“完善中国特色社会主义法治体系”笔谈（三） | 贺小荣：健全公正执法司法体制机制
文摘
2024-10-13 15:59
北京
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编者按：
党的二十届三中全会，是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次具有里程碑意义的重要会议。全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，是新时代新征程上推动全面深化改革向广度和深度进军的总动员、总部署，既是党的十八届三中全会以来全面深化改革的实践续篇，也是新时代新征程推进中国式现代化的时代新篇。《决定》对坚持全面依法治国、完善中国特色社会主义法治体系、在法治轨道上深化改革和推进中国式现代化作出了战略部署，提出了一系列新思想新任务新举措，确立了新时代新征程法治中国建设的总蓝图和施工图。为深入学习贯彻和研究阐释党的二十届三中全会精神，本刊拟从本期开始设立“党的二十届三中全会精神研究阐释”专栏，刊发国内法学专家围绕全会提出的法治建设新思想新任务新举措撰写的高质量学术论文，为全面贯彻落实各项改革决策部署提供科学合理的学理论证和操作方案。本期推出6位法学专家围绕“完善中国特色社会主义法治体系”撰写的一组笔谈。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，司法体制改革取得一系列重大进展，公正执法司法体制机制更加成熟定型。但是，与经济社会快速发展和人民群众对美好生活期待相比，与中国式现代化内在要求相比，执法司法的体制机制还存在一些不相适应的地方，需要进一步健全完善。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》就“健全公正执法司法体制机制”重点任务作出专门部署、提出明确要求，对于进一步深化执法司法体制机制改革、以高质量执法司法支撑和服务中国式现代化具有十分重要的意义。《决定》在党的二十大报告提出的“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制”的基础上，将监察机关一并纳入执法司法制约监督体系，体现了党中央对健全公正执法司法体制机制的高度重视。《宪法》第127条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。”因此，健全完善监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，完善监察调查程序与刑事诉讼程序有序衔接，加大权力之间相互制约力度，全面落实以审判为中心的诉讼制度改革，能够确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。一是司法理念上，执法司法应当注重保障人权、程序正义，坚持惩罚犯罪与保障人权相统一、程序公正与实体公正相统一，逐步树立现代执法司法理念。二是司法原则上，要进一步落实罪刑法定、非法证据排除等基本原则和制度。例如，《监察法》第33条第3款规定：“以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”三是标准统一上，执法司法各阶段都应当按照法定程序要求和事实证据标准开展工作，做到“事实清楚，证据确实、充分”。例如，《监察法》第33条第2款规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”四是工作机制上，执法司法机关要健全完善“各司其职、互相配合、互相制约”的工作机制，既分工负责，又互相制约，充分发挥司法裁判标准的规范、指导、评价、引领作用。健全执法司法制约监督体系，还要强化系统思维。坚持顶层设计和法治实践相结合，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，在健全执法司法制约监督体系的同时，加强党内监督、人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等各方面监督，增强监督合力和实效。党的十八届三中全会提出“让审理者裁判、由裁判者负责”，激发了广大法官、检察官的工作积极性，增强了司法职业的荣誉感和责任感，推动了执法司法权力规范高效行使。同时，重放权、轻监督的问题仍然存在；“审理者裁判”基本实现，“裁判者负责”尚不到位。为此，党的十九大报告提出“全面落实司法责任制”，党的二十大报告要求“全面准确落实司法责任制”，《决定》进一步提出“落实和完善司法责任制”，从“落实”“全面落实”，到“全面准确落实”，再到“落实和完善”，既体现出党中央一以贯之牢牢牵住司法责任制这个“牛鼻子”，更蕴含着党对司法工作规律性认识的持续深化。推进司法责任制改革，总的目标是“让审理者裁判、由裁判者负责”；核心是建立严格的审判责任制；基本原则是坚持以审判权为核心，以审判监督权和审判管理权为保障，实现权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效。司法责任制改革是包括审判组织建设、审判权力配置、监督管理体系、司法履职保障、违法责任追究等在内的制度体系变革，是完善审判权力运行体系的基础性工程。一要妥善处理司法责任制改革和审判权运行机制改革的关系。司法责任制改革，首先要解决“审者不判、判者不审、权责不明”等审判权运行的基础性问题，实行独任法官、合议庭办案责任制，让各级审判组织在法定职责和权限范围内对办案质量承担责任。