来源：环境经济 作者：王璇 朱丽瑛 郭红燕
“十三五”以来，随着排污许可制改革不断深入，除政府部门的主导外，排污许可第三方服务机构已经成为排污许可制实施的重要辅助力量。从法律层面来看，《排污许可管理条例》对于接受审批部门委托的排污许可技术机构作出了明确规定。实践中，排污许可第三方服务机构在助力管理部门排污许可证审核及排污单位主体责任落实等方面发挥积极作用的同时，也暴露出服务质量参差不齐以外等一系列问题。
本文结合对多地（包括浙江、安徽、山东、广东、海南、北京、上海等省市）排污许可管理部门、排污许可第三方服务机构及行业协会等深度调研，分析排污许可第三方服务机构发展现状及地方管理实践，识别问题并提出相关对策建议，以期为国家层面规范排污许可第三方服务机构管理提供有益借鉴与参考。
现状：市场迅速扩大，服务更加专业
按照服务对象不同，排污许可第三方服务机构大致分为两类：第一类是为政府提供服务，涵盖排污许可证申领材料审核、现场审核、许可证填报质量复核、执行报告规范性审查等业务；第二类是为企业提供服务，涵盖排污许可证申请、变更、延续或重新申请的填报或全程代办、自行监测等业务。
近年来，排污许可第三方服务行业总体呈现几方面趋势特征：一是排污许可服务市场迅速扩大。2016年以来，在排污许可制改革等利好政策驱动下，大量原来从事环评编制、环境监测、环保设施维护等领域的机构转型或拓展业务范围，纷纷进入排污许可咨询服务领域。浙江省及佛山市的相关调查显示，超过90%的企业正在聘请或曾经聘请过第三方机构为其提供排污许可技术服务。
二是为政府提供服务的第三方相对更专业。从各地来看，为政府提供服务的第三方机构多为原环评评估、环境科研院所等，多通过公开招标等方式引入，技术能力水平相对较高。但为企业提供服务的第三方机构多为环保咨询机构或设备生产及运维单位等，部分采用与已有服务打包委托形式。
三是经济较发达地区的第三方服务质量相对更高。结合调研来看，在经济社会发展水平较高的地区，地方依证执法相对更严格，企业守法意识较强，服务支付意愿更高，因而吸引第三方机构扎堆竞争，催生高质量排污许可服务。相反，在经济欠发达地区，第三方机构数量有限，甚至出现市场垄断情况，服务质量堪忧。以浙江省为例，杭州、湖州等地排污许可填报质量相对高于其他省内城市。
实践：地方管理形式多样
目前，地方排污许可第三方服务机构的管理总体处于探索阶段，大致分为以下四类做法。
规范第三方技术服务行为
为引导和规范排污许可第三方机构服务行为，各地从法规政策、廉政风险防范等方面开展了多种形式探索。
第一，建立排污许可第三方服务机构约束惩处机制。主要包括两类：一是制定明确处罚条款。如海南省规定技术服务机构弄虚作假的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款。二是设置黑名单机制。如金华市武义区设立中介机构服务质量投诉电话，对存在弄虚作假、质量时限不合要求和乱收费等行为的列入黑名单，一年内不得承接县域范围内排污许可业务。
第二，设置排污许可第三方服务机构廉政风险防范机制。为防止第三方服务机构出现“既当裁判员又当运动员”情况，部分地方采取相关措施：一是在相关法规或政策文件中规定，接受生态环境主管部门委托进行技术评估的第三方技术机构，不得同时从事本行政区域内排污单位委托的与排污许可技术评估相关的技术咨询服务，如云南省。二是在管理部门招标公告或签订合同阶段设置相应条款，限制第三方机构服务行为，明确服务期内不得再承接标段范围内的有偿排污许可技术服务业务，如广东省等。三是签订廉政协议或廉政承诺，明确第三方排污许可服务廉政要求，如济南市、连云港市等。
开展第三方服务评价及结果公开
部分地方管理部门或行业协会出台排污许可第三方服务机构评价办法，在评价对象、评价内容及评价结果应用上各具特色。
