财政增量刺激“靴子”落地，本次化债和过去四轮有何不同？

时事 2024-11-08 19:10 上海

2024年10月23日，北京，中华人民共和国财政部。图片来源：CFP

记者王珍

据新华社报道，十四届全国人大常委会第十二次会议周五审议通过近年来力度最大的化债举措：一次性增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。

财政部表示，除了一次性增加6万亿元地方债限额置换存量隐债外，2024年开始还将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债。同时，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元仍按原合同偿还。上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从2023年底的14.3万亿元大幅降至2.3万亿元。

“地方隐性债务”一词最早出现在2017年7月的中共中央政治局会议上。2018年8月，中共中央、国务院发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，对化解地方隐性债务作出具体部署。2018年底，审计和监管部门完成对于地方政府隐性债务的摸底统计。

按照财政部部长蓝佛安在今年10月12日发布会上透露的“2023年末全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%”，以及今天透露的“2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元 ”，2018年排摸出来的地方政府隐性债务余额约为28.6万亿元。

财政专家普遍将隐性债务定义为，地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。

从2015年至今，我国已经进行了四轮隐性债务置换。本次方案和以往相比，相同的地方在于化债主体仍是地方政府，而非中央政府增发国债直接下场兜底。化债方式也沿用了之前的路线：中央政府在制度上开“绿灯”，让地方政府“用时间换空间”，从而逐步降低债务风险。

不同之处在于，这次大规模债务置换代表着我国化债思路的根本转变。

财政部部长蓝佛安指出：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。

“财政部此次提出将隐性债务与公开债务进行整合并轨的举措，极为关键。这预示着城投公司在未来将被要求全面剥离其承担的地方政府隐性债务，实现政府债务与政府融资平台债务的明确划分，确立地方政府直接承担债务责任的新格局。”西南财经大学教授、地方人大预算审查监督中心主任刘蓉对界面新闻刘蓉说。

另外，本次人大常委会会议还审议了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（修正草案）》。修正草案明确，各级人大常委会应当对政府债务进行监督，规定国务院和县级以上地方各级人民政府应当每年向本级人大常委会报告政府债务管理情况。

根据当前的监督法，国务院和县级以上地方各级人民政府仅审查预算执行，而无需向本级人大常委会报告政府债务管理情况。

蓝佛安周五表示，防范化解地方政府债务风险，在解决存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务。财政部将会同相关部门，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。

2015年以来地方隐性债务置换回顾

第一轮债务置换：2015-2018年，主要是用地方置换债券来置换非政府债券形式的政府债务，总规模约为12.2万亿元。

2014年修订的《预算法》赋予了地方政府举债的权力，并规定举债的唯一方式为发行地方政府债券。通过发行债券来置换非债券形式的存量政府债务成为了一种选择。同年9月，国务院在《关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出，对于甄别后的以非政府债券形式存在的存量债务，各地可发行置换债进行置换。在此背景下，财政部于10月出台了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对地方政府存量债务进行了甄别，并提出在三年左右的过渡期内，由地方在限额内安排发行地方政府债券进行置换。

财政部数据显示，截至2014年末，地方政府存量债务为15.4万亿元，其中1.06万亿元为过去批准发行的债券，其余14.34万亿元通过银行贷款、融资平台等非债券方式举借。

这一轮地方债置换推动了地方政府债务管理体制的改革，明确了“开前门、堵后门”的管理思路，并显著降低了政府部门的债务付息成本。根据2019年12月出版的《中国财政》杂志刊登的《新中国成立70年来财政体制和预算管理改革成就》一文，2015-2018年，各地共计发行置换债券12.2万亿元，三年存量政府债务置换目标基本完成，累计降低政府融资成本1.7万亿元以上，有效减少了金融系统呆坏账损失。

分析师指出，此轮债务置换主要通过地方上报摸排的方式进行，在上报过程中不同区域上报口径仍存在一定出入，或存在一定道德风险。

第二轮债务置换：2019年至2021年9月，以建制县隐性债务风险化解试点为主要载体，总规模约7700亿元。

2019年6月，国务院发布《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》，指导地方政府和金融机构开展隐性债务置换。此后，全国建制县隐性债务风险化解试点开始启动。

2019年，贵州、湖南、内蒙古、云南、辽宁、江苏、甘肃等地共发行了1579亿元的地方置换债券用于隐性债务化解。除江苏外，其余6省（区）均明确表示纳入了建制县化债试点。

在首批建制县化债试点的基础上，第二批建制县化债试点于2020年12月启动，至2021年9月，辽宁、重庆、天津、宁夏、青海等26个省（区、市）在此期间发行了6128亿元的特殊再融资债用于偿还存量政府债务。用于“偿还存量政府债务”的特殊再融资债开始出现。

这一轮债务置换主要针对偿债压力加大的弱资质区域，守住不发生系统性风险的底线。同时，建制县化债试点也为后续的化债工作明确了基本流程和范式。但这轮债务置换额度有限，部分区域在完成置换后仍出现了信用风险事件。

第三轮债务置换：2021年10月-2022年6月，北上广全域隐性债务清零试点，总规模约5042亿元。

2021年10月，经党中央、国务院批准，北京、上海、广东三地开始进行全域隐债清零。此后，三地均发行了特殊再融资债，共计5041.8亿元。

这次债务置换涉及面较小，但为后续地方债务风险化解提供了范式，特殊再融资债逐步成为债务化解的重要工具。

第四轮债务置换：2023年10月至今，特殊再融资债全面推广使用，总规模约2.6万亿元。

2023年7月召开的中共中央政治局会议明确要求“制定实施一揽子化债方案”。同年10月，特殊再融资债重启发行，标志着新一轮债务置换拉开序幕。据中诚信国际统计，2023年10月至12月期间，特殊再融资债累计发行126只，规模近1.4万亿元，超过前两次特殊再融资债的发行规模之和。2024年以来发行节奏有所放缓，累计规模达1.2万亿元。

此轮特殊再融资债券额度主要向债务压力较大的省份倾斜，助力地方政府优化债务结构，防范化解地方债务流动性风险。

长期来看，分析师指出，要从根本上解决地方债务问题，必须建立现代财政体制。

东北财经大学国民经济工程实验室主任、原中央党校国际战略研究院副院长周天勇此前接受界面新闻采访时指出，地方政府债务无序扩张的一个根本原因在于我国缺乏现代财政制度体系。

粤开证券首席经济学家罗志恒进一步指出，在财政体制方面，要稳定宏观税负、厘清政府与市场边界、上收中央事权和支出责任、对人口流出的区县进行机构合并等；在债务预算管理方面，要加强地方政府债务管理，建立债务与资本预算，并建立健全债务风险预警和防控机制，严格控制新增债务规模，确保债务规模与经济发展水平相适应；同时，要加强财政纪律和监管力度，防止地方政府违规举债、变相举债等行为的发生。此外，还需要加快城投公司市场化转型步伐，推动其向市场化、专业化、规范化的方向发展，以降低对地方政府的依赖。

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