二要妥善处理独任法官、合议庭办案责任制和院庭长审判管理监督的关系。要强化院庭长审判管理和审判监督职责，坚决防止把“去行政化”等同于“去管理”，要通过明晰化、组织化、公开化方式规范审判管理权和监督权，确保“人民法院依法独立行使审判权”。三要妥善处理司法责任制改革与依法履职保障的关系。司法责任制改革，既要健全司法问责机制，严格依法追究违法审判责任，又要切实保护法官依法行权、公正办案。要进一步健全完善法官依法履职遭受不实举报、诬告陷害等的澄清机制，依法保护法官及其近亲属的人身和财产安全，配套健全法官依法履职保障机制。落实和完善司法责任制，既要坚持司法责任制改革既有原则和方向不动摇，同时要加大司法权力内部制约监督力度；既要落实，又要完善。一是完善合议庭、审判委员会责任机制。以严格的审判责任制为核心，以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和监督制度为保障，实现权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效。二是明确院庭长审判监督管理权责边界。审判组织审判权与院庭长审判监督管理权是司法责任制改革的“一体两面”，要强化院庭长监督管理责任，同时要尊重审判权力运行规律，院庭长不得直接改变审判组织的合议结果，不得替代独任法官、合议庭作出裁判。院庭长的监督管理活动要依法行使、全程留痕、有据可查，对来自内外部的不当干预过问形成有效的监督制约机制。三是健全司法责任甄别、追究和惩戒制度。发挥法官惩戒委员会的作用，通过公平、公正、公开的惩戒程序，追究法官违法审判责任，既提高责任追究公信力，也保障法官合法正当权益，真正落实“由裁判者负责”，做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”。四是深化和规范司法公开。一方面，充分发挥司法公开对司法权力运行的监督制约作用，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制；另一方面，充分保障人民群众和各类社会组织依法享有的正当权益。要办好、优化中国裁判文书网，建设好人民法院案例库，发挥司法裁判的评价、引领、教育功能，回应人民群众更深层次的司法公开需求。党的十八届三中全会提出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。党的十八届四中全会提出，完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度。《决定》要求，深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革。为贯彻落实党中央决策部署，2013年1月，最高人民法院印发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。2014年11月，修订后的《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”此后，各高级人民法院陆续在辖区组织开展不同层级、不同模式的管辖改革。这项改革的初衷在于解决法院设置和行政区划高度重合导致的诉讼“主客场”“县法院审不了县政府”等问题。从改革的实践效果来看：一是有助于排除少数行政机关的不当干预，有利于人民法院依法独立公正审判、监督行政机关依法行权，降低老百姓“不敢告、告不了、告不赢”的担忧。二是行政案件集中管辖，有利于统一行政案件裁判标准，有利于国家法律正确统一实施。三是集中管辖改革以来，各地积极整合辖区内行政审判资源，有助于法官快速积累审判经验、提升审判能力，更好实现行政审判专业化发展，提高审判质效。但改革也存在一些共性问题。例如，跨区域管辖改革后，行政争议处理离开案发地，管辖法院与属地党委、政府的有效沟通机制不畅，行政争议实质化解难度进一步加大。又如，跨区域管辖改革导致原告起诉、被告应诉、法院办案等成本不断增加。深化行政案件管辖改革，要在坚持正确政治方向，坚持于法有据、稳妥有序基础上，进一步优化顶层设计和实践探索。第一，深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革，是党中央部署的重大改革任务，必须不折不扣抓好贯彻落实，通过持续调整优化，进一步提升改革成效、巩固改革成果。第二，根据《行政诉讼法》第18条第2款规定，最高人民法院依法享有跨行政区域管辖行政案件批准权，高级人民法院可以根据实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。第三，要统筹监督行政机关依法行政与行政争议实质化解，统筹排除地方不当干预与司法便民，建立向上提级管辖与上级法院指定管辖、向下移送管辖相结合的管辖机制，优化集中管辖法院设置，加大对行政机关依法行使职权的监督力度。《决定》要求“完善事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制，完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”。贯彻这项改革部署：一是完善事前审查机制。强制措施必须依照法定权限、范围、条件和程序进行，例如，《行政强制法》第18条规定，行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准；又如，《监察法》第43条第1款规定了采取留置措施的研究决定和批准程序。二是完善事中监督机制。事中监督是防止强制措施不当、及时阻止侵害继续的一种监督制约机制。例如，《刑事诉讼法》第57条规定了人民检察院对侦查人员以非法方法收集证据的调查核实和纠正机制。