统一发布公告的原则，共同组织实施。在确保行政检查程序性要求的同时，检查工作底稿的编写设计也做到行政检查和行业自律性检查同步完成，检查工作底稿在行政处理和行业惩戒的通用性显著提高，提高了现场检查和后期审理的工作效率，降低了行政检查和自律检查时间成本和经济成本。现场检查阶段，双方成立联合督导组，加强对检查工作的指导，对联合督导过程中发现的重大案件线索，及时启动会商研究机制。检查审理阶段，双方组织联合审理、联合复审，将违规情节较为严重的被检查事务所移交进行行政处理处罚，将违规情节一般的被检查事务所及涉及的相关注册会计师提交惩戒委员会进行审议。监管双方畅通“双向移送”通道，实现一把尺子拉到底，一方定论、多方利用，达到了高质量、高效率的联合监管目的。联合监管的前提是相关部门和单位间分工合理，各自找准职能定位，充分发挥各自的专业优势，从根源上发现并解决问题，提高会计信息质量，促进注册会计师行业高质量发展。目前，联合监管没有明确规定双方的监管权配置，存在着行政监管与行业自律检查监管权利配置相同的情况。在具体检查过程中，联合监管在形式上符合行政检查的程序要求，但检查手段与行业自律性检查差别不大，检查重点没有得到有效区分，对超出胜任能力、挂名执业、恶性低价竞争等行业顽疾未有效使用延伸检查、重点检查、强制性检查手段，行政检查的权威性未得到显现，检查深度不够，导致最终惩戒力度不够，威慑力不强。当前，财会监督压力巨大、任务繁重，针对“注册会计师和资产评估师执业质量”这类细分领域下专业度较高的监督检查，行政力量明显不足，在日常行业监管中，在对执业机构行为的问题定性、问题整改等方面，需要大量依靠行业专家进行。当前，各地财政部门和注册会计师协会都在积极探索联合监管新思路、勇于尝试联合监管新方法、努力寻求联合监管新成效。1. 强化党建引领，落实主体责任。2023 年中办、国办印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》指出，要加强财会监督主体横向协同。注册会计师行业的联合监管，就是要充分发挥监督检查机关执法监督、会计管理部门审批许可监管、协会行业自律管理的整体合力。要按照统筹协同、分级负责、上下联动的要求，构建高效衔接、运转有序的工作机制，形成全方位、多层次、立体化的联合监管工作格局。一是财政部门统筹抓总。财政部门作为注册会计师行业行政主管部门，通过联合监管工作的实施，完善行业审批监管制度，加强事前事中事后监管工作的统筹协调和指导督促。二是行业协会自律监管。行业协会切实担起行业管理和内部治理的主体责任，组织行业法律法规和监管制度的普及宣传，狠抓审计职业规范和执业准则规则落实，强化注册会计师执业的独立性 ；严格执业资格和审计质量监管，加强专业技术培训和职业道德教育，提升审计质量水平。三是相关部门联动协作。市场监管局、国资委、人力资源社会保障部门、网信办、银保监局等相关成员单位各司其职，建立跨部门合作监管机制，实现信息互通、资源共享、联合处罚，防止出现监管真空。2. 厘清职能定位，发挥各自优势。财政部门是财会法规政策的制定部门，需要从国家治理的宏观层面聚焦重大、热点、难点问题来监督财会法规的执行，对监管中发现的执业机构违法违规问题，除处理处罚外，还应促进对政策制度漏洞的修订，因此行政监管要定位于宏观政策监管。在联合监管中，行政监管的成果除体现在查处大案要案之外，应当以制定法律、法规和制度的形式减少职责的无必要交叉和重复监管，达到监督体系的自组织状态。目前，财政部门内部上下级之间、行政和行业自律之间的分工逐步清晰，要增强财政部门行业管理和行业检查机构之间、政府各部门之间的职责边界，加强共识性制度设计，进一步整合规范交叉职能，加强职能范围互补，建立职能范围互补机制。