陕西：关于铜川加快创建国家高新技术产业开发区的调研报告
创建国家高新技术产业开发区是我市深入贯彻落实党的二十大精神和来陕考察重要讲话重要指示，完整准确全面贯彻新发展理念，推动高质量发展的具体实践，对铜川市在新一轮科技革命和产业变革中打造科创转化高地，重塑转型发展新优势具有重要而紧迫的意义。为充分发挥老科协建言献策和政协参政议政职能，铜川市老科协、市政协经济科技委员会联合组织部分委员与市科技局、市老科协专家组成调研组，结合2024年9月4日，工信部正式印发第七版指标体系：《国家高新技术产业开发区综合评价指标体系》【工信部规〔2024〕169号】，就铜川市创建国家高新技术产业开发区进行深度调研并形成本调研报告，仅供参考。
一、铜川市的成绩与进展
近年来，铜川市委市政府坚持把创建国家高新技术产业开发区作为推动高质量全面转型发展的重要抓手，围绕国家高新区创新驱动发展示范区和高质量发展先行区的使命定位，以建促升、对标创建，组织领导、平台建设、人才引培、成果转化等工作取得明显进展，连续两年在省级评价工作中位居前列。积极融入秦创原创新驱动平台，被省政府授予秦创原“三项改革”成果转化试验区，累计对接落地成果转化项目25个。铜川全市入库科技型中小企业增至262家、高新技术企业增至151家，分别是2021年的3倍、3.6倍。国家高新区创建工作连续三年获省级表彰奖励。
二、兄弟市的经验与启示
调研组先后赴重庆、泸州、宜宾、榆林、安康等地考察，对外地高新区发展理念、产业集聚、科技创新等经验做法进行了充分学习研讨，总结形成以下典型经验，供我市借鉴。
（一）领导重视、认识到位。五市都把创建国家高新区当作“一把手”工程，书记、市长亲自挂帅，都十分重视争取省级党委政府的支持和省级相关部门的指导帮助。深化思想认识，把高新区与传统工业园区的概念以及发展路径、发展特点等区别开来，形成全流程贯通、全要素投入、全社会协同、全领域开发、全方位服务的“五全”意识，共同努力、齐头并进。
（二）建强队伍，凝聚合力。创建过程是一项长期的复杂的系统工程，必须坚定信心、持之以恒地推进。各地市高新区创建工作由1到2名市政府领导担任创建办主任，从各单位抽调精兵强将参与创建，为便于工作上联系对接，创建办多数与科技部门合署办公，这一做法在各地向省级科技部门和国家科技部汇报沟通中发挥了重要作用。
（三）创新思维、突出特色。五市坚持以创建“国家高新区”为主线，突出产业特色、找准发展定位，推动园区建设、人才配套、产业发展、政务服务等全面提档升级。重庆市渝北区持续完善基础设施、加快重点片区开发，推出“签约即供地”“交地即交证”等20项创新举措，打造一流营商环境。永川高新区结合实际，将智能制造集聚区、创新创业活力区、产教融合示范区确定为高新区发展定位，取得了显著成效。泸州市制定《泸州高新区促进产业高质量发展二十条政策措施》，加大科技创新奖励力度，在水、电、税等方面给予入区、入园企业奖补支持，有力促进高新技术产业高质量发展。宜宾市出台人才政策二十条，对引进的高端人才、高技能人才给予安家补贴、创业补助，建立人才技能等级、专业技术职称提升激励制度，对引进的“高精尖缺”科技人才和高端创新创业团队给予资助，为高新区建设提供坚实的人才支撑。安康市高新区设立高新区党工委和高新区管委会，分别作为市委、市政府的派出机构，代表市委、市政府统一领导和管理高新区的党建、行政、经济和社会事务，享受市级经济管理权；在用人制度上，推进竞争上岗、绩效考核、全员聘用的企业化管理模式。高效的管理体制和灵活的用人机制有力推动了高新区发展。榆林市高新区坚持以科技创新为引领，加快能源化工产业转型升级和新兴产业培育，推动科技与经济紧密结合、创新成果和产业发展紧密对接, 经济综合实力稳步提升、社会事业全面快速推进、科技创新能力持续增强，奠定了创建国家高新区的坚实基础。