三是完善事后纠正机制。事后纠正是行政或司法机关通过撤销或变更强制措施以实现公平正义的重要手段，也是填补公民、法人和其他组织因违法或不当强制措施造成人身和财产损害的一种必要工作机制。例如，《刑事诉讼法》第100条规定了人民检察院在审查批准逮捕工作中发现公安机关侦查活动有违法情况的事后通知纠正机制。又如，《监察法》第67条规定了监察机关及其工作人员行使职权侵犯合法权益造成损害的国家赔偿问题。执法司法机关人员带头尊法、严格执法、公正司法是维护人民权益、实现公平正义的基础和前提。党的十八大以来，执法司法规范化建设取得积极成效。但是徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等严重损害执法司法公信的渎职犯罪和严重侵犯公民人身权利的犯罪仍然存在。《决定》提出，“依法查处利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为”，指明了当前执法司法机关在加强人身权、财产权司法保障领域亟待解决的突出问题。一要依法查处利用职权徇私枉法、循情枉法、枉法裁判等徇私枉法犯罪，树立和维护司法公信。二要依法查处利用职权非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的非法拘禁犯罪，保护人民群众人格尊严和人身自由不被侵犯。三要依法查处利用职权对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言的刑讯逼供、暴力取证犯罪，维护犯罪嫌疑人、被告人和证人合法权益。《决定》提出，完善执法司法救济保护制度，完善国家赔偿制度。执法司法救济保护是涵盖诉权保障、行政复议、司法救助、法律援助、再审纠错、法律监督等多领域、多部门相互配合、共同作用的国家救济保护机制的总称，其救济保护对象是公民、法人和其他组织依法享有的复议权、起诉权、上诉权等程序权利以及依法获得国家赔偿、司法救助等实体权利。加大对困难群众维护合法权益的法律援助是完善执法司法救济保护制度的重要方面。《决定》提出，推进刑事案件律师辩护全覆盖。受经济社会发展不平衡以及律师队伍地区分布不平衡等因素影响，实现刑事案件律师辩护全覆盖尚面临一些问题和困难。当前，推进刑事案件律师辩护全覆盖，一是严格落实刑事诉讼法和法律援助法相关规定，确保刑事案件犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人时可以向法律援助机构申请法律援助。二是建立健全法律服务资源依法跨区域流动机制，解决法律服务资源短缺地区的法律援助问题。我国东部沿海与中西部地区的律师分布并不平衡，需要通过激励机制实现刑事案件律师辩护全覆盖。三是各级政府要保障法律援助事业与经济社会协调发展，将政府采购法律援助服务及其他法律援助经费列入本级政府预算，保障法律援助均衡发展。要通过深化改革，切实保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权。一是完善责任体系，扩大救济范围。例如，宏观体系上区分赔偿、补偿责任，将劳动权、受教育权等合法权益纳入行政赔偿保护范围。二是完善责任承担，提高赔偿标准。例如，增加第三人相应责任、受害人混合过错、损益相抵等规定，丰富责任承担情形。三是完善赔偿程序，提升程序质效。例如，衔接人民法院组织法、法官法修改，对司法赔偿程序作诉讼化改造，提升程序公正性。四是完善保障体制，强化决定权威。例如，将赔偿费用列支模式改为中央、省两级财政列支，更好体现国家责任性质，同时便于经费保障、统计与管理。近年来，我国刑事犯罪结构发生重大变化，重罪案件比例下降，轻罪案件比例、轻刑率明显上升。大量轻微罪案件的被告人主观恶性和人身危险性相对较小，且已经承担了刑事责任并经过了教育和改造，但仍因“有案底”“有前科”需终身承担不利后果，其附随后果还可能对子女升学就业带来负面影响。为最大限度减少社会对立面，化消极因素为积极因素，巩固党的执政根基，构建和谐社会，提高人权保障水平，《决定》提出“建立轻微犯罪记录封存制度”，该制度适用对象和范围将从刑法规定的未成年人有关犯罪拓展至其他轻微犯罪。这是刑事司法制度的创新改革举措，与宽严相济刑事政策相契合，体现了该宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪的要求。依法判处刑罚是惩罚和预防犯罪、保护人民的重要手段，也是对犯罪人的社会否定评价。作为一种制度平衡，犯罪记录封存制度有利于犯罪人卸掉包袱重新回归社会，减少对立面，厚植党的执政根基。我国《刑事诉讼法》第286条规定了适用于犯罪时不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的未成年人犯罪记录封存制度。2022年5月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于未成年人犯罪记录封存的实施办法》，对封存主体及程序、查询主体及申请条件、解除封存的条件及后果、保密义务等作了具体规定。实践证明，犯罪记录封存制度有利于弱化未成年人犯罪标签心理，增强生活工作信心，恢复未成年人与家人、亲属之间和睦关系，降低再次实施犯罪可能性。总结有关改革经验，建立轻微犯罪记录封存制度应当注意：一是已被封存的犯罪记录原则上不得向任何单位和个人提供，司法机关为办案需要或者有关单位依法查询的，必须基于法定理由并经正当法律程序方可进行，同时应当对被封存的犯罪记录情况予以保密。二是推动进一步完善立法，合理界定轻微犯罪范围，进一步健全完善犯罪记录封存管理制度。![]()