首先，建立立体监管模式。“联合”的意义是将行政监管、自律监管、财政备案、会员年检、自查自纠、教育培训等各项能够影响监管指标的行业数据端口打通并形成一个一体化的大平台，全面采集行业监管关联信息，实现多维度、多层次的立体监管模式。其次，要强化全流程监管体系。当前的各项监管工作依然是集中于事后监管环节，而联合监管的作用应当是将每一家会计师事务所、每一名注册会计师、每一个审计项目全流程、全链条地纳入泛监管概念，达到信息主动捕捉，实时分析预警的新高度，进而形成闭环式监管机制。最后，在突出差异化定位的同时协同推进。联合监管的初衷是打破“铁路警察各管一段”的格局，要从检查初期准备、联合审理复审、最终处理处罚及惩戒措施落实的每一个环节，形成闭环管理体系，确保一把尺子量到底，统一定性处理。要强化事前防范和事中跟踪，力促前移监管重心，防范化解财务风险。要抓实业务报备，动态跟踪管理。加强信息主动采集和实时风险监控预警配置，打通注册会计师行业监管系统壁垒，增加各方已有相关数据库端口适配性，互通数据，共享信息，及时了解不同主体之间的监管线索，打破信息孤岛，使恶意扰乱市场秩序的机构和人员无可乘之机。要建立重大违法行为线索移交移送机制，做到问责到位、处理到人，防止出现监管“半拉子”工程，检查声势浩大、处理和风细雨等情况。4. 规范制度建设，健全监管机制。要推动行业联合监管规范化、标准化、程序化发展。要制定会计师事务所执业质量检查工作规程，坚持依法依规开展检查，确保检查工作程序合法、事实清楚、证据确凿、定性准确、责任清晰。要规范检查问题描述，统一援引标准的适用，增强检查报告的权威性和说服力。通过绘制检查全景图，一表通览，系统梳理与展示检查项目的核心财务数据，以及这些指标背后主要科目审计程序的执行情况，搭建起检查对象的基础信息库。突出检查发现的主要问题及检查组的处理建议，为联合审理组、审理专家以及惩戒委员会委员迅速把握检查工作的重点与难点，全面了解执业质量检查的整体状况及每份检查报告的具体内容，提供有力的数据支持。5. 建立专业队伍，打造监管铁军。注册会计师执业具有较强的专业性，对会计师事务所执业质量的检查，需要检查人员根据法律法规、执业准则规则、职业道德守则，全面、准确、公平、公正地反映发现的问题，对行业监管人员的业务素质和综合能力提出了更高要求。建立一支职业道德优良、业务精湛、人员相对稳定的检查队伍，是做好行业监管的重要因素。由于各地行政部门人员编制有限，导致执法人员的监管工作较为繁重，每年的行业检查一般都是聘请行业自有专家参与检查。检查人员不仅要熟悉检查工作程序，严谨、细致、负责地开展现场检查，还要具有对关键问题的把握能力以及良好的沟通能力。在检查过程中，检查人员同时承担着传递执业理念、执业帮扶的工作。外聘的检查人员在检查工作结束后，将学习到的监管新精神带回事务所，成为监管方和事务所的桥梁纽带。6. 坚持教育帮扶，落实整改机制。行政监管和自律监管队伍应当本着“寓监管于服务”宗旨，进一步巩固和拓展行业执业质量检查成果，做好检查的后半篇文章，对检查过程中发现的“问题所”在日常工作中加强“回头看”和整改帮扶的力度。年度执业质量检查工作结束后，要及时通报执业质量检查处理意见，发布督促整改工作通知。要加强财会监督结果跟踪落实，邀请检查组长，采取专家帮扶、约谈走访、专题培训等方式有针对性地开展帮扶指导，为会计师事务所“号脉开方”，就检查发现的质量管理体系、职业道德、一体化管理的薄弱环节和执业质量的问题与会计师事务所充分沟通，提出有针对性和可操作性的建议，切实帮助会计师事务所改进和规范质量管理体系，提高执业质量。