一是建立服务质量考核评分制度。如湖州市南浔区要求排污许可第三方服务机构必须在开展业务前向属地主管部门提交备案，并实行年度差异化考评评价，对企业委托方的考核主要是排污许可内容日常审核、服务质量考核和质量抽查考核，对政府委托方的考核主要是审核质量考核和服务质量考核，并按照考核得分划分等级，定期在政府官网公布结果，接受公众监督。
二是开展第三方服务绩效评价。如北京市环境科学学会制定《北京市排污许可管理中第三方服务绩效评价指标体系及评价标准》，对排污许可成员单位实施绩效评价，涉及合同签订、人员能力及项目实施等方面，评价实行百分制，并设定具体评价标准。
探索第三方考核机制或信用管理机制
部分地方应用信用管理思路，探索排污许可第三方考核机制或信用管理机制，引导第三方机构提升服务水平与质量。
一是实行排污许可第三方填报质量考核通报机制。如常德市制定排污许可技术评估打分标准，对实行告知承诺制审批的项目及重点行业企业委托的第三方机构所填报的排污许可申请表进行考核打分，并采取不同的管理措施：评分90分以上的，予以通报表扬并优先发证；评分70分以下的，予以通报批评；针对填报管理类别错误、信息失实等情形，实行一票否决，予以通报批评。
二是建立排污许可第三方服务机构信用管理机制。如嘉兴市建立定期考核与日常监管相结合的考核机制，区分政府委托、企业委托两类评价对象，考核内容包括排污许可文件质量考核、服务质量考核，创新性设立个人从业能力认定、主管部门表扬及处罚、社会监督等附加考核项，评定结果定期向社会公开。其中，连续两年评定结果为D级的，相关信息计入信用记录，并纳入国家有关信用信息系统向社会公布。
三是依据不同评分及不规范行为情形实施分类惩戒措施。如上海市松江区对辖区内从事排污许可第三方服务机构实行分级分类管理，根据评分结果及检查发现的问题情形，采取书面告知、约见谈话、内部通报、负面清单、行政处罚等五类不同惩治措施。
发起排污许可第三方服务倡议
部分地方管理部门或行业协会积极行动，倡议排污许可第三方机构行业自律，以激发排污许可第三方服务行业的内生动力。
一是由地方管理部门发起倡议。部分地方管理部门主动作为，树立排污许可第三方服务“风向标”，如安徽省发布《环评和排污许可从业单位和人员“五倡导”》《环评和排污许可受聘专家“五做到”》等，倡导从业人员规范技术服务行为。
二是由行业协会引导行业自律。部分行业协会发挥桥梁纽带作用，引导行业健康良性发展，如佛山市南海环保产业协会等面向企业委托的第三方机构发起服务公约，内容包括服务企业、协助政府、守法遵章等，营造良好行业生态。
问题：第三方服务市场尚不成熟
行业市场门槛较低，第三方机构服务质量参差不齐
当前，排污许可第三方服务机构没有任何行业或市场准入门槛，也没有资质限制，一些不正规、不专业的小而散的环保咨询机构甚至社会个体进入市场，排污许可第三方服务市场“鱼龙混杂”，行业服务水平总体低于环评服务行业。以排污许可证核发为例，部分第三方机构申报信息填写不准确，导致基层发证很多时候都要手把手教，不但挤占行政资源，更影响到排污许可申领与核发效率。
地方排污许可依证执法不到位，排污单位对高质量排污许可服务需求不足
尽管过去几年排污许可制取得较大进展，但仍有一些地方未能做到严格“依证执法”，对于部分违法违规行为处罚或追责不够，让个别企业产生了诸如排污许可违法成本不高等错觉，因而对强化自身能力建设、聘请高质量咨询服务等投入意愿不强，压缩了排污许可第三方机构提供高质量服务的空间。
排污许可第三方行业不规范，从业人员能力不足
部分第三方服务机构既缺乏专业技能也不熟悉法律法规，但通过低价竞争、围标串标等手段参与市场扰乱秩序；有的第三方机构不开展现场核实，导致排污许可证填报信息“失实”；少数第三方机构受利益驱动弄虚作假，主动或被动帮助排污企业“蒙混过关”。此外，从业人员的能力和水平也有待提升，高水平人才较为缺乏。
缺乏对排污许可第三方服务机构的激励或约束机制
目前，排污许可第三方服务机构无需备案，辅助企业申领许可证或填写登记表也无需在排污许可管理平台进行基本信息留痕，监管存在“盲区”。缺乏针对第三方服务机构的有效管理手段，多数情况仅能以口头教育、通报批评等方式，约束力非常有限，尚未形成有效的市场“优胜劣汰”机制。