（四）把握要求、营造氛围。各地在创建国家高新区中精准把握创建要求，重要指标针对性强、重点突出，符合《科技部关于印发国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案的通知》要求。资料准备详实，文件依据充分，各类支持政策配套，在争取省级工信部门和工信部高新司支持方面多有奇招妙术，其中，请工信部下属创建中介到现场来指导效果十分明显。同时，各地都很重视营造创建高新区氛围，在重要路段、交通要道设置高新区标记，做到了挂高新区标、说高新区话、干高新区事、做高新区人，都在尽可能地去除工业园区的痕迹。
三、铜川市的问题与不足
目前国家高新区已审批总数为178家，已上报至国务院排队待审核审批的有94家。其中，待国务院下文批复3家；待部委会签的21家（含延安和商洛高新区）；列入现场考察名单21家；待部委审核考察的有49家（包含铜川、汉中）。
截至2023年底，全省共有国家、省级高新区36家，其中国家高新区7家，省级高新区29家。2018年4月我市获批省级高新区。目前，省内仅延安、商洛、汉中、铜川4市无国家高新区，均正在创建国家高新区。省内创建国家高新区竞争将异常激烈，形势十分严峻，我市还存在一些明显短板和不足。
（一）体制机制不顺，工作进展不平衡。一是“一区三园”均为市政府派出独立机构，创建办很难有效发挥作用，统筹协调难度大、障碍多，工作形不成合力；受岗位设置、人员编制职数等因素制约，用人机制不灵活，绩效考核奖励标准不一，激励导向作用发挥不明显。二是各园区财政、土地收储与交易、国土空间规划等权限未完全下放，办事程序较繁；市新区管委会承担社会事务繁杂，难以聚焦高新技术发展的主责主业。三是重点创建指标尚有差距，市级以上孵化平台要求20家，目前仅有10家；企业内部研发支出占营业收入比例要求达到1.2%，目前仅有0.43%；火炬统计营业收入要求达到500亿元，截止2023年底仅420.53亿元；高新区展厅尚未建设，也没有国家级企业技术中心和“双五”企业。
（二）创新动能不足，产业规模化集群化程度不高。一是产业发展规划执行不严谨，主导产业不强，科技、信息、金融、现代物流等配套服务业发展不足，企业布局较散、关联度较低，产业链不紧密，产业协同效应难以有效发挥。二是“一区三园”科技创新平台数量偏少、建设水平较低，对企业的引领、孵化、带动作用不强；成果转化中试周期长、投资风险大，企业参与成果转化的积极性不高。三是高新技术企业以中小企业为主，普遍存在底子薄、规模小等问题。截止2023年底，高新区高新技术企业仅37家，瞪羚企业仅9家，尚没有独角兽企业或头部企业。
（三）保障要素不全，创建动能有待加强。一是人才资源依然短缺，由于没有本科以上高等院校，技术型、研发型人才短缺始终是困扰我市产业高质量发展的桎梏；招才引智政策体系仍不健全；引培措施针对性不强，引培机制整体凝聚效应不明显，配套服务对人才引培留用吸引力不强。二是政策落实仍需加强，目前有实施意见、倍增计划和人才专项行动等政策措施，但落实情况较差，且缺乏对政策效益的后续评估，尚未建立完善的政策评估调整机制，不利于政策效应持续发挥。三是金融服务和创新急需提高，高新技术企业由于重资产较少，传统渠道间接融资难度较大，且对多层次资本市场政策了解不清、掌握不及时，在区域股权市场、知识产权市场进行直接融资相对较少；投融资机制不够灵活，融资产品不够丰富，产业基金引领作用发挥尚不明显。四是营商环境仍需优化，园区精细化服务企业和项目的理念还需加强，措施在细、实上仍有不足，企业诉求办理机制尚不健全，相关优惠政策和承诺事项兑现方面还有不方便、不顺畅的环节和地方。
（四）、对标新的评价指标，新版评价指标体系通过突出结构性与质量指标、强调研发机构数量、研发人员比例和研发经费支出等指标，体现了新质生产力中创新的核心地位，鼓励高新区加强科技创新，推动科技进步和产业升级。而这些正是我们的不足和短板。
