推动“十五五”生态环境重大工程管理体系改革完善的对策建议

学术 2024-10-08 17:12 上海

推动“十五五”生态环境重大工程管理体系改革完善的对策建议

来源：中国环境报

作者：孙宁丁贞玉徐怒潮范云尹惠林

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》对新时代新征程深化生态文明体制改革作出了重大部署。生态环境重大工程项目是推进生态文明体制重点改革任务落地的重要支撑和载体，生态文明制度体系的不断完善将建立在生态环境重大工程项目组织实施的全过程中，通过重大工程的实施更好展现政策机制改革成效。面向美丽中国建设新的历史任务，面向“十五五”新时期，我国生态环境重大工程管理体系也应纳入生态文明体制改革的任务体系中不断完善。本文在分析生态环境重大工程面临的新形势、新要求和重大工程项目新特点的基础上，重点提出了加快生态环境重大工程管理体系改革完善的对策建议。

生态环境重大工程面临的新形势和新要求

《关于全面推进美丽中国建设的意见》（以下简称《意见》）中明确提出“实施重大工程”，包括加快实施减污降碳协同工程、环境品质提升工程、生态保护修复工程和现代化生态环境基础设施建设工程等类型，通过这些重大工程，支撑美丽中国建设中的6项重要任务。

深化生态文明体制改革的总体要求是“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”，一系列生态文明体制改革任务下也对应着包括减污降碳、环境质量改善、生态环境保护、生态产品价值实现等一系列生态环境重大工程类型。支撑“美丽中国”总目标和“降碳、减污、扩绿、增长和积极应对气候变化”生态文明体制改革的生态环境重大工程项目必将面临新形势、新要求。

我国生态文明建设“实现由重点整治到系统治理的重大转变”，体现出当前和未来美丽中国建设的系统观。这就要求生态环境重大工程项目的谋划推动要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，以重点突破带动全局工作提升。

《意见》将“构建从山顶到海洋的保护治理大格局”作为保障美丽中国建设的重要内容进行了任务部署，体现出我国对山、水、林、田、湖、草、沙、冰等不同自然环境要素进行人工修复与自然恢复的整体观和协同观。这就要求生态环境重大工程项目的谋划推动要强化目标协同、多污染物控制协同和空间尺度上的区域协同，并由此带动部门协同、政策协同的改革创新。

《意见》提出要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，以高品质生态环境支撑高质量发展，体现出我国生态环境保护与经济社会发展的融合观。这就要求生态环境重大工程项目的谋划推动要注重生态环境效益和经济效益、社会效益等多维度效益的相互转化和实现。

系统观、整体观、协同观和融合观成为新时期生态环境重大工程项目谋划与实施的新形势、新要求。

“十五五”生态环境重大工程的特点分析

面向美丽中国建设，根据新时期生态环境重大工程项目面临的新形势、新要求，“十五五”生态环境重大工程应以改善生态环境质量为核心，统筹绿色低碳发展、生态环境质量改善、生态保护与修复、应对气候变化和生态安全保障等美丽中国建设重点任务，体现出4个方面的突出特点。

一是突出源头治理。既表现为生态环境整治与生产生活方式的优化调整密切联系在一起，又表现为从产生污染的源头进行整治而非传统的末端治理。

二是突出多环境要素和多环境介质的系统整治、协同整治。在深入认识各环境要素之间内在交互联系与规律的基础上，一体化推动各环境要素治理的改善和提升，避免分裂和单一。

三是突出流域性、区域性尺度上的整体改善。生态环境治理范围从过去的点状、线状调整为更大尺度的面状，需要呈现流域性、区域性等面状上生态环境质量的全面改善。

四是突出实施效益的综合性。以EOD为代表的重大工程项目充分体现出生态环境整治与关联绿色产业的融合发展，从传统的具有环境效益为目的，向着同时具有环境效益、经济效益和社会效益的多维目的转变，实现多环境要素与产业、城市、乡村、人群的相融共生和谐发展。

提升生态环境重大工程谋划与管理水平的对策建议

提升“十五五”生态环境重大工程谋划与管理水平是落实党的二十届三中全会生态文明体制机制改革、支撑美丽中国建设的重要任务。要坚持“机制—谋划—规划—制度—资金—技术—评估—宣传”全链条管理思路，针对薄弱环节和存在的问题，大力加强生态环境重大工程谋划机制建设，以及与新时期重大工程特点相适应的全过程管理制度体系建设。为此，提出如下对策建议。

不断完善重大工程项目主动谋划的工作推动机制。各级生态环境部门应充分认识重大工程项目的主动谋划和全过程推动实施对美丽中国建设的重要意义，思想认识上应从过去惯性的生态环境项目监管者主动调整为重大工程项目的谋划者、设计者、推动者和监督者。进一步强化国家和省级生态环境重大工程项目管理职责中关于项目谋划和设计的职能要求，加强重大项目领导小组对谋划过程中重大问题的决策和协调，加强重大项目管理办公室对重大决策的落实实施，加强重大项目技术支持者对谋划技术方法的研究与实践，建立立体有效的工作机制切实解决重大项目谋划意识淡薄、主动性差和不会谋划的突出问题。大力加强重大项目实施全过程管理技术支撑队伍和信息化管理能力建设，国家和各省应组建重大工程管理技术支撑的专业团队，加强理论—政策—技术—标准—产业等重大工程技术支撑链的深入研究和不断完善，组建国家和省级生态环境重大工程专家库团队。

