【政策解读】到2025年底，城市供热管网热损失降低2个百分点，全面取消35蒸吨锅炉

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以下是政策原文

国务院关于印发《2024—2025年节能降碳行动方案》的通知

其中涉及供热行业的重点任务

（一）化石能源消费减量替代行动

1.严格合理控制煤炭消费。加强煤炭清洁高效利用，推动煤电低碳化改造和建设，推进煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”。严格实施大气污染防治重点区域煤炭消费总量控制，重点削减非电力用煤，持续推进燃煤锅炉关停整合、工业窑炉清洁能源替代和散煤治理。对大气污染防治重点区域新建和改扩建用煤项目依法实行煤炭等量或减量替代。合理控制半焦（兰炭）产业规模。到2025年底，大气污染防治重点区域平原地区散煤基本清零，基本淘汰35蒸吨/小时及以下燃煤锅炉及各类燃煤设施。

2.优化油气消费结构。合理调控石油消费，推广先进生物液体燃料、可持续航空燃料。加快页岩油（气）、煤层气、致密油（气）等非常规油气资源规模化开发。有序引导天然气消费，优先保障居民生活和北方地区清洁取暖。除石化企业现有自备机组外，不得采用高硫石油焦作为燃料。

（二）非化石能源消费提升行动

1.加大非化石能源开发力度。加快建设以沙漠、戈壁、荒漠为重点的大型风电光伏基地。合理有序开发海上风电，促进海洋能规模化开发利用，推动分布式新能源开发利用。有序建设大型水电基地，积极安全有序发展核电，因地制宜发展生物质能，统筹推进氢能发展。到2025年底，全国非化石能源发电量占比达到39%左右。

2.提升可再生能源消纳能力。加快建设大型风电光伏基地外送通道，提升跨省跨区输电能力。加快配电网改造，提升分布式新能源承载力。积极发展抽水蓄能、新型储能。大力发展微电网、虚拟电厂、车网互动等新技术新模式。到2025年底，全国抽水蓄能、新型储能装机分别超过6200万千瓦、4000万千瓦；各地区需求响应能力一般应达到最大用电负荷的3%—5%，年度最大用电负荷峰谷差率超过40%的地区需求响应能力应达到最大用电负荷的5%以上。

3.大力促进非化石能源消费。科学合理确定新能源发展规模，在保证经济性前提下，资源条件较好地区的新能源利用率可降低至90%。“十四五”前三年节能降碳指标进度滞后地区要实行新上项目非化石能源消费承诺，“十四五”后两年新上高耗能项目的非化石能源消费比例不得低于20%，鼓励地方结合实际提高比例要求。加强可再生能源绿色电力证书（以下简称绿证）交易与节能降碳政策衔接，2024年底实现绿证核发全覆盖。

（七）建筑节能降碳行动

1.加快建造方式转型。严格执行建筑节能降碳强制性标准，强化绿色设计和施工管理，研发推广新型建材及先进技术。大力发展装配式建筑，积极推动智能建造，加快建筑光伏一体化建设。因地制宜推进北方地区清洁取暖，推动余热供暖规模化发展。到2025年底，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%，城镇建筑可再生能源替代率达到8%，新建超低能耗建筑、近零能耗建筑面积较2023年增长2000万平方米以上。

2.推进存量建筑改造。落实大规模设备更新有关政策，结合城市更新行动、老旧小区改造等工作，推进热泵机组、散热器、冷水机组、外窗（幕墙）、外墙（屋顶）保温、照明设备、电梯、老旧供热管网等更新升级，加快建筑节能改造。加快供热计量改造和按热量收费，各地区要结合实际明确量化目标和改造时限。实施节能门窗推广行动。到2025年底，完成既有建筑节能改造面积较2023年增长2亿平方米以上，城市供热管网热损失较2020年降低2个百分点左右，改造后的居住建筑、公共建筑节能率分别提高30%、20%。

3.加强建筑运行管理。分批次开展公共建筑和居住建筑节能督查检查。建立公共建筑运行调适制度，严格公共建筑室内温度控制。在大型公共建筑中探索推广用电设备智能群控技术，合理调配用电负荷。