（五）、新版评价指标体系通过增设制造业、生产服务业、高技术制造业及战略性新兴产业的专项指标，旨在推动国家高新区加快产业结构向高端化、智能化转型的步伐，响应新型工业化对于产业升级的迫切需求。
四、对策与建议
（一）理顺体制机制，加快推进国家高新区创建工作。
尽快理顺“一区三园”管理体制。建立一区多园机制，以高新区管委会为主导，下设新材料产业园、高新区产业园、董家河循环经济产业园三个园区管理办公室，进行统一领导、整体推进。探索“管委会+公司”运营模式，有序推进政企分离、管运分开运营模式。
2.加快完善激励机制。强化高新区人事制度管理，推进竞争上岗、绩效考核、全员聘用的企业化管理模式。加大绩效考核力度，坚持在发展主战场了解使用干部，使发展主战场变身干部“大考场”，激发干部队伍干事创业激情。围绕科技创新、产业集群核心指标，提级建立考评机制，完善激励政策，并对综合考核位居前列和进步较快的园区给予奖励，激励园区做大做强。
3.下放市级经济管理权限。着力推进市级经济管理权限下放，逐步逐级赋予高新区相应管理权限。借鉴安康经验，由市政府赋予其独立财政、规划管理、城市管理、土地管理、项目管理、安全生产、环境保护、市场管理、房地产开发管理等职能权限，实行项目申报“直通车”制度。
4.积极推动创建工作。市级部门、市高新区管委会要尽早与国家工信部、省工信厅沟通对接，靠上工作、赢得主动。提前谋划选派业务骨干到国家工信部、省工信厅挂职锻炼，及时了解政策动向，把握工作重点，提升创建工作的专业性和针对性。充分发挥长城战略咨询所对规划建设、创建指标、主导产业发展的指导作用，进一步理清申报思路，对需要提升的重点指标，进行有针对性的扶持。
（二）加强科技创新，促进产业规模化集群化发展。
推动产业协同发展。一是紧扣已经初步形成的铝及铝合金、装备制造、光电子、航天科技、数字经济、现代中医药等产业发展格局，做大做强主导产业、做优做好配套服务，鼓励园区间围绕产业链、供应链加强合作，构建主导产业明确、错位发展、链条完整的产业集群。同时做好陕北能源产业南下和西安北跨发展的承接准备工作，为未来高新区的长远发展留下规划和发展空间，积极探索与西安、榆林合作共建“飞地高新区”，实现共建共享。二是制定高新技术企业培育支持政策，聚焦补链强链扩链，多措并举扩大规模、提升水平，不断壮大产业集群。各园区应根据自身定位完善产业生态圈，围绕已有产业补链强链，着力打造各类企业分工协作、协同高效的产业集群，依托董家河循环经济产业园打造轻量化新材料产业集聚区，依托新材料产业园区打造光电产业集聚区，依托铜川高新区南部核心区域打造智能制造、生物医药产业集聚区。各园区将已布局产业的头部企业或领军企业作为引培重点，让其充当“红娘”，推动形成“招来一个，引进一批，促成一片”的“葡萄串”磁场效应。
2.加速“双创”孵化载体建设。加强科技企业孵化器、众创空间、小微创新创业基地等各类双创孵化平台建设。鼓励区域内企业自建或联合高等院校、科研院所共建重点实验室、技术研究中心、研究院、产业技术创新战略联盟等，提升企业创新能力。依托铜川光电子集成产业园区建设铜川光电子产业立体联动孵化器，构建“初创空间+专业化众创空间+专业化孵化器+专业加速器”全链条立体联动孵化载体。加快推进国家级科技企业孵化载体麟字大学生创业孵化中心建设，强化孵化功能；指导兴盛德、铭帝等省级企业技术中心加快争创国家级技术创新中心；将铭帝铝业、大秦铝业、西安重装、兴盛德药业等企业纳入“双五”企业培育库，重点予以支持。
3.加大企业内部研发投入。以秦创原“三项改革”成果转化试验区建设为契机，推进校地、校企合作，聚集整合科技创新资源，鼓励企业持续加大研发投入，提高科技创新源动力，对于研发投入强度大的企业，优先支持申报省、市级科技计划项目，加强科技计划项目支持引导，打造一批技术含量高、创新能力强的创新主体。
