地方补贴踩下“急刹车”，二三线城市部分国际航线停航

时事 2024-11-05 16:37 上海

来源：界面新闻图库

界面新闻记者 | 薛冰冰
界面新闻编辑 | 沈霄戈

10月底，全国民航迎来冬春新航季。民航局数据显示，新航季已批复127家国内外航空公司的每周13987班客运航班计划申请，通航73个境外国家，国际航线进一步有序恢复。

然而，在国际航线进一步恢复的大背景下，却有部分航线悄无声息停航了，包括部分二三线城市的洲际航线，如东航温州-马德里航线。

界面新闻查询到，去年11月22日，东航刚宣布开通该条航线，每周执行2班温州往返马德里，然而开航不到一年，该直飞航班已于10月27日停航。

执飞过该条航线的东航飞行员告诉界面新闻，在他印象里，温州-马德里航班基本客满，停航或许是出于运力调配考虑。

一名业内人士也告诉界面新闻，该航线虽然客座率表现佳，但是票价太低，航司利润微薄。停航后，释放出的宽体机运力可以投放到经营状况更好的航线、班次上。

温州-马德里航线的命运，也是不少二三线城市国际航线落寞结局的缩影。

多年来，二三线城市国际航线依靠政府补贴存活已是“公开的秘密”，有些航线经过补贴培育期后能够持续自主运营下去；有些航线市场需求难以支撑，补贴到期赚不到钱，便黯然退出竞争。

直到今年8月底，民航局发布一则《关于推进国际航空枢纽建设的指导意见》，当中明确规定，连接除国际枢纽机场以外其他机场的国际航线，地方政府不得安排航线补贴。

该意见一出，立刻搅动地方航线补贴原本平静的“一池春水”。有观点认为，这意味着一大批二三线城市国际航线前途未卜。也有人认为，指导意见并非行政法规，不具有法律约束力，具体影响仍有待观察。

那么，地方国际航线补贴究竟何去何从？地方政府的国际航线梦真的要就此破碎了吗？

“补贴大户”航司最受伤

我国地方政府补贴国际航线最早可以追溯到2000年前后，实施补贴最主要目的是提升城市国际形象、招商引资和促进旅游业发展‌等。例如，重庆市政府早在2005年就决定，市级财政在3年内每年补贴2000万元吸引航空公司在渝开通国际航线。

二线城市国际航线发展速度一度堪称迅猛。据民航局2015年统计报告，国内公司新开航线中，有38条涉及二线城市，占比79%；外航新开航线中有25条涉及二线城市，占比76%。OAG航空统计也表明，2019年2月，前往亚洲以外目的地的中国出境旅客中，二线城市旅客数量增幅最高，同比增长25%，达到29.3万人次。

二三线城市国际航线开航浪潮中，最为活跃的当属中等规模航司以及部分大型航司的地方分公司。

国航、东航、南航三大航分别占据北上广三大核心枢纽，在国际航权配置、时刻资源等方面享有得天独厚的优势。而海航、川航、厦航、深航等具有一定实力的航司也希望拓展国际航线，却挤破头难分一杯羹，与热切希望对外连通的地方政府一拍即合，携手带动二三线城市国际航线遍地开花。

“二线洲际寒冬来了，首先大面积停飞的可能是海航。”民航专家林智杰告诉界面新闻。一名资深民航从业人士也表示：“指导意见要求地方不得安排补贴，受冲击最大的毫无疑问是海航。”

林智杰提到，首先，二线洲际飞得多，这是海航主要的航线网络战略；其次，海航本身的财务和经营压力比较大，如果地方政府补贴停了，那很多国际航线都会飞不下去。

前述民航从业人士补充说道，相比国有三大航，海航宽体机占比颇高。而宽体机运营成本高，盈利主要依赖于国际远程航线，如果运营不好宽体机，一架宽体机亏损需要6、7架窄体机来补偿。

因此，为了提高宽体机利用率、增强盈利能力，海航早些年间在二三线城市布局了不少洲际航线，典型的有2012年底开通的大连直飞西雅图航线，由空客A330机型执飞，当时这也是东北地区唯一一条连通美国的直飞航线。