（十）用能产品设备节能降碳行动

1.加快用能产品设备和设施更新改造。动态更新重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平，推动重点用能设备更新升级，加快数据中心节能降碳改造。与2021年相比，2025年工业锅炉、电站锅炉平均运行热效率分别提高5个百分点以上、0.5个百分点以上，在运高效节能电机、高效节能变压器占比分别提高5个百分点以上、10个百分点以上，在运工商业制冷设备、家用制冷设备、通用照明设备中的高效节能产品占比分别达到40%、60%、50%。

近日，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号，以下简称《行动方案》）。国家发展改革委负责同志就《行动方案》有关情况回答了记者提问。

问：请介绍一下《行动方案》出台的背景和意义。

答：节能降碳是推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型的重要抓手。习近平总书记高度重视节能降碳，多次作出重要指示批示，强调要一以贯之坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益。

“十四五”以来，各地区各有关部门深入贯彻党中央、国务院决策部署，落实全面节约战略，完善能源消耗总量和强度调控，扎实推进节能降碳取得显著成效。初步测算，扣除原料用能和非化石能源消费量后，“十四五”前三年，全国能耗强度累计降低约7.3%，在保障高质量发展用能需求的同时，节约化石能源消耗约3.4亿吨标准煤、少排放二氧化碳约9亿吨。但与此同时，受新冠疫情等因素影响，全国能耗强度降低仍滞后于时序进度，部分地区节能降碳形势较为严峻，完成“十四五”规划《纲要》确定的节能降碳约束性指标，任务仍然艰巨。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，锚定“十四五”节能降碳目标任务，加大节能降碳攻坚力度，分领域分行业实施节能降碳专项行动，更好发挥节能降碳的经济效益、社会效益和生态效益，为实现碳达峰碳中和目标奠定基础，国家发展改革委会同有关方面研究起草了《2024—2025年节能降碳行动方案》，经国务院常务会议审议通过后，近日由国务院印发。

问：《行动方案》提出了哪些工作目标？

答：在全面梳理、系统分析、深入测算的基础上，《行动方案》提出了单位国内生产总值能源消耗降低、单位国内生产总值二氧化碳排放降低、规模以上工业单位增加值能源消耗降低、非化石能源消费占比、重点领域行业节能降碳量等具体目标。

2024年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消费占比达到18.9%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。

2025年，非化石能源消费占比达到20%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。

问：《行动方案》部署了哪些重点任务？

答：《行动方案》围绕能源、工业、建筑、交通、公共机构、用能设备等重点领域和重点行业，部署了节能降碳十大行动。

一是化石能源消费减量替代行动。加强煤炭清洁高效利用，推动煤电低碳化改造和建设。严格实施大气污染防治重点区域煤炭消费总量控制，重点削减非电力用煤。优化油气消费结构，加大非常规油气资源规模化开发。

二是非化石能源消费提升行动。加大非化石能源开发力度，提升电网对可再生能源的消纳能力。大力发展储能、微电网、虚拟电厂、车网互动。强化绿证交易与节能降碳政策衔接，大力促进非化石能源消费。

三是钢铁行业节能降碳行动。加强钢铁产能产量调控，深入调整钢铁产品结构，大力推进废钢循环利用，支持发展电炉短流程炼钢。加快节能降碳改造，加强氢冶金等低碳冶炼技术示范应用。

四是石化化工行业节能降碳行动。强化石化产业规划布局刚性约束，合理调控产能规模。实施能量系统优化，推广先进技术和节能设备，加快石化化工行业节能降碳改造和工艺流程再造。

五是有色金属行业节能降碳行动。优化有色金属行业产能布局，大力发展再生金属产业。严格新上项目能效和环保准入，推进存量项目节能降碳改造和用能设备更新。

六是建材行业节能降碳行动。严格落实水泥、平板玻璃产能置换政策，严格新增建材项目准入，大力发展绿色建材。优化建材行业用能结构，推动原料低碳化替代。

七是建筑节能降碳行动。加快建造方式转型，严格执行建筑节能降碳强制性标准，推广使用绿色低碳建材。结合城市更新行动、老旧小区改造等加快推进建筑节能改造。强化建筑运行管理。