建议：制定差异化管理策略
考虑到当前经济社会发展大背景以及排污许可第三方服务市场不成熟等，建议总体对第三方采取适度、合理和有限干预手段，针对不同管理对象，制定差异化管理策略。其中，将接受审批部门委托的第三方作为政府管理的重点，强化日常监管；针对接受企业委托的第三方，重点发挥行业协会等作用进行引导。
针对接受审批部门委托的第三方机构
一是制定标准合同推荐模板，规范第三方机构服务行为。联合市场监管等部门制定标准合同推荐模板，不仅要明确服务内容、机构能力水平要求、责任边界、监管要求、验收标准及违约条款等，还应重点设置“限定”或“禁止”类行为条款，如禁止第三方机构同时为政府和同一标段内企业提供排污许可服务，以及若多次出现审核质量问题或造成严重后果等情形，应酌情扣减履约保证金并追究责任等。
二是建立常态化抽查机制，严格第三方服务机构的监督评估。针对排污许可审核及质量复核工作特点，建立审批部门常态化抽查机制，并引入外部专家参与不定期抽查等，综合应用通报批评、退出机制、审计机制等，严格把关第三方服务质量。
三是鼓励地方应用信用管理手段，强化第三方服务机构管理。落实《排污许可管理条例》相关规定，对接受审批部门委托的排污许可第三方服务机构实施信用监管，鼓励地方先行探索制定排污许可第三方机构信用评价指标体系，并实行动态分类分级管理。
四是推行排污许可服务承诺制，防范第三方服务廉政风险。加强廉洁从业核查和监管，重点整治违规审批、私自“开闸放水”等问题。梳理排污许可第三方服务可能存在的廉政风险点，要求第三方机构签订廉洁承诺书，抵制行贿受贿、以权谋私等不正当行为。
五是强化能力建设，建设高质量排污许可技术支撑队伍。定期组织专题培训与交流，开发排污许可管理、辅助环境执法监管等“云课程”，打造专业能力硬、服务质量高的排污许可技术支撑队伍。遴选和建设涵盖国家、省级、市级三级专家信息的排污许可专家库，充分发挥专家智库力量在排污许可技术评估、咨询和决策支持等方面作用。
针对接受企业委托的第三方机构
一是制定标准合同推荐模板，规范第三方机构服务行为。联合市场监管等部门制定标准合同推荐模板，不仅要明确委托事项、权利义务、质量标准、费用标准及违约责任等，还应重点细化权利责任条款，如明确第三方机构应当承担的连带责任、因单方过错导致企业被立案查处等情形的赔偿责任。
二是发挥行业协会学会引领作用，推动排污许可服务行业自律。鼓励行业协会、学会等社会组织，建立以行业自律公约、行业自律承诺为主要内容的规范引导机制，引导规范服务标准、从业行为等。积极开展排污许可培训，探索开展以人员为核心的服务水平评估，并颁发服务能力或水平等级评价证书。
三是强化监管执法，压实排污单位与第三方机构责任。指导帮扶基层严格依法依证执法，倒逼企业择优选择第三方服务，促进前端排污许可证质量及证后管理水平提升。强化事中事后监管，严查证后执行阶段弄虚作假行为，依法处罚或追究排污单位及第三方的法律责任，提升第三方服务质量。
四是推动信息公开和社会监督，倒逼第三方服务机构不敢造假。一方面，要推行排污许可填报实名制，在全国排污许可管理平台增加填报选项，要求企业自行或委托第三方申领排污许可证时，应填写填报机构名称、参与人员等基本信息，实现第三方机构信息可“溯源”；另一方面，要加大社会监督参与力度，将排污许可第三方机构弄虚作假纳入生态环境违法行为有奖举报范围，对举报重大违法线索给予重奖。同时，加大对违法违规机构曝光力度，促使第三方机构知敬畏、守规矩。
五是加强培育引导，推动第三方服务行业水平提升。组织相关技术或研究机构编制排污许可权威教材，总结各行业通用的排污许可证合规性要求并形成指南，为排污单位、第三方机构提供参考。
（作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心）
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