在厦门、福州等地的国际航线补贴政策下，厦门航空也接连开出不少洲际航线。比如，福州市2017年预算执行情况及2018年预算草案报告显示，安排8.98亿元支持海丝战略支点城市建设，支持机场二期建设和新航线开辟等。也正是2017年上半年，厦航顺利开通福州至纽约往返航线，使用机型为波音787客机。

随着民航局叫停地方政府国际航线补贴，意味着有些航线可能撑不下去了。

国际远程航线尤其是洲际航线，最主要的收益支撑就是头等舱、商务舱两舱的商务旅客，少了这部分客源，国际航线很难盈利。

资深民航业管理咨询顾问于占福向界面新闻分析称，受全球政治经济形势影响，目前商务客源需求疲弱，有些大型国际航空公司在重要国际航空枢纽的航线，都难以为继，中等规模航司在二线城市的航线受到的冲击就更加严重。

于占福进一步提到，一旦地方补贴退位，不少航司从二三线城市撤出，运力很可能转向国内的短途航线，再度加剧国内民航市场运力供过于求的局面，航司内卷加剧造成机票价格走低、收益下滑。

补贴政策为何踩下“急刹车”？

在吸引航司开通国际航线这件事上，各地方政府可谓不遗余力，耗费千万元甚至上亿元的真金白银作投入。

界面新闻梳理了最近两年多地政府境外客运航线财政补贴文件，涉及的城市包括厦门、三亚、大连、琼海、福州等，发布日期从去年1月份到最近的今年7月份。

图表制作：界面新闻何苗

出手最豪的是厦门，据厦门市2023年1月20日发布的《促进国际航空客运高质量发展若干措施的通知》，开通从厦门出入境直达洲际空白航点的客运定期航线，按照单航程远近每班补贴82万元-106万元不等，年度补贴上限高达1.1亿元。

此外，三亚、福州、琼海等城市每班补贴金额低则5万-10万元，高的也可以达到90万元-100万元/班。但地方政府不是无限期地补贴下去，通常是设定三年的市场培育期，有些城市补贴金额还会逐年递减。

巨额补贴背后，地方政府的本意是降低航司新开航线风险，使其逐步具备“造血”的能力。而从落地效果看，时常会出现航司“有钱就飞、没钱就走”的尴尬局面。

2021年，民航新型智库发布一篇《政府削减航班补贴趋势下提高补贴资金配置效能的思考》。当中就提到，过去十年来，航司重补贴轻市场、依靠政府补贴扭亏为盈等情况屡见不鲜，航班补贴高位增长一定程度上影响了航司市场开拓的能动性。许多航线经过三年培育期后未能实现市场化运营，造成了地方政府财政资金的虚耗。

界面新闻查阅到部分省市公开的国际客运航线补贴资金明细表。2017年11月，湖南省财政厅下达了国际客运航线航班补助资金的通知。通知显示，当年1-6月份南航湖南分公司长沙至日本东京等多条航线均享受了财政补贴，仅就长沙-东京航线而言，半年时间合计获取补贴金额208万元。

图片来源：湖南省2017年上半年国际客运航线补助资金安排表

公开报道显示，南航湖南分公司于2015年10月首次开通长沙至东京的直航航班，以三年培育期来算，2015-2018年预估共拿到1200万元左右的财政补贴。遗憾的是，南航长沙至日本东京航线补贴期过后并未实现市场化运营，目前停航已久。

微博上有不少当地旅客对停航抱怨：“为什么长沙不能直飞日本，转机好麻烦”。说明市场需求仍存在，今年刚开启的冬春航季，长沙机场国际航班计划中也列出了直飞日本东京、大阪等航线，但官方在评论区也表示，航线实际是否能飞，要取决于航司、对方机场保障能力等各方因素。

图片来源：长沙机场官方公众号

除了非市场化因素扰乱竞争秩序、地方财力及资源虚耗，民航局踩下补贴“急刹车” 更关键、更深层次的原因在于，二三线城市国际航线遍地开花，分流了前往一线城市中转的客源，进而导致北上广枢纽整体竞争力不强。

对此，民航局在发布这次指导意见中也提到，我国国际航空枢纽存在战略谋划不深、枢纽竞争力不强、协同运行效率不高、国际运输服务能力不足等问题。

前述资深民航从业人士认为，航空公司到二线城市飞国际航线，赚不了多少钱，补贴期一到就撤退，地方政府花钱打了水漂，三大航在地方航线竞争下流失了客源与收益，多方都没有受益。“现在不少地方政府财政吃紧，也补贴不起了。因此，取消补贴既有民航发展方面的要求，也通盘考虑到了地方财政的实际状况”。