4.提升科技成果转化的承接能力。聚焦科技成果承接转移转化攻坚发力，深入推进高校科技成果转化“三项改革”，在高新区建设科技成果转化中试基地，形成从科研验证、小试中试到产业化一体同步发展的科创载体。
5.加大高新技术企业培育力度。加快推进科技企业倍增计划实施，重点推进科技型企业“登高、入规、晋位、上市”工程，建立高新技术企业、科技型中小企业、“专精特新”中小企业培育库，精心做好科技型企业梯度培育，组织申报一批、培育发展一批、选择储备一批，形成“科技型中小企业—高新技术企业（瞪羚企业）—上市企业（独角兽企业）”梯队式科技企业集群。
（三）强化要素保障，推动高新区创建再提速。
强化人才队伍支撑。一是对现行人才政策体系再完善。结合高新区产业发展布局，对我市人才队伍高质量建设的标准、内容、措施等进行再调整充实。二是分级引进培育。赋予高新区在人才引进、使用方面的市级权限。建议设立与园区产业布局相匹配的高校和职业院校，培育基础性人才。力争在“十四五”期间建成一所省属本科院校，吸引一批西安职业院校来铜办学，优化调整高职院校专业设置和中职技校梯次建设，加强技能人才培育。三是优化人才保障服务。在空间规划调整、产业发展布局时，对人才公寓、生活配套区和教育、医疗机构、金融法律和交通等公共服务设施同规划、同建设。盘活存量保障房，提升人才吸引力，适当加大人才政策奖励力度，突出个性化人才使用特点，允许领军人才、专业技术技能人才合法利用个人知识产权、专利等自身技术优势获得更多收益。四是不断提高人才政治待遇。建议在市、区（县）“两代表一委员”的比例上适当对引进的高层次人才予以倾斜，提高他们的政治待遇，使其与当地人才一样拥有参政议政的权利，有归属感、荣誉感和获得感。
2.强化政策效益评估。围绕已出台的政策文件和全市重点工作，加大政策宣传力度，细化政策落实环节流程，建立政策评估调整机制，定期组织对政策实施情况进行评估，不断健全完善政策体系，推动各项政策措施更加符合市场预期，确保各项政策措施落到实处、见到实效。
3.强化科技金融支持。以国家级普惠金融改革试验区为契机，用好“三项改革”科技成果转化基金，重点投资科技成果落地转化项目，引导基金提前介入项目实施，建立风险共担、利益共享机制，切实解决科技企业缺资金、无人投的问题；创新金融服务产品，鼓励引导金融机构开展知识产权、发明专利股权等质押形式的融资贷款业务，深化银企合作，通过科贷通、工企贷、企链通等创新举措，破解科技成果转化“缺钱转”“转得慢”等问题；按照“政府+市场”的建设思路，健全融资担保机制，协调各金融机构有序在园区设立分理机构，发挥园区就近服务作用，完善银企对接机制，提高融资对接成功率。
4.强化基础设施建设。加快建设高新区展厅以及创业服务中心和政务服务中心，全面展示我市科技工作成效。完善高新区及周边生活配套设施建设，开通园区内便捷交通，构建园区“十五分钟生活圈”，搭建线上线下沟通平台，促进园区内企业交流合作。保障土地供应，建立工业项目用地评价标准，差别化供地，优先重点保障高新龙头企业项目，落实好土地奖补等扶持政策，支持头部企业落地。
5.强化优化营商环境。立足企业发展需求，聚焦“营商环境突破年”活动要求，持续深化“放管服”改革，强化承诺兑现，全面梳理各项优惠政策，对达到优惠政策要求的企业和项目，及时按照标准给予优惠；扎实开展企业纾困解难工作，形成企业诉求办理闭环，做到有诉即接、有诉即应、有诉即办；大力推行“帮代办”服务，打造便捷高效的政务服务环境。【铜川市老科协调研组：张应龙、王晓刚、王栓兴等】转载自：《创新于决策》2024第六期
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