构建具有美丽中国新时代特征的重大工程框架体系。包括从横向上构建重大工程结构体系和从纵向上构建重大工程层级体系。横向上，《意见》提出了重大工程一级和二级框架体系，国家发改委对“十五五”生态环境重大工程也提出了项目类型和内容上的要求。应充分融合这两方面要求，从减污降碳协同、环境品质提升、生态保护修复、现代化生态环境基础设施建设、美丽中国先行区建设等5个一级结构出发，充分分析在推进绿色低碳发展、生态环境质量改善、生态保护与修复、基础设施建设运维能力支撑、生态安全保障、数智环保、美丽单元和美丽细胞建设等方面应持续发力解决的主要问题和主要矛盾，从重点领域、重点对象出发，充分体现生态环境重大工程特点，细化出二级、三级甚至四级工程项目名称，从而科学构建一套完整的美丽中国建设生态环境重大工程项目体系。既可以设计出包括具有辐射牵引作用、投资规模较大的单体重大工程，也可以遴选整合具有集成效应的打捆项目；打捆项目既包括一定范围内同类型问题进行集中整治的打捆，也包括跨区域对多生态环境要素综合整治的打捆。纵向上，生态环境重大工程包括国家层面、省级层面的重大工程和市级层面的重点工程，国家层面的纳入国民经济和社会发展规划纲要中，由生态环境部作为牵头单位组织实施；省级层面的纳入省级生态环境保护规划，由省级人民政府组织实施；市级层面的纳入市级生态环境保护规划，由市级人民政府组织实施。

加快建立生态环境重大工程项目规划制度。实践证明，重大工程规划的编制和实施是解决生态环境重大问题的重要经验，但目前我国尚未正式确立生态环境重大工程规划制度。为此应将多年实践经验上升为生态环境重大工程管理中一项固定制度，建立重大工程规划体系，明确规划编制的管理要求和技术要求。“十五五”时期对国家层面上的生态环境重大工程应编制相应的工程规划并予以有序实施，鼓励省级层面大力开展重大工程规划编制，通过上下重大工程规划体系，支撑生态环境主要任务并形成生态环境突出问题的系统解决方案。尽快研究出台重大工程规划编制技术指导性文件，提高规划编制的科学性和规范性。

完善以目标和成效为导向的生态环境重大工程全过程管理体系。从重大工程谋划—过程管理—成效评估与考核等3个方面出发，加快制定加强生态环境重大工程全过程管理指导意见，成为重大工程顶层管理文件，构建出重大工程全过程管理的“四梁八柱”。重点加强重大工程储备库管理，解决其和各专项资金项目储备库的关系。明确储备库项目定位，即储备而非纳入考核对象。建立重大项目综合成效评估制度，研究确立综合成效评估技术方法，在评估基础上完善考评激励机制，并作为美丽中国建设考评的重要构成部分。

大力推动生态环境重大工程全过程管理咨询服务模式健康发展。全过程咨询服务模式是一种贯穿项目全生命周期的创新性工程咨询服务模式，特别是对较为复杂的重大工程，实践经验表明能大力提升项目实施水平。生态环保领域全过程咨询服务仍处于起步发展阶段，还缺乏相关的制度性文件。应尽快研究制定针对生态环境重大工程特点的全过程咨询服务管理性文件和技术规范性文件，确立重大工程全过程咨询服务的地位和重要意义，明确全过程咨询服务重要环节的技术要求。鼓励国家和省级层面开展全过程管理咨询服务示范，通过示范促进全过程咨询管理健康发展并在“十五五”生态环境重大工程实施中发挥更大作用。

不断完善生态环境重大工程多元化投融资渠道和精准支持政策创新。研究美丽中国建设新形势新任务对财政专项资金管理的新要求，对已有财政资金支持政策进行必要的优化调整和完善，重点加大美丽中国建设中固体废物污染防治和新污染物风险管控等突出短板的针对性支持力度。地市级层面上组织开展生态环境重点工程谋划与投融资创新模式试点，大力探索地级市重点生态环境保护项目谋划方法，以及同步多渠道、多层级筹集资金的方法和路径。充分抓住超长期特别国债的政策机遇，加快政策性金融机构对生态环境保护创新模式精准支持政策的完善。

加强“美丽工程”支撑美丽中国建设典型实践经验的宣传与推广。开展“美丽工程”内涵和标准的研究，在“美丽城市”“美丽河湖”“美丽乡村”等美丽中国系列中增加“美丽工程”内容。制定“十五五”美丽工程建设宣传推广实施方案，建立健全“美丽工程”组织管理制度体系。引导生态环境重大工程向着“美丽工程”方向不断实践，形成“美丽工程”建设的良好社会氛围，不断涌现更多的“美丽工程”生动故事。

作者单位：生态环境部环境规划院

编辑：宋杨

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