地方国际航线前景如何？

事实上，在强化一线国际枢纽的大基调下，近年来二三线城市国际航线发展势头已有所削弱。与之相对应的，国际航线不断向北上广三大核心国际枢纽聚集。

界面新闻从航班管家获悉，2024年上半年，我国运营国际航班的城市共64座，相较于2019年减少15座，停航城市多为二线以下城市，且涉及国际航线皆为东南亚与东亚航线。

除此之外，相较于2019年，2024年国际航班更集中于一线城市（北上广深），航班份额占比从19年的54.9%提升至59.6%，增长4.7个百分比，市场份额进一步提升至近6成，而其它等级的城市皆有不同程度的下降，国际航班朝一线城市聚拢。

民航局“不得安排补贴”的指导意见一出，便在民航圈引发广泛热议，有观点认为一大批二三线城市国际航线悬了。也有声音提出，指导意见并非行政法规，不具有法律约束力。

对此，于占福向界面新闻表示，此次指导意见由民航局和发改委共同制定，具体到落实层面，还需要相关部门尤其是地方政府法规性质的文件出台，才能正式生效。“这就相当于行业主管单位已经明确表态，但是地方政府最终如何去执行，中间还涉及到配合度的问题。”

前述资深民航从业人士告诉界面新闻，据其了解，该指导意见一出台，有地方政府持反对意见，个别航司更是直接表达了不满。“但这个事情是长远打算、是综合利益的考量。可能刚开始会面临一些阻力，长期来说还是会带来良性影响。”

民航局叫停国际航线财政补贴并不是“一刀切”式的全部停掉。

按照《指导意见》，连接除国际枢纽机场以外其他机场的国际航线，地方政府不得安排补贴。这里所说的国际枢纽机场共计10座，分别为北京、上海、广州3大全方位门户复合型国际航空枢纽，以及成都、深圳、重庆、昆明、西安、乌鲁木齐、哈尔滨7大区位门户复合型国际航空枢纽。

而这7座国际枢纽所在的二线城市长期占据国际航线补贴榜，目前相当于拿到了“安全牌”。除了这7个城市以外，杭州、青岛、厦门、大连、海口、三亚、福州等一大批非“3+7”城市，则面临诸多风险和不确定性。

作为补贴大户之一，海航在海口就拥有不少国际航线，在10月中旬举行的海航控股业绩电话会上，有投资者问及，该指导意见对主要开拓二线城市的海航有何影响？

对此，海航控股董事长祝涛回应称，公司主要在海口、北京、深圳和重庆地区运营和开拓国际航线，其中北京、深圳和重庆均属于国际航空枢纽，不存在政府补贴限制。海南自贸港建设属于国家战略，预计政府也会出台针对国际航线运营的相关支持政策。

“7大国际枢纽不新开欧美航线，其他城市不开、少开国际航线，这是民航局政策思路一个比较大的调整。在指导意见的规划下，北上广的国际航线会得到更快的发展，欧美航班量会明显增加。”民航专家林智杰称。

但与此同时，北上广以外的其他城市国际旅客多需要北上广中转，旅途时间会更长，票价会也更高。对于这些城市要建立国际连接，发展外向型经济也会造成一定的影响。

哪怕失去了财政补贴“杀手锏”，也不意味着各地方政府要彻底放弃国际航线的发展。

于占福认为，可以推动非国际枢纽机场的国际航线开通更加尊重市场规律，减少补贴航线对国际枢纽机场国际航线的分流影响。

前述资深民航业内人士也表示，地方开通国际航线可以按照市场经济规律来办事，不一定强求飞洲际航线，不同区域的枢纽要实施差异化定位。举例说，西安、乌鲁木齐可以辐射中亚、哈尔滨辐射东北亚，充分发挥区域特色。

对此，民航局指导意见中已有表态，鼓励厦门、大连、南京、福州、青岛、长沙、海口等区域航空枢纽积极拓展面向特定区域的国际航空运输网络，加强特定方向航空运输通道建设，增强面向特定区域国际航空枢纽功能。

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