八是交通运输节能降碳行动。推进低碳交通基础设施建设，提升交通枢纽场站用能电气化水平。推动交通运输装备低碳转型，加快发展多式联运，推动重点行业清洁运输。

九是公共机构节能降碳行动。严格实施公共机构节能降碳评价考核，探索能耗定额预算制度。实施公共机构节能降碳改造和用能设备更新，推进煤炭消费减量替代。

十是用能产品设备节能降碳行动。提升重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平，推动重点用能设备更新升级，加快数据中心节能降碳改造。加强废旧产品设备循环利用。

问：《行动方案》对完善节能降碳管理机制提出了哪些要求？

答：《行动方案》围绕评价考核、节能审查、重点用能单位节能降碳管理、节能监察、统计核算等5个方面，提出了完善节能降碳管理机制的具体要求。

一是强化节能降碳目标责任和评价考核。落实原料用能和非化石能源不纳入能源消耗总量和强度调控等政策，细化分解各地区和重点领域、重点行业节能降碳目标任务。严格实施节能目标责任评价考核，加强节能降碳形势分析。

二是严格固定资产投资项目节能审查和环评审批。加强节能审查源头把关，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马。建立重大项目节能审查权限动态调整机制，加强节能审查事中事后监管。严格落实建设项目环境影响评价制度。

三是加强重点用能单位节能降碳管理。建立重点用能单位节能管理档案，开展重点领域能效诊断，加强节能降碳改造和用能设备更新项目储备。实行重点用能单位化石能源消费预算管理。

四是加大节能监察力度。加快健全省、市、县三级节能监察体系，加强节能法律法规政策标准监督检查。到2024年底，各地区完成60%以上重点用能单位节能监察；到2025年底，实现重点用能单位节能监察全覆盖。

五是加强能源消费和碳排放统计核算。建立与节能降碳目标管理相适应的能耗和碳排放统计快报制度，提高数据准确性和时效性。夯实化石能源、非化石能源、原料用能等统计核算基础。积极开展以电力、碳市场数据为基础的能源消费和碳排放监测分析。

问：如何推动《行动方案》各项任务有效落实？

答：《行动方案》提出了健全制度标准、完善价格政策、加强资金支持、强化科技引领、健全市场化机制、实施全民行动等6方面工作举措，为落实节能降碳目标任务提供支撑。

一是健全制度标准。推动修订节约能源法、固定资产投资项目节能审查办法、重点用能单位节能管理办法、节能监察办法等法规制度。结合推动大规模设备更新和消费品以旧换新，加快强制性节能标准制修订，扩大覆盖范围。

二是完善价格政策。完善能源价格机制，深化新能源上网电价市场化改革，研究完善储能价格机制。综合考虑能耗、环保绩效水平等因素，完善高耗能行业阶梯电价制度。深化供热计量收费改革，有序推行两部制热价。

三是加强资金支持。发挥政府投资带动放大效应，推动扩大有效投资，支持节能降碳改造和用能设备更新。落实好有利于节能降碳的财税政策，丰富绿色金融产品和服务，为符合条件的节能降碳项目提供支持。

四是强化科技引领。推进节能降碳关键共性技术攻关和推广应用，深化绿色低碳先进技术示范工程建设。修订发布绿色技术推广目录，积极培育重点用能产品设备、重点行业企业和公共机构能效“领跑者”，发挥标杆引领作用。

五是健全市场化机制。积极推广“一站式”节能综合服务模式。推进用能权有偿使用交易。稳妥扩大全国碳市场覆盖范围，健全碳排放配额分配机制。有序推进温室气体自愿减排交易市场，加快建设绿证交易市场。

六是实施全民行动。加大节能降碳工作宣传力度，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，提升全民节能降碳的思想自觉和行动自觉。完善媒体和公众监督制度，营造人人、事事、时时参与节能降碳的